簡政放權(quán)優(yōu)化營商環(huán)境的天津經(jīng)驗：“一制三化”改革

◎文/楊書文

黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視 “放管服”改革，相繼出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》等一系列文件，將經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的突破口直指營商環(huán)境。實踐證明，打造良好營商環(huán)境的重要抓手就是持續(xù)進(jìn)行行政審批制度改革，通過簡政放權(quán)來提升市場和社會活力。

天津行政審批制度改革始終走在全國前列，先后經(jīng)歷了五個發(fā)展階段，分別是“一門一站式”的1.0版、“一審一核現(xiàn)場審批式”的2.0版、“三集中三到位式”的3.0版、“行政審批局+一門一窗一網(wǎng)式”的4.0版、“人工智能審批”的5.0版。第一階段，天津市行政許可服務(wù)中心作為全國首個“一站式”行政服務(wù)中心正式運營，實現(xiàn)了現(xiàn)場審批和規(guī)范服務(wù)，大大降低了各個部門的行政成本，同時公開了審批流程，使復(fù)雜問題簡單化，審批流程規(guī)范化，收費方式透明化，有效規(guī)避了審批過程中暗箱操作，預(yù)防了腐敗因素的滋生。第二階段，天津建立了“兩級機構(gòu)，兩級載體，一體化運行和相對集中行政審批權(quán)”的行政審批模式，在天津行政許可服務(wù)中心構(gòu)建了 “行政審批，要素配置，社會服務(wù)，效能監(jiān)督”四個平臺，形成了“四位一體”的管理服務(wù)模式。第三階段，進(jìn)入新時期簡政放權(quán)深層次改革階段，天津公布行政許可 “權(quán)力清單”，市級事項減少四分之一。同時，充分利用信息化手段，逐步擴容升級行政許可服務(wù)系統(tǒng)，建立網(wǎng)上辦事大廳，行政許可實現(xiàn)管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。第四階段，天津濱海新區(qū)行政審批局正式掛牌成立，成為我國第一個依法設(shè)立的行政審批局，將原來分散在各個部門的審批事項全部集中于審批局，由審批局統(tǒng)一進(jìn)行審批，實現(xiàn)了“一顆印章管審批”。這標(biāo)志著天津行政管理體制改革進(jìn)入了全新的階段。第五階段，天津在行政審批局的基礎(chǔ)上，又形成了 “一局兩辦”（行政審批局、政務(wù)服務(wù)辦、營商環(huán)境辦）的新模式。通過“一制三化”改革，努力實現(xiàn)“一個系統(tǒng)管運行、一顆印章管審批、一個窗口全受理、一套標(biāo)準(zhǔn)辦審批、一個平臺搞交易、一個號碼管投訴、一個平臺管監(jiān)督”的全流程管理。2018年9月天津市人民政府辦公廳印發(fā) “天津市承諾制標(biāo)準(zhǔn)化智能化便利化審批制度改革五個配套辦法”，即《天津市“一制三化”改革公開公示辦法（試行）》《天津市“一制三化”改革信用承諾辦法 （試行）》《天津市 “一制三化”改革一網(wǎng)通辦辦法（試行）》《天津市“一制三化”改革全程監(jiān)督辦法（試行）》《天津市“一制三化”改革失信懲戒辦法（試行）》。這一系列制度被簡稱為“一制三化”改革，它是天津市政府打造“世界標(biāo)準(zhǔn)、全國一流”營商環(huán)境，積極推進(jìn)天津“放管服”改革的集成化頂層設(shè)計，也是天津行政審批制度改革的升級版。

從實踐來看，“一制三化”改革的經(jīng)驗與特色體現(xiàn)在以下六個方面：

一、思想引領(lǐng)是關(guān)鍵，體制創(chuàng)新促發(fā)展

“一制三化”審批制度改革堅持“以人民為中心”的指導(dǎo)思想，通過轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率，優(yōu)化營商環(huán)境；圍繞企業(yè)全生命周期，通過業(yè)務(wù)流程再造，使企業(yè)開辦、項目開工、驗收運行、生產(chǎn)經(jīng)驗辦理程序更加簡化、便捷；通過推動數(shù)據(jù)整合共享，強化部門間的信息共享和業(yè)務(wù)對接，實現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的共享，由辦成一個事項向辦成一件事轉(zhuǎn)變，做到最多跑一次或一次都不跑。通過打造優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境，充分激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。

“一制三化”審批制度改革是天津市政府創(chuàng)新體制機制，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)高效運轉(zhuǎn)的重要途徑。這場改革實現(xiàn)了4個轉(zhuǎn)變，即從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從審核式審批向承諾制審批轉(zhuǎn)變，從多頭監(jiān)管向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這是一場對照世界銀行指標(biāo)體系進(jìn)行的集成改革，也是一場政府行政審批制度的自我革命。承諾審批制遵循 “誰申請、誰承諾、誰兌現(xiàn)、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立以信用記錄為核心的行政機關(guān)聯(lián)合激勵與懲戒機制，初步形成了以信用承諾、信息公示為特點的新型監(jiān)管機制。該項改革自2018年第四季度啟動至今，已辦理承諾審批3萬多件，極大地提升了企業(yè)辦事效率。

二、權(quán)力邊界清晰化，政府服務(wù)更精準(zhǔn)

“一制三化”審批制度改革科學(xué)合理劃分政府、社會、市場的權(quán)力邊界，正確定位政府職能，減少權(quán)力的自由裁量和尋租空間。改革全面體現(xiàn) “五減”（減事項、減材料、減環(huán)節(jié)、減證照、減時限）工作要求，明確“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”事項清單并公開公示，制定審批服務(wù)“一標(biāo)通用”標(biāo)準(zhǔn)，做到“同一事項、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一編碼”。通過“五減”“四辦”和“標(biāo)準(zhǔn)化”實現(xiàn)了許可事項清單化和數(shù)據(jù)查詢便利化、做到了信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。整合申請材料實現(xiàn) “一表申報”，讓企業(yè)和群眾知道“怎么辦”，讓智能系統(tǒng)知道“怎么批”。對于企業(yè)而言，堅持材料提供及使用“一次提交、全域有效”的原則，借助“政務(wù)一網(wǎng)通”平臺實現(xiàn)“自動分揀、主動推送、不再索要”，以此實現(xiàn)各級政府部門數(shù)據(jù)和資料的互聯(lián)互通。政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上可辦率不低于90%，實現(xiàn)高頻事項智能審批、無人審批?！盁o人審批”不僅使申請人辦事的便捷程度最大化，也避免了行政審批中的自由裁量權(quán)使用不當(dāng)問題。天津共開發(fā)156項“無人審批”事項系統(tǒng)，開設(shè)50個政務(wù)服務(wù)“無人超市”。通過“無人審批”和“無人超市”不斷延展政務(wù)服務(wù)的時間和空間，逐步形成全市線上線下相融合的一體化便民服務(wù)體系，進(jìn)一步提高政府響應(yīng)群眾訴求和為人民服務(wù)的能力。

三、政務(wù)平臺智能化，一網(wǎng)通辦惠民生

“一制三化”審批制度改革是貫徹落實國家“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)理念的天津答卷?！罢?wù)一網(wǎng)通”平臺是天津一體化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”頂層平臺和系統(tǒng)樞紐，提供內(nèi)容齊全、功能集成、辦事便捷高效、線上線下融合的一站式政務(wù)服務(wù)辦理平臺。其網(wǎng)上辦事大廳可以實現(xiàn)個人辦事、法人辦事、聯(lián)合審批、居住證積分辦理、各環(huán)節(jié)公示、辦件查詢等政務(wù)服務(wù)功能。大廳利用“政務(wù)云”部署，以“天津網(wǎng)上辦事大廳”、政務(wù)服務(wù)微信公眾號、政務(wù)服務(wù)APP和政務(wù)服務(wù)資助終端設(shè)備為申報入口，通過統(tǒng)一身份認(rèn)證平臺，實現(xiàn)“同一入口、一網(wǎng)通辦”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的深入開展離不開各個機關(guān)各個部門的協(xié)調(diào)配合。未來的發(fā)展方向應(yīng)該是“數(shù)據(jù)無條件歸集，有條件使用”，讓老百姓和企業(yè)切實體驗“一網(wǎng)通享，一網(wǎng)通辦”帶來的高效率，不斷提升天津政府治理能力現(xiàn)代化水平，營造一流營商環(huán)境。

四、承諾審批講誠信，信用體系得推進(jìn)

“一制三化”審批制度改革是天津社會信用體系建設(shè)的助推器。按照“你承諾、我審批，你不兌現(xiàn)、我就撤銷”的原則設(shè)立的信用承諾審批制度，以企業(yè)信用記錄為基礎(chǔ)列出誠信典型“紅名單”和嚴(yán)重失信主體 “黑名單”，把企業(yè)家的信用狀況作為各類行政許可的參考條件，從而建立起以信用記錄為核心的行政機關(guān)聯(lián)合激勵與懲戒機制。目前共推出657項實行承諾審批事項涉及的1430件申請材料，將51件申請材料實行“以函代證”。承諾審批在按照告知、承諾、辦理、履諾、采信等五道程序進(jìn)行信用審批的同時，也建立健全了容錯糾錯機制，對于主動糾正失信行為的企業(yè)建立信用修復(fù)機制，激勵其誠信經(jīng)營。承諾審批制度構(gòu)建了跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的，由政府、社會共同參與的守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，創(chuàng)新了以信用承諾、信息公示為特征的新型監(jiān)管機制。

五、“三個分離”更科學(xué)，招標(biāo)投標(biāo)強監(jiān)管

為加強招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)督管理，“一制三化”審批制度改革推行公共資源交易 “三個分離”改革。“管辦分離”通過整合平臺、整合市場的方式，建立統(tǒng)一的電子化公共資源交易平臺，實現(xiàn)綜合監(jiān)管和聯(lián)合監(jiān)督，形成協(xié)同監(jiān)管格局?！稗k代分離”在放開市場、降低門檻的同時，加強信息公開和信用評價，統(tǒng)一規(guī)范公共資源交易代理服務(wù)行為，通過聯(lián)合懲戒機制和事中事后監(jiān)管，推進(jìn)市場行業(yè)自律?！肮苡梅蛛x”按照評審評標(biāo)專家統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，建立全市統(tǒng)一的評審評標(biāo)專家?guī)?，實現(xiàn)“評標(biāo)專家集中管理、統(tǒng)一抽取”，推進(jìn)專家資源跨區(qū)域共享共用。

六、指標(biāo)體系高標(biāo)準(zhǔn)，營商環(huán)境大優(yōu)化

世界銀行《2019年營商環(huán)境報告》對營商環(huán)境的評價體系主要包括“開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)”等10個指標(biāo)?！耙恢迫备母镌谶M(jìn)行制度設(shè)計時以這些指標(biāo)體系為依據(jù)，改革針對性強、成效顯著。

“一制三化”審批制度改革實施以來，減少審批事項803項，下放事權(quán)719項，取消申請材料3842件，取消辦理環(huán)節(jié)188個，取消證照106個，推出了1092個 “馬上辦”事項、1341個 “就近辦” 事項、2386個“網(wǎng)上辦”事項、2119個“一次辦”事項，事項辦理時限由法定平均時限21.2天壓減至5.4天，資質(zhì)資格類承諾辦理時限普遍減少到5天以內(nèi)，開辦企業(yè)3天，項目開工最快35天，總體效率提高80%以上，走在全國前列。便利化方面，便民服務(wù)專線中心的知識庫從5萬條擴容到8.7萬條，日處置企業(yè)群眾訴求能力超過5萬件。

“一制三化”審批制度改革使天津營商環(huán)境持續(xù)改善，市場活力進(jìn)一步釋放，民營企業(yè)發(fā)展的信心與動力進(jìn)一步增強。一季度天津生產(chǎn)總值5198.58億元，同比增長4.5%。數(shù)據(jù)顯示，2019年以來，天津市場主體快速增長、就業(yè)人數(shù)穩(wěn)步增加、民營工業(yè)企業(yè)主要經(jīng)濟指標(biāo)增速好于全市、民營企業(yè)在資本市場保持活躍。由此可見，優(yōu)化營商環(huán)境不僅是政府提供公共服務(wù)的重要內(nèi)容，也是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

總之，“一制三化”審批制度改革堅持 “以人民為中心”的指導(dǎo)思想，通過轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率，優(yōu)化營商環(huán)境；通過再造業(yè)務(wù)流程，使企業(yè)開辦程序更加簡化、便捷；通過推動數(shù)據(jù)整合共享，強化部門間的信息共享和業(yè)務(wù)對接，實現(xiàn)企業(yè)開辦事項相關(guān)數(shù)據(jù)的共享交換，做到企業(yè)開辦最多跑一次或一次都不跑。其目的是努力將天津打造成國際一流、全國最優(yōu)的營商環(huán)境，充分激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。

“一制三化”審批制度改革是天津市政府創(chuàng)新體制機制，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)高效運轉(zhuǎn)的重要途徑。這是一場對照世界銀行指標(biāo)體系進(jìn)行的集成改革，也是一場政府行政審批制度的自我革命。

優(yōu)化營商環(huán)境，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)五個現(xiàn)代化天津，在全市上下形成“我就是開放形象，我就是營商環(huán)境”的新局面，認(rèn)真實干馬上就辦，讓天津成為高質(zhì)量發(fā)展的制度創(chuàng)新高地，吸引投資洼地。展望未來，今后需要繼續(xù)優(yōu)化審批事項提升便民服務(wù)水平，尤其是要加強應(yīng)用信息公開和共享機制建設(shè)，加快智能化建設(shè)水平，打破部門間的信息孤島，營造公平競爭的市場環(huán)境，實現(xiàn)以改革促發(fā)展。