淺論財政體制改革

◎文/于 麗

黨的十九大對我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了新的戰(zhàn)略部署，明確了以“五位一體”的總體布局推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)，制定了新時代統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略目標(biāo)。這是新時代推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)的路線圖，是決勝全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必由之路。中國特色“五位一體”總體布局的形成和發(fā)展，經(jīng)歷了一個長期的探索過程：以前的提法主要是 “經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化”；十六大報告提出的是“三位一體”，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)；到了十七大，提出了“四位一體”，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)；十九大進(jìn)一步拓展和延伸到了 “五位一體”，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。“五位一體”總體布局是一個相互聯(lián)系、相互制約、相輔相成的有機(jī)整體，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保證，文化建設(shè)是靈魂，社會建設(shè)是條件，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)。這是新時期我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，也體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求，是馬克思主義中國化的重要體現(xiàn)和最新成果。

做好“五位一體”總體布局的推進(jìn)，首先要在理念上充分認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要性。中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，社會主要矛盾發(fā)生關(guān)系全局的歷史性變化。要滿足人民日益增長的美好生活需要，就必須在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡、不充分問題。按照黨的十九大部署，只有貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，才能實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。而這一切的一切，都離不開財政的支柱作用。

在十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的系統(tǒng)部署中，以前所未有的歷史高度賦予了財政“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位。在社會發(fā)展到任何階段，國家治理的主體都是政府，而財政則是政府履行職能的基礎(chǔ)所在。財政體制的現(xiàn)代化與否與國家整體發(fā)展的現(xiàn)代化息息相關(guān)。只有打下了現(xiàn)代財政管理體制的堅實基礎(chǔ)，才可能收獲現(xiàn)代國家治理體系和治理能力的成果。

一、財政體制存在的主要問題

（一）預(yù)算編制的合理性有待提高

我國預(yù)算編制方法上仍缺乏科學(xué)性，難以準(zhǔn)確反映實際情況，缺少統(tǒng)一政府收支，導(dǎo)致大量財政性資金運(yùn)行在預(yù)算體系之外。其次，財政預(yù)算報告編制不盡準(zhǔn)確、財政預(yù)算執(zhí)行工作透明度不高，導(dǎo)致有關(guān)部門和人員在資金分配和使用自由裁量權(quán)過大，人大不能完全發(fā)揮其監(jiān)督作用。

（二）支出結(jié)構(gòu)的科學(xué)性仍需加強(qiáng)

改革開放以來，我國的財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但是依舊處于從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化和改善的過程中，受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)財政支出結(jié)構(gòu)基本框架的約束，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在很多不相適應(yīng)的地方。一是一般公共服務(wù)支出中行政管理費(fèi)用支出比重偏高，財政預(yù)算制度約束力不夠；二是公共事業(yè)投入機(jī)制不完善，公共服務(wù)支出比重偏小，例如教育支出結(jié)構(gòu)不合理，社保支出總量不足，支出結(jié)構(gòu)不合理等。

（三）財政監(jiān)督作用發(fā)揮不充分

主要表現(xiàn)在以下方面：財政監(jiān)督工作總是滯后于財政管理工作，導(dǎo)致財政監(jiān)督工作得不到應(yīng)有的重視和理解；財政監(jiān)督手段過于單一，我國的財政監(jiān)督至今尚未建立一套對財政資金分配和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)管的科學(xué)機(jī)制，財政績效評價的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到期望水平；財政監(jiān)督執(zhí)行活動不到位，降低了財政監(jiān)督的效力；財政監(jiān)督法律法規(guī)不健全。當(dāng)前我國現(xiàn)存的財經(jīng)法規(guī)制度不夠集中，部分財經(jīng)法規(guī)政策的出臺與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)。同時，財政監(jiān)督存在分工不明確、職能交叉現(xiàn)象。內(nèi)在分工的明確性和協(xié)調(diào)性差，導(dǎo)致工作效率較低，難以從整體上發(fā)揮財政監(jiān)督應(yīng)有的作用。

二、問題產(chǎn)生的原因

（一）預(yù)算體制不盡完善

一是受國家政策和宏觀經(jīng)濟(jì)影響，預(yù)算收入不穩(wěn)定，致使預(yù)算與年終決算有出入。二是由于現(xiàn)行財政管理體制不完善、收入與支出的矛盾突出、財權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一等多方面的原因，造成現(xiàn)在編制的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)低、不完整、不全面，既有相當(dāng)部分資金游離于預(yù)算之外，也有相當(dāng)大的資金缺口。三是預(yù)算編制細(xì)化程度不高、透明度不強(qiáng)，精細(xì)化、科學(xué)化程度不夠。

（二）支出結(jié)構(gòu)缺乏協(xié)調(diào)性

一方面，財政資金供給范圍不規(guī)范，使得在市場失靈的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)由財政供給進(jìn)行調(diào)整時，政府難以進(jìn)行有效的保障和干預(yù)；另一方面，財政支出結(jié)構(gòu)存在很多不合理的地方，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)支出偏高，財政負(fù)擔(dān)過重，將在市場經(jīng)濟(jì)條件下本應(yīng)由市場本身負(fù)擔(dān)的所有支出歸為自身職責(zé)，導(dǎo)致在財政支出上為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出費(fèi)用一直居高不下，從而造成了財政職能的錯位和市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)對財政的過度依賴。其次，行政管理支出居高不下，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本和行政支出比重過高，對加快我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐產(chǎn)生不利影響。再者，在國家相繼出臺一系列保民生的政策后，社會保障支出、科教文衛(wèi)事業(yè)支出、生態(tài)保護(hù)支出雖然有一定增長，但仍然不能滿足發(fā)展需要。

（三）財政監(jiān)督作用受到制約

一是財政監(jiān)督的范圍存在局限性。監(jiān)督的范圍大部分只能集中在財政內(nèi)審、行政事業(yè)單位財務(wù)收支以及財政收入質(zhì)量的監(jiān)督上，以致財政監(jiān)督的內(nèi)容和范圍已無法適應(yīng)公共財政框架下財政監(jiān)督的廣泛性、多層次、全方位的監(jiān)督要求。

二是財政監(jiān)督的方式不夠規(guī)范。主要是針對財政領(lǐng)域中某些突出問題采取綜合或?qū)ｍ椫卫淼姆绞竭M(jìn)行，方法比較單一。從方式上看，表現(xiàn)為一種突擊性運(yùn)動式；從時間上看，表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性。這種監(jiān)督方式監(jiān)督的力度受到制約，難以適應(yīng)變化了的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。

三是財政監(jiān)督和其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系還未理順。財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能分工與監(jiān)督范圍界定不明確。在實際檢查過程中多頭檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象偶有發(fā)生，并且在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，影響了財政監(jiān)督的效率和總體效果。

四是財政監(jiān)督的法律體系嚴(yán)重滯后。財政監(jiān)督作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動，必須依法行政。但到目前為止，我國尚無一部完整的、具有權(quán)威性的、對財政監(jiān)督職能和手段等作出專門規(guī)定的法律。這就難以給基層財政監(jiān)督工作的開展提供法律上的保障，不利于財政監(jiān)督工作的正常開展。

三、對策

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新常態(tài)。主要特點(diǎn)是：經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級；從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，我們需要積極適應(yīng)發(fā)展新常態(tài)，我們必須堅定不移地依靠全面深化財政體制改革，發(fā)揮好財政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面的積極作用。針對財政體制存在的主要問題，提出對策如下：

（一）轉(zhuǎn)變財政體制改革的觀念

只有轉(zhuǎn)變財政體制改革的觀念，才能夠在新觀念的指導(dǎo)下，建立新的財政體制改革制度，更加有效地推動財政體制改革工作的開展。首先，必須堅持大局觀念。預(yù)算管理和監(jiān)督體制改革在財政各項改革中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，要站在全局、戰(zhàn)略的高度來詮釋。其次，要堅持民主法治觀念。我國的財政體制改革應(yīng)該是民主的，必須堅持民主原則，保證我國財政的所有收支行為必須在人民群眾的監(jiān)督之下。最后，必須堅持績效觀念。預(yù)算管理和監(jiān)督的更高層次要求就是必須取得最高的績效。

（二）加強(qiáng)財政預(yù)算管理工作

大膽借鑒國外做法，逐步建立符合我國國情，體現(xiàn)政府職能，具有法律約束，科學(xué)、規(guī)范、高效的預(yù)算管理模式。一是深化分稅制改革，完善分級預(yù)算制度，堅持財力下移，提高基層政府提供公共服務(wù)的能力。二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地區(qū)之間公共服務(wù)均等化。堅持公式化、均等化的改革方向。三是全面實行綜合預(yù)算、部門預(yù)算和復(fù)式預(yù)算，以保證預(yù)算的完整性。四是推進(jìn)財政機(jī)構(gòu)改革，建立政策制定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財政監(jiān)督四權(quán)相對分離、相互制衡的機(jī)制。

（三）加強(qiáng)財政外部監(jiān)督工作

加強(qiáng)財政外部監(jiān)督工作，就是要做好人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督等各方面的監(jiān)督工作。實現(xiàn)這方面監(jiān)督效能的全面加強(qiáng)和提升，從而保證我國財政部門能夠真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用，切實秉承公開、公正、透明的財政改革原則，不斷做好財政預(yù)算管理和監(jiān)督體制改革工作，不斷突破各種疑難問題的瓶頸。加強(qiáng)財政外部監(jiān)督工作，就要求不斷修改和健全 《預(yù)算法》及相關(guān)條例，從法律的角度做好預(yù)算管理和監(jiān)督工作；逐步建立健全人大財政監(jiān)督工作機(jī)制；做好預(yù)算編制、執(zhí)行和結(jié)果的審計工作；逐步做好“陽光財政”工作，保證財政體制改革的公開透明。