大連探索建立自貿(mào)港的發(fā)展路徑及對策研究

文/劉先雨，遼寧對外經(jīng)貿(mào)學院

從上世紀八十年代開始，我國就對自貿(mào)港進行研究和探索，但至今尚未形成具有世界影響力的自貿(mào)港。2017年3月，國務(wù)院頒發(fā)了《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，“設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)”得以正式提出。同年10月，十九大報告重申“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)”的戰(zhàn)略部署。2018年3月，十三屆全國人大一次會議政府工作報告再次提出“全面復(fù)制推廣自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗，探索建設(shè)自貿(mào)港，打造改革開放新高地”。自貿(mào)港必將成為我國營商環(huán)境開放高地和貿(mào)易投資便利化領(lǐng)跑者。截至目前，已有包括上海、浙江、四川等沿海內(nèi)陸十余省份競逐建設(shè)自貿(mào)港。大連探索建立自貿(mào)港的呼聲也愈加高漲。

1 大連建立自貿(mào)港的意義及優(yōu)劣勢分析

1.1 自貿(mào)港的內(nèi)涵及特征

按照國際運行經(jīng)驗和市場共識，所謂自貿(mào)港是指設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員流動高度自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。港區(qū)內(nèi)商品可以自由存儲、包裝、展覽或是在區(qū)內(nèi)管理條例前提下實施轉(zhuǎn)運、加工或銷售。

自貿(mào)港有以下特征：1）明顯地理特征。自貿(mào)港區(qū)一般位于港口（包括內(nèi)陸港、海港或河港）、機場等交通樞紐，方便貨物進出和海關(guān)監(jiān)管。2）自由化程度最高。主要體現(xiàn)貨物、人員、資金和信息的自由流動。3）貿(mào)易物流便利化。自貿(mào)港內(nèi)按照國際通行標準的海關(guān)監(jiān)管制度，輔以優(yōu)惠稅收政策、完善的港區(qū)金融服務(wù)和高效率政府管理。

1.2 大連建立自貿(mào)港的意義以及作用

黨的十九大報告明確指出“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”，為自由貿(mào)易試驗區(qū)的未來發(fā)展規(guī)劃明確了方向，并將加大擴大改革開放力度。遼寧政府大力推動自由貿(mào)易試驗區(qū)與“一帶一路”國家的國際生產(chǎn)合作，這就需要加快完善自由貿(mào)易試驗區(qū)功能，使其輻射范圍更廣闊、港口功能更齊全、貿(mào)易環(huán)境更開放。大連位于遼寧自由貿(mào)易試驗區(qū)的核心區(qū)域，近兩年來自貿(mào)區(qū)穩(wěn)步推進，發(fā)展勢頭良好，在此良好基礎(chǔ)上探索建立自貿(mào)港，將有利于進一步拉動?xùn)|北經(jīng)濟，有利于貨物的進出口，有利于外商投資企業(yè)的引入,更好地順應(yīng)“一帶一路”建設(shè)，同時對振興東北老工業(yè)基地意義重大。

1.3 大連建立自貿(mào)港的優(yōu)劣勢分析

1.3.1 大連建立自貿(mào)港具備的優(yōu)勢

1）大連具備得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。大連處于太平洋西北地區(qū)的中心地帶，是東北亞經(jīng)濟圈的中心，極佳的地理位置，為東北亞和歐美等地提供了最便捷的運輸通道，并為實現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)外”模式和建立自貿(mào)港提供了絕佳的地理條件。2）大連擁有先進便捷的運輸、物流信息網(wǎng)。大連已建成海、陸、空等多種運輸工具分工合作的綜合運輸系統(tǒng)。其中，與東北各主要城市的運輸網(wǎng)絡(luò)，憑借集裝箱班列和陸地港為支撐，以公路運輸和鐵路運輸?shù)姆绞较嗷ヂ?lián)通，組成了以大連港區(qū)為中心、以東北各地物流網(wǎng)點為結(jié)點的物流網(wǎng)狀系統(tǒng)。3）大連擁有雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)。大連鄰近大慶、遼河等大型油田，具有較強的成品油供應(yīng)、原油深加工和石油運輸能力；同時，大連工業(yè)發(fā)展較早，有著強厚的實力、眾多的人口和豐富的資源，有助于船舶制造業(yè)的發(fā)展。這兩大條件有助大連發(fā)展為國際型的加油港和船舶修建港。4）大連擁有全方位的開放經(jīng)驗和寬松的政策環(huán)境。經(jīng)過近四十年的發(fā)展，大連的對外貿(mào)易量在東北地區(qū)位居首位。5）自貿(mào)區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進。2017年4月10日，正式開啟大連自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè),自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得一定成果。

1.3.2 大連建立自貿(mào)港存在的劣勢

1）大連自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待加強。由于大連自貿(mào)區(qū)剛批準不久，基礎(chǔ)設(shè)施仍處于建設(shè)的早期階段，建成基礎(chǔ)設(shè)施齊全、各項保障完備的高標準對外開放區(qū)域尚需時日，這限制了自由貿(mào)易區(qū)向自由貿(mào)易港的躍升。2）金融業(yè)、物流業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。當前大連自由貿(mào)易區(qū)的金融業(yè)、物流業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還比較滯后，不能完全滿足自貿(mào)港建設(shè)的需要。如自貿(mào)港要求在跨境結(jié)算支付和外匯管理方面擁有更好的便利性，而商業(yè)銀行在提供便利性服務(wù)上還存在一些困難。跨境支付交易風險較大，所以在市場準入和外匯監(jiān)管等方面的要求更為嚴格。3）開放層次有待提高。與自貿(mào)港的全要素自由流通要求相比，目前大連自貿(mào)區(qū)的要素流動層次還不夠高。雖然大連自由貿(mào)易區(qū)已實行國際上比較通行的負面清單管理模式，但限制領(lǐng)域仍相對較多，還需進一步提高開放層次。

2 大連建立自貿(mào)港面對的現(xiàn)實困境

2.1 自貿(mào)區(qū)功能單一，經(jīng)濟開放度低

以目前的情況來看，雖然大連的地區(qū)性樞紐地位已經(jīng)確立，但其建立自貿(mào)港的距離仍相差甚遠。大連自由貿(mào)易區(qū)的開放層次還不夠高，還處于摸索階段，雖然已實行國際上比較通行的負面清單管理模式，但限制領(lǐng)域仍然較多。雖然貿(mào)易自由度較高，但是海關(guān)監(jiān)管依舊，投資、金融、外匯等受到嚴格管控，進而抑制了運輸自由和國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。在國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)方面，大連各港仍處在起步狀態(tài)，與中國香港、新加坡、釜山等國際中轉(zhuǎn)量的50%以上，顯然差距巨大。

2.2 營商成本高

由于要保持自由貿(mào)易區(qū)活動的穩(wěn)定性以及防止走私行為等原因，所以大連現(xiàn)行風險控制停留在港區(qū)內(nèi)，海關(guān)監(jiān)管側(cè)重對流程嚴格管控而非“二線”監(jiān)管和事后控制，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)監(jiān)管更加嚴厲，通關(guān)時間較長。在區(qū)內(nèi)商品的進出往來都需要受到相關(guān)許可證管理、執(zhí)照要求、出口配額、產(chǎn)地來源證等限制，在關(guān)稅豁免上，并不是稅收上的簡單的全面豁免，只有免除部分關(guān)稅、保險金，企業(yè)享有的實質(zhì)性優(yōu)惠較少，且稅制復(fù)雜，需要繳納申報費、消費稅、登記稅等多種稅項，再加上嚴厲的金融和外匯管制等隱性市場準入壁壘，阻礙了潛在投資者和產(chǎn)業(yè)集聚，也限制了港區(qū)經(jīng)營者的自主權(quán)。

2.3 公共服務(wù)質(zhì)量和管理水平還需提升

在自貿(mào)區(qū)各項政策的執(zhí)行過程中，存在政策落實不到位的問題；有些政府部門依然存在服務(wù)意識差、服務(wù)效率低等問題，服務(wù)質(zhì)量還需進一步提高。自貿(mào)港要實施更高標準的“一線放開”，其“區(qū)內(nèi)自由”的制度紅利將推動那些采取“原進原出”的全球維修、倉儲物流、加工制造、跨境電商等企業(yè)的發(fā)展，這些企業(yè)在享受保稅政策的同時，也應(yīng)享受到區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠政策及更為寬松的政府監(jiān)管服務(wù)，從原材料進口到制成品出口的全過程都需要港區(qū)有關(guān)部門的科學管理與高效服務(wù)。目前大連自貿(mào)區(qū)的相關(guān)部門還不能為企業(yè)提供上述專業(yè)服務(wù)。

2.4 缺乏自貿(mào)港建設(shè)的國際型人才

中國香港和新加坡自貿(mào)港發(fā)展經(jīng)驗表明，自貿(mào)港的建設(shè)中最重要的是高素質(zhì)人才。自易港是全球高素質(zhì)、高科技人才的聚集地，從而帶動其所在區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，提高當?shù)氐木蜆I(yè)水平。目前，滿足大連自貿(mào)港建設(shè)的國際型人才供給明顯不足，擁有良好教育背景、較高外語水平、熟知外貿(mào)流程、深諳國際與國內(nèi)金融業(yè)務(wù)的高端復(fù)合型人才非常缺乏，不能完全滿足自貿(mào)港建設(shè)對人才的需求。

3 建立大連自貿(mào)港的策略建議

各國自貿(mào)港建設(shè)都結(jié)合本地的實際具有自身的特點，不適合在大連復(fù)制和推廣。所以大連探索建立自貿(mào)港要有扎實的前期配套政策和制度準備，應(yīng)根據(jù)其自身特點和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及環(huán)境，其建立自貿(mào)港，探索具有自身特色的高水準自貿(mào)港。

3.1 繼續(xù)深化貿(mào)易便利化水平

1）提升自貿(mào)區(qū)行業(yè)密集化。隨著世界經(jīng)濟體制的融合，個體公司的優(yōu)越性將逐步減小，自貿(mào)區(qū)必須認真思考區(qū)內(nèi)行業(yè)定位，引入各種類別的經(jīng)濟實體，促進行業(yè)密集化發(fā)展，逐步完善整個供應(yīng)鏈系統(tǒng)。2）鼓勵大連當?shù)乜蒲薪M織與區(qū)內(nèi)公司互助。積極引入自貿(mào)區(qū)相關(guān)高水平人員，合作實行技術(shù)革新，全方位提高地區(qū)優(yōu)勢，提高綜合業(yè)務(wù)水平，創(chuàng)建一個對世界各知名公司更具吸引力的平臺。3）減免因行政分離造成的商品流動阻礙。建立口徑一致的管理系統(tǒng)，將區(qū)內(nèi)的海關(guān)、檢驗檢疫、港口、交通運輸?shù)炔块T整合到同一個管理系統(tǒng)，減免各行政管理機構(gòu)互相交錯，以及職能和資源使用的不完善和過于分散的情況。

3.2 加大稅收減免力度

1）增強稅收制度的競爭力。為了適應(yīng)國際競爭的需求，要求大連對稅收制度進一步調(diào)整，加大優(yōu)惠幅度。對國際業(yè)務(wù)創(chuàng)收利潤貢獻大的企業(yè)采取有競爭力的稅收政策，吸引新增國際資本流、信息流和人才流。2）港內(nèi)外稅收協(xié)調(diào)。根據(jù)國家總體稅收安排，加強大連協(xié)調(diào)，一方面在區(qū)內(nèi)增強企業(yè)運營透明度，避免虛假謊報行為，避免稅收權(quán)益和實質(zhì)經(jīng)濟活動的錯配；另一方面加強稅收監(jiān)管和材料審核，加強邊境后措施，依靠高標準的國際貿(mào)易“單一窗口”安全高效管住。3）調(diào)整大連稅收制度。根據(jù)我國的戰(zhàn)略安排，具體結(jié)合提升大連價值鏈地位等目標，在自由貿(mào)易區(qū)對部分重點產(chǎn)業(yè)采取結(jié)構(gòu)性稅收優(yōu)惠政策，給優(yōu)化國際分工、完善地區(qū)功能、發(fā)展服務(wù)貿(mào)易和離岸業(yè)務(wù)，促進經(jīng)濟發(fā)展帶來正面作用。

3.3 完善自貿(mào)區(qū)管理體系

1）管理體系的建設(shè)要求國家諸多部門共同協(xié)商，也需要大連政府的進一步摸索，還要求港區(qū)公司的積極合作，要在國家和地方兩個層面上，體現(xiàn)出管理體系的威信，完全授予大連自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)有關(guān)組織的自主改革權(quán)，提高其自主解決與改革現(xiàn)狀有關(guān)的問題的能力。2）完善大連港區(qū)管理體系，實行政府與企業(yè)分離。建設(shè)以市場力量為主，政府力量為輔的大連政府服務(wù)平臺，以加強大連自貿(mào)區(qū)的政府職能、提高市場參與度并為其提供優(yōu)質(zhì)的幫助。3）大連要同時做好政府管理和市場管理。市場中介服務(wù)體系是由市場作用而成立的，在政府體系和職能的轉(zhuǎn)型過程中，要加快市場體系的培養(yǎng)使其成為大連自貿(mào)區(qū)管理體系的重要組成部分。

3.4 建立高水平投資環(huán)境，實現(xiàn)金融市場自由化

1）提供個性化金融服務(wù)。要通過加強金融服務(wù)創(chuàng)新、金融體制變革以及針對需要大力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)的相關(guān)企業(yè)提供個性化的金融服務(wù)措施，更好地完備自貿(mào)港建設(shè)中的金融服務(wù)職能。2）深化改革金融市場自由化。應(yīng)進一步推進金融自由化改革，形成開放靈活的離岸市場，而且還應(yīng)建立配套寬松的政策環(huán)境，包括實現(xiàn)資本項目可對換和融資便利化措施，實行有利于滿足離岸業(yè)務(wù)需求的外匯政策，可自由兌換的外匯政策能夠增加大連自貿(mào)區(qū)的各種形式的貿(mào)易和離岸市場需求。但要注意的是，外匯政策放松、資本項目可對換要與利率、匯率市場化協(xié)同推進，注意金融改革的速度與順序，遵循主動性、可控性、漸進性。

3.5 進一步轉(zhuǎn)變政府職能，營造良好的營商環(huán)境

政府服務(wù)效率是衡量自貿(mào)港建設(shè)水準的重要標準，自貿(mào)港可借鑒國外經(jīng)驗，采取政企合一的法人機構(gòu)形式，建立國家授權(quán)的集成化管理體制。該法人機構(gòu)可獲得政府的授權(quán)，可以代表政府，同時開展市場化運作，有利于貼近企業(yè)需求。同時，鼓勵社會力量參與，應(yīng)用大數(shù)據(jù)提高管理效率。財稅部門應(yīng)借助建設(shè)自由貿(mào)易港契機，抓緊研究設(shè)計與國際慣例接軌的稅收制度，如離岸稅收政策體系。同時，運用“負面清單”進行管理體制創(chuàng)新，雖然全球已有近200個國家和地區(qū)對自貿(mào)區(qū)投資采取負面清單模式，但考慮到“可復(fù)制、可推廣”要求，未來自貿(mào)港在負面清單的設(shè)計管理上，可在借鑒國外先行的備案管理、國家安全檢查和反壟斷審查等制度的基礎(chǔ)上進行完善。