專職人民調(diào)解員制度建設(shè)研究

齊蘊(yùn)博/中央司法警官學(xué)院

改革開放后，我國進(jìn)入了社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在這一時(shí)期，矛盾糾紛激增，群體性糾紛頻現(xiàn)，申訴纏訪數(shù)量多發(fā)，社會(huì)影響惡劣。這些問題使得人們不得不重新審視當(dāng)時(shí)的糾紛解決方式，尋求更好的解決方法，其中如何更好發(fā)揮人民調(diào)解的作用，承擔(dān)起糾紛解決的“第一道防線”，成為了一個(gè)重要課題。在反復(fù)探索中，創(chuàng)新發(fā)展傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度，創(chuàng)建一支“專職人民調(diào)解員隊(duì)伍”成為了一個(gè)改革方案，即通過公開招聘、擇優(yōu)聘任，招聘一批以調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛為職業(yè)的人民調(diào)解員專職從事調(diào)解。目前專職人民調(diào)解員在全國多地展開了探索，取得了很好的社會(huì)效果，但是專職人民調(diào)解員制度建設(shè)的必要性、專職人民調(diào)解員制度的建設(shè)以及未來發(fā)展路徑在理論研究上仍然有很多問題需要思考與探討。

一、專職人民調(diào)解員制度建設(shè)的必要性分析

（一）人民調(diào)解員職業(yè)化發(fā)展是社會(huì)糾紛復(fù)雜多元的必然要求

隨著我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)糾紛變得復(fù)雜多元。從當(dāng)前的糾紛類型上看，一方面，傳統(tǒng)的糾紛依然存在，但是融入了很多新問題。如因外出打工分居導(dǎo)致的家庭糾紛、贍養(yǎng)糾紛，男女是否享有平等繼承權(quán)的糾紛，婆媳的家庭地位的糾紛等。這些糾紛雖然仍然是傳統(tǒng)的家庭糾紛，但是內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了新的變化。主要原因是由于社會(huì)轉(zhuǎn)型，新型經(jīng)濟(jì)體的出現(xiàn)，人們生產(chǎn)生活方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，加之傳統(tǒng)價(jià)值觀與現(xiàn)代理念的沖突、習(xí)慣法與國家法的沖突、法律不健全以及社會(huì)心理失衡等原因，導(dǎo)致一些傳統(tǒng)糾紛裹挾了現(xiàn)代理念、傳統(tǒng)觀念、法律規(guī)范、鄉(xiāng)土習(xí)俗等因素，使得傳統(tǒng)糾紛變得異常復(fù)雜。另一方面，新型糾紛不斷涌現(xiàn)，在某一行業(yè)或者某一領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新型糾紛。例如醫(yī)療糾紛、道路交通事故糾紛、保險(xiǎn)糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、房地產(chǎn)拆遷補(bǔ)償糾紛、農(nóng)民工工資拖欠糾紛等。這類新型糾紛特征明顯、涉及主體多、影響面大、專業(yè)性更強(qiáng)。這也注定，作為一名人民調(diào)解員要獲得社會(huì)的認(rèn)同，調(diào)解好糾紛，必須精通專業(yè)知識、相關(guān)法律、風(fēng)土人情，還同時(shí)具備政治素養(yǎng)、心理知識、調(diào)解技巧等等。因此人民調(diào)解工作必須要與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新完善，培養(yǎng)出專業(yè)精通的職業(yè)人民調(diào)解員，這是時(shí)代的要求。

（二）人民調(diào)解員職業(yè)化發(fā)展是保證人民調(diào)解員隊(duì)伍穩(wěn)定的需要

《人民調(diào)解法》規(guī)定，“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議、居民會(huì)議推選產(chǎn)生；企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)委員由職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者工會(huì)組織推選產(chǎn)生。”目前我國共有人民調(diào)解委員會(huì)70 余萬個(gè)，其中附設(shè)于村委會(huì)與居委會(huì)的約占到80%以上，是全國人民調(diào)解員最主要工作的地方。但是從目前的調(diào)研情況來看，調(diào)解的社會(huì)效果并不十分理想。農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)的委員，往往由村委會(huì)委員直接擔(dān)任，很少另行推舉。一旦換屆，新當(dāng)選的委員直接替換了原來的人民調(diào)解委員會(huì)委員，即便是非常優(yōu)秀的調(diào)解員，積攢了大量的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)、取得了群眾的信任，也會(huì)因?yàn)閾Q屆而喪失調(diào)解員的身份，前期司法行政機(jī)關(guān)對其的培養(yǎng)也“付諸東流”，影響了調(diào)解工作的持續(xù)力。另外，隨著國家經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村中的“精英”紛紛向城市流轉(zhuǎn)，很多人即便“身份”在農(nóng)村，但是精力與時(shí)間都在村外，使得農(nóng)村傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作效能在不斷衰微。

在城市中，居委會(huì)的人民調(diào)解工作衰微得更為明顯。傳統(tǒng)的熟人社會(huì)已經(jīng)逐漸被陌生人社會(huì)所取代，群眾的社會(huì)自治力量已經(jīng)降低。在這種陌生人的社會(huì)里，即便存在有能力并善于調(diào)解的居民，由于大家互不了解，召開居民會(huì)議，推選其作為人民調(diào)解員的可能性亦不大。另外相比農(nóng)村的人民調(diào)解委員會(huì)，居委會(huì)工作人員流失與更換的比例更高，居民對社區(qū)居委會(huì)中的人民調(diào)解委員會(huì)不甚了解，社區(qū)居委會(huì)對于居民及其家庭生活情況亦是難以全面掌握。在這種互相陌生的情況下，居委會(huì)還承載著太多的行政機(jī)關(guān)分配的工作，“上面千條線，下面一根針”，由居委會(huì)主動(dòng)承擔(dān)大量糾紛的調(diào)解工作恐怕非常困難。調(diào)解隊(duì)伍的不穩(wěn)定，很容易使調(diào)解工作失去“治未病”與“治欲病”的能力，變成了“不告不理”與“難以處理”。而創(chuàng)建專職人民調(diào)解員隊(duì)伍，使其能以調(diào)解為職業(yè)，可以確保調(diào)解隊(duì)伍的穩(wěn)定性，發(fā)揮人民調(diào)解更大的作用。

（三）人民調(diào)解員職業(yè)化發(fā)展是提升調(diào)解工作效能的需要

人民調(diào)解工作是一項(xiàng)非常專業(yè)的工作，其工作內(nèi)容除了涉及相關(guān)法律政策外，還要因地制宜、因人制宜，考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、人文等，并運(yùn)用好適當(dāng)?shù)恼{(diào)解方法才能有效地化解糾紛。因此人民調(diào)解工作融合了法學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、調(diào)解技巧等多學(xué)科的知識，具有極高的專業(yè)性。發(fā)展專職人民調(diào)解員，是人民調(diào)解工作走向?qū)I(yè)化的必經(jīng)道路。

首先，專職人民調(diào)解員工作時(shí)間有保證。較之兼職人民調(diào)解員，調(diào)解糾紛是專職人民調(diào)解員的一份職業(yè)，是其本職工作。設(shè)立專職人民調(diào)解員可以保證人民調(diào)解員的工作時(shí)間，遇有案情復(fù)雜、需要長期多次協(xié)調(diào)解決的糾紛時(shí)，專職人民調(diào)解員能夠集中精力與時(shí)間化解，而不受其他工作的干擾。其次，專職人民調(diào)解員的專業(yè)性可以得到保障。專職人民調(diào)解員一般經(jīng)過擇優(yōu)選拔，具備專業(yè)特長，經(jīng)驗(yàn)豐富，這為調(diào)解工作打下了良好的專業(yè)基礎(chǔ)。專職人民調(diào)解員還可以接受繼續(xù)教育與培訓(xùn)，使其專業(yè)素質(zhì)得到提升。再次，人民調(diào)解員調(diào)解矛盾糾紛不收費(fèi)，兼職調(diào)解員沒有報(bào)酬，或者回報(bào)較低，有時(shí)候還要自貼通信費(fèi)、交通費(fèi)。專職人民調(diào)解員有專門的薪金制度，這為調(diào)解員解除了后顧之憂。最后，對于專職人民調(diào)解員可以制定工作考核機(jī)制，規(guī)定其工作職責(zé)與任務(wù)目標(biāo)，將工作效果與工資、獎(jiǎng)懲相掛鉤，調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員的工作積極性、保證調(diào)解糾紛的數(shù)量與質(zhì)量?？梢哉f，建立專職人民調(diào)解員制度是提升調(diào)解工作效能的必然要求。

二、專職人民調(diào)解員制度建設(shè)中存在的問題

目前全國各地都在大力發(fā)展專職人民調(diào)解員，數(shù)據(jù)顯示，全國專職人民調(diào)解員已經(jīng)達(dá)到了42 萬余人。雖然專職人民調(diào)解員隊(duì)伍發(fā)展迅速，但是從目前的現(xiàn)狀看，還是存在諸多問題。

（一）缺乏相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)

專職人民調(diào)解員制度的建設(shè)涉及多個(gè)方面，包括招錄原則、招錄程序、招錄條件、身份定位、工作職責(zé)、考核獎(jiǎng)懲、財(cái)政保障等方面。但是對此國家層面尚未出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施辦法，這導(dǎo)致專職人民調(diào)解員聘任與管理相對混亂，沒有形成統(tǒng)一的制度。當(dāng)前關(guān)于專職人民調(diào)解員的身份各地規(guī)定不盡相同，有直接聘用、有政府購買服務(wù)、有勞務(wù)派遣、有事業(yè)編制等，還有一些地方對專職人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)無從下手。

（二）人員老化現(xiàn)象嚴(yán)重

從各地專職人民調(diào)解員的建設(shè)來看，普遍存在著專職人民調(diào)解員人員老化的問題。很多地方的專職調(diào)解員主要由退休的法官、檢察官、司法行政機(jī)關(guān)工作人員等退休人員組成，這些調(diào)解員經(jīng)驗(yàn)豐富，但是其精力與健康往往讓人擔(dān)憂。在調(diào)解工作中，遇有一些突發(fā)事件、群體性事件、敏感類糾紛時(shí)，精力充沛、反應(yīng)敏捷、年富力強(qiáng)的中青年調(diào)解員就顯得更為重要。其次隨著國家社會(huì)的發(fā)展，立法在不斷調(diào)整與完善，快節(jié)奏的立法與法律修訂，老年人學(xué)習(xí)起來相對吃力。再有各地政府為了不斷提升調(diào)解人員的素質(zhì)與能力，投入很多經(jīng)費(fèi)與精力對調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)或者繼續(xù)教育，但是由于年齡較大的調(diào)解員學(xué)習(xí)能力漸弱、工作年限較短，對于培訓(xùn)與繼續(xù)教育的“回報(bào)率”相對較低。因此專職人民調(diào)解員隊(duì)伍應(yīng)該注重老中青的科學(xué)搭配。

（三）經(jīng)費(fèi)保障不足

從目前調(diào)研的結(jié)果來看，專職人民調(diào)解員的待遇保障不足。很多地方專職人民調(diào)解員的工資只有當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的三分之二或者一半，甚至有些只能達(dá)到當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。其次，保險(xiǎn)購買不足。建設(shè)專職人民調(diào)解員的目的在于打造業(yè)務(wù)精通、大眾熟悉、工作高效的精品調(diào)解隊(duì)伍，相對與兼職人民調(diào)解員，專職調(diào)解員的工作職責(zé)與標(biāo)準(zhǔn)要求更高，對其待遇也應(yīng)當(dāng)符合其社會(huì)效益與職業(yè)要求。經(jīng)費(fèi)保障不力很難留住人才，不利于建立一支穩(wěn)定優(yōu)秀的專職人民調(diào)解員隊(duì)伍。

（四）考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不科學(xué)

目前對于專職人民調(diào)解員的考核標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，有的考核標(biāo)準(zhǔn)是按照調(diào)解糾紛的數(shù)量與調(diào)解糾紛的社會(huì)影響力而定，有的考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為“德、能、勤、正、廉”。這樣的考核標(biāo)準(zhǔn)存在一定弊端。首先以調(diào)解糾紛的影響力或者數(shù)量來考核人民調(diào)解員是不夠科學(xué)的。在實(shí)務(wù)中很多復(fù)雜的糾紛看起來不起眼，但是由于及時(shí)調(diào)解避免了糾紛的擴(kuò)大與升級，雖然是小糾紛但是調(diào)解的難度并不低，成效并不小。另外很多地方的調(diào)解員協(xié)助當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理，使得當(dāng)?shù)匚幕諊椭C，糾紛基數(shù)少，調(diào)解糾紛的數(shù)量較少。如果以此考核調(diào)解員，調(diào)解員就會(huì)被認(rèn)定為“不作為”，這樣也是不科學(xué)的。以“德、能、勤、正、廉”作為考核標(biāo)準(zhǔn)更是難以操作。筆者認(rèn)為人民調(diào)解工作的考核除了要結(jié)合調(diào)解糾紛的數(shù)量、影響力、疑難程度之外，還要將主動(dòng)調(diào)解的糾紛數(shù)量、避免發(fā)生的糾紛數(shù)量以及是否降低了轄區(qū)民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生率、是否降低了轄區(qū)民事訴訟的數(shù)量等事項(xiàng)納入到評估標(biāo)準(zhǔn)中來。

（五）有些專職人民調(diào)解員脫離了司法行政機(jī)關(guān)的管理

近幾年國家開始鼓勵(lì)多元化的糾紛解決方式，各個(gè)地方均大力發(fā)展行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)，但是由于財(cái)力或人力的不足，很多行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)不得不依附于法院、公安局、衛(wèi)生局、房管局、教育局等機(jī)關(guān)設(shè)立。本著“誰設(shè)立，誰管理，誰負(fù)責(zé)”的原則，人民調(diào)解員的選擇、考核、辦公場所和經(jīng)費(fèi)提供均由相應(yīng)部門負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致司法行政機(jī)關(guān)難以介入管理。更有甚者，一些公司或者社會(huì)組織以人民調(diào)解名義參與調(diào)解，變相盈利，導(dǎo)致人民調(diào)解隊(duì)伍管理無序。因此目前亟需將所有人民調(diào)解委員會(huì)與人民調(diào)解員納入到司法行政規(guī)范化管理中來，人民調(diào)解工作不能被濫用。

三、專職人民調(diào)解員制度的發(fā)展路徑

（一）明確專職人民調(diào)解員職業(yè)化的定位

職業(yè)化意味著調(diào)解作為一項(xiàng)專門的職業(yè)，具有獨(dú)特的職業(yè)教育、職業(yè)準(zhǔn)入、職業(yè)思維模式、職業(yè)道德與紀(jì)律、專業(yè)知識、職業(yè)技能、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)保障、職業(yè)級別管理以及相應(yīng)的監(jiān)管等等。目前，很多地方關(guān)于專職人民調(diào)解員職業(yè)化的定位尚不明確，不愿設(shè)置專職人民調(diào)解員或者雖有專職調(diào)解員之名重視程度卻不夠，導(dǎo)致專職人民調(diào)解員作用發(fā)揮不佳。對此首先要在社會(huì)各層面普及專職人民調(diào)解員職業(yè)化發(fā)展的重要性與必要性，明確專職人民調(diào)解員職業(yè)化的定位，動(dòng)員社會(huì)各個(gè)方面積極參與進(jìn)來。只有如此，才能在學(xué)術(shù)研究、法規(guī)建設(shè)、學(xué)科教育、職業(yè)體系構(gòu)建、財(cái)政保障上進(jìn)行投入，推動(dòng)專職人民調(diào)解員隊(duì)伍的職業(yè)化發(fā)展，在化解民間糾紛上發(fā)揮更為重要的作用。

（二）相關(guān)部門與地方政府的支持與保障

人民調(diào)解員隊(duì)伍的管理與指導(dǎo)雖然由司法行政機(jī)關(guān)來實(shí)施，但是整個(gè)隊(duì)伍的構(gòu)建實(shí)則需要多部門的配合與支持。例如高校調(diào)解專業(yè)的建設(shè)、專職人民調(diào)解員的崗位設(shè)置、人民調(diào)解員的資格取得、人民調(diào)解員的級別管理與晉升、人民調(diào)解員職業(yè)培訓(xùn)、人民調(diào)解員的崗位責(zé)任、人民調(diào)解員的財(cái)政支持等，需要教育部門、人社部門、財(cái)政部門、民政部門、司法行政機(jī)關(guān)等多部門的支持與配合。雖然在2018年3月中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》，并會(huì)同六部委聯(lián)合下發(fā)，但是很多具體的可實(shí)施方案仍需要各部門協(xié)同制定。另外我國地方差異較大，在具體的落實(shí)上，也需要地方政府結(jié)合本地實(shí)際情況制定可行性的實(shí)施方案，僅僅由司法行政機(jī)關(guān)一個(gè)部門推動(dòng)專職人民調(diào)解員的職業(yè)化建設(shè)無疑是非常困難的。

（三）完善專職人民調(diào)解員選聘與管理規(guī)范的頂層設(shè)計(jì)

制定科學(xué)的選聘辦法與管理規(guī)范則是推動(dòng)專職人民調(diào)解員發(fā)揮作用的最為重要的依據(jù)。對此頂層可以做出指導(dǎo)性的規(guī)范，各個(gè)地方可以因地制宜制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的聘任與管理方法。

從聘任程序的制定來看，一般應(yīng)包含以下內(nèi)容：1.選聘原則，特別是要包含公開與擇優(yōu)的原則；2.選聘程序，特別是要明確符合當(dāng)?shù)厍闆r的招聘條件、考試程序以及崗前培訓(xùn)，須注意的是，沒有經(jīng)過司法行政機(jī)關(guān)組織的聘用或登記的人員不得以人民調(diào)解員的名義參與調(diào)解；3.工作職責(zé)，要針對專職人民調(diào)解員的工作內(nèi)容制定與其相符的職責(zé)要求；4.管理制度，主要包含考核內(nèi)容、獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地方還可以制定專職人民調(diào)解員的分級管理制度；5.待遇保障，要明確專職人民調(diào)解員的薪金待遇及相關(guān)的保險(xiǎn)權(quán)利。

（四）加強(qiáng)人民調(diào)解（員）協(xié)會(huì)的作用發(fā)揮

人民調(diào)解員逐漸走向?qū)I(yè)化與職業(yè)化，肩負(fù)著化解糾紛的重任，如果所有的調(diào)解員管理、調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)事無巨細(xì)都由司法行政機(jī)關(guān)來完成是比較困難的，應(yīng)該更好地發(fā)揮人民調(diào)解（員）協(xié)會(huì)的作用，加強(qiáng)行業(yè)自治。人民調(diào)解（員）協(xié)會(huì)是聯(lián)系司法行政機(jī)關(guān)與人民調(diào)解員隊(duì)伍的重要橋梁，人民調(diào)解（員）協(xié)會(huì)一般由人民調(diào)解員、專家、學(xué)者以及與調(diào)解工作相關(guān)的司法行政機(jī)關(guān)工作人員組成，最能了解人民調(diào)解工作的情況，最能夠在人民調(diào)解隊(duì)伍健身中發(fā)揮重要作用。例如在人民調(diào)解員執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)規(guī)范、職業(yè)道德、職業(yè)紀(jì)律、調(diào)解形象、調(diào)解工作指引、調(diào)解員登記、國內(nèi)外調(diào)解經(jīng)驗(yàn)交流、學(xué)術(shù)探討、調(diào)解人員技能培訓(xùn)等方面可以依托協(xié)會(huì)完成，這非常有助于打造一支素質(zhì)高、專業(yè)強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)好的人民調(diào)解員隊(duì)伍。通過協(xié)會(huì)的引領(lǐng)，可以輔助司法行政機(jī)關(guān)對人民調(diào)解員的管理，強(qiáng)化專職人民調(diào)解員的職業(yè)意識與自豪感，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入到人民調(diào)解隊(duì)伍中來，提供調(diào)解員繼續(xù)教育與業(yè)務(wù)交流的良好平臺(tái)，促進(jìn)專職人民調(diào)解員隊(duì)伍的良性發(fā)展。