河長制下江蘇農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)探討

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(1.河海大學(xué)企業(yè)管理學(xué)院, 江蘇常州213022；2.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部,天津300072；3.河海大學(xué)河長制研究與培訓(xùn)中心,江蘇南京210098；4.河海大學(xué)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)研團(tuán), 江蘇常州213022)

江蘇省河湖眾多、水系豐富，具有良好的水資源稟賦和水生態(tài)條件。但隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，農(nóng)村河道卻長期缺乏有效管理，河道淤積嚴(yán)重、水環(huán)境持續(xù)惡化等各類水問題日益突出，農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)面臨巨大挑戰(zhàn)。水生態(tài)惡化逐漸成為制約江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要瓶頸[1]。

河長制是由黨政領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)河段，旨在實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)、相互協(xié)調(diào)從而有效克服多部門職能交叉和重疊現(xiàn)象的創(chuàng)新型制度[2]。自2007年河長制在無錫等地推行以來，河道“黑、臟、臭”等問題得到有效緩解，為全社會水生態(tài)文明建設(shè)提供了新的思路。但2016年全面實行河長制后，雖然廣大城鎮(zhèn)地區(qū)水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展水平得到了顯著提升，但農(nóng)村地區(qū)依舊存在河長有名無實、管理制度不完善、河道治理資金短缺等問題。河長制區(qū)域布局失衡，仍舊存在嚴(yán)重的“重城市，輕農(nóng)村”現(xiàn)象[3-4]。同時，由于農(nóng)村河道數(shù)量眾多、分布廣泛、河道級別低、地方管理經(jīng)費有限、受農(nóng)民生產(chǎn)生活影響大等各因素的限制，河道治理、管護(hù)工作量大，水生態(tài)文明建設(shè)難度高[5-6]。雖然全面推行河長制已經(jīng)一年有余，但是江蘇農(nóng)村地區(qū)尚未形成一套系統(tǒng)、有效、成熟的水生態(tài)文明建設(shè)長效管護(hù)機(jī)制體系。因此，在全面推行河長制的背景下探討江蘇農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)問題具有很強(qiáng)的必要性和緊迫性。

1 農(nóng)村水生態(tài)文明研究進(jìn)展

起源于哲學(xué)思考的生態(tài)文明，是與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明并列的現(xiàn)代文明之一。西方關(guān)于生態(tài)文明的探究相較中國更早，認(rèn)為生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展一段時間后出現(xiàn)的一種文明形式[7]。當(dāng)代美國批判社會學(xué)和文化保守主義思潮的代表人物丹尼爾·貝爾最早提出了“后工業(yè)社會的概念”，其中雖沒有直接提及生態(tài)文明，但其所提出的社會結(jié)構(gòu)中軸變化的確是對生態(tài)文明概念的合理闡述[8]。在中國，生態(tài)學(xué)家葉謙吉最早提出生態(tài)文明概念，認(rèn)為其源起于農(nóng)業(yè)，從生態(tài)農(nóng)業(yè)進(jìn)行延展，不同于以往已有概念中人類向自然單方面索取，他認(rèn)為生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)的是人與自然之間的和諧互助關(guān)系[9]。在葉教授的基礎(chǔ)上，劉思華教授將生態(tài)文明的概念進(jìn)一步整合并完善，得出生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)的是對人、社會、自然這種復(fù)雜系統(tǒng)的有效整合，以人類與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同發(fā)展為價值導(dǎo)向，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)[10]。這是生態(tài)文明理念不可忽視的一大發(fā)展。隨后，俞可平將生態(tài)文明建設(shè)與科學(xué)發(fā)展觀的要求相結(jié)合，認(rèn)為生態(tài)文明的概念表征著人與自然的和諧關(guān)系，且不應(yīng)僅僅局限于人類保護(hù)自然的意識、法律、制度等，更應(yīng)包含人類為之做的付出[11]，這是生態(tài)文明由理論向?qū)嵺`的進(jìn)步。谷樹忠等多名教授對生態(tài)文明的科學(xué)內(nèi)涵進(jìn)行闡釋，認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)是新型工業(yè)化戰(zhàn)略與資源環(huán)境生態(tài)約束的必然選擇，從建設(shè)主體、領(lǐng)域、內(nèi)容、手段四個方面說明了生態(tài)文明建設(shè)的有效路徑[12]。生態(tài)文明日益成為國家重點關(guān)注的方向，學(xué)術(shù)界對生態(tài)文明概念及內(nèi)涵的討論也不斷增加。

生態(tài)文明理論在不斷完善中越發(fā)凸顯其強(qiáng)調(diào)的是人與自然的和諧關(guān)系。以生態(tài)文明為基礎(chǔ)衍生出一系列相關(guān)概念，如水生態(tài)文明、草原生態(tài)文明、荒漠生態(tài)文明等，其中本文關(guān)注的重點，水生態(tài)文明在整個生態(tài)文明體系中有著不可忽視的重要性。馬存利較早開始關(guān)注水生態(tài)文明，他認(rèn)為生態(tài)文明與河流關(guān)系密切，同時河流資源是自然資源的重要組成部分，因而水生態(tài)文明即是著重突出對水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)[13]。郝少英從國際水生態(tài)文明視角出發(fā)，認(rèn)為水生態(tài)文明以國際水資源的整體性為基礎(chǔ)，以生態(tài)系統(tǒng)為本位，以國際水資源的損害預(yù)防為重要內(nèi)容，以國際合作機(jī)制為解決國際水沖突的重要途徑，以國際化視域?qū)λ鷳B(tài)文明概念進(jìn)行拓展[14]。唐克望則認(rèn)為，水生態(tài)文明是對水利內(nèi)涵的補(bǔ)充和完善，它區(qū)別于傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟(jì)服務(wù)，是人類為水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)而做出的努力以及取得的成果[15]。從眾多學(xué)者對水生態(tài)文明的思考和討論中可以看出，水生態(tài)文明根本上強(qiáng)調(diào)的是人與水環(huán)境的和諧關(guān)系，這不但是生態(tài)文明的重要組成部分，而且也是實現(xiàn)生態(tài)文明的必經(jīng)之路。由于農(nóng)村水生態(tài)文明出現(xiàn)較晚，目前對其的探討并不多。劉聚濤將農(nóng)村水生態(tài)文明定義為是對農(nóng)村水環(huán)境的整治，是進(jìn)行水生態(tài)文明建設(shè)的一個必不可少的環(huán)節(jié)[16]。農(nóng)村地區(qū)與城市不同，由于積久而成的種植習(xí)慣與生活習(xí)慣，農(nóng)村居民與水環(huán)境直接接觸的機(jī)會遠(yuǎn)大于城市地區(qū)，但其得到的重視卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

2 農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)存在問題

2.1 污水匯入嚴(yán)重影響農(nóng)村水環(huán)境

改革開放以來，江蘇省農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展雖然帶動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長，但與此同時工業(yè)污染使得多數(shù)農(nóng)村河段水質(zhì)惡化。由于企業(yè)污水處理裝置落后且費用高，因而近年來即便社會各界對水環(huán)境治理問題日益重視，但依然存在大量工業(yè)污水通過排污口直接排入河道，造成的農(nóng)村水環(huán)境的嚴(yán)重破壞。水體污染物中，多地總磷(TP)含量嚴(yán)重超標(biāo)，屬于劣V類水質(zhì)；而在化學(xué)需氧量(COD)指標(biāo)上，眾多河段也屬于劣V類水。此外，村落河道污染的主要來源還有：生活污染、養(yǎng)殖場污染以及農(nóng)業(yè)面源污染。據(jù)調(diào)查，大多村落已建立污水排放管道，但仍存在傾倒直排方式處理生活污水的現(xiàn)象。未經(jīng)處理的污水易導(dǎo)致水體富營養(yǎng)化，使得周邊水質(zhì)情況進(jìn)一步變差。同時，一些落采用稻麥輪作的方式耕種，耕種過程中磷、氮化肥的過量使用導(dǎo)致土壤中的養(yǎng)分偏高，由此帶來的河流水質(zhì)惡化使得部分河段喪失供水功能，水生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

2.2 河道季節(jié)性干枯、淤積現(xiàn)象嚴(yán)重

農(nóng)村的村級中小河道多為人工河道，由于降雨及下墊面等因素，河道徑流年內(nèi)分配不均，非雨季水流極小或有水無流甚至干枯，時常發(fā)生季節(jié)性干枯現(xiàn)象。加之江蘇多地為沙性土壤，受雨水沖刷的影響，河道淤泥堆積較嚴(yán)重，從而造成河水流通不暢。同時，大多數(shù)村落清淤工作間隔時期較長，這也進(jìn)一步加劇了河道淤積問題。

2.3 河岸非法設(shè)障、養(yǎng)殖且岸坡面貌差

農(nóng)村較多河道存在非法設(shè)障及攔河養(yǎng)殖現(xiàn)象，這些非法行為已成為農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)的整治對象，但由于魚罾魚籪、網(wǎng)箱養(yǎng)殖等在一定程度上可以為農(nóng)民增收，因此在缺乏長效管護(hù)和有效監(jiān)督的情況下，治理工作難以推進(jìn)，偷設(shè)現(xiàn)象難以控制。此外，眾多村級河段沿線存在畜禽養(yǎng)殖場，雖然其規(guī)模多數(shù)較小，但牲畜糞便直排入水等行為使得河流富營養(yǎng)化現(xiàn)象進(jìn)一步加劇，河道水面常有四葉菜、水花生、綠萍、茱草等水生植物覆蓋；部分河段河道中則長滿了繁雜的野生植物。

3 河長制實施對農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)的影響

在眾多水生態(tài)問題亟需解決的背景下，2016年我國全面推行河長制，以期推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。江蘇農(nóng)村地區(qū)隨之建立起以村支書等主要村干部為村級河段河長的河長制體系。針對農(nóng)村水生態(tài)現(xiàn)狀，江蘇省在農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境綜合治理方面采取一系列具體措施推進(jìn)農(nóng)村河長制以改善農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境[7-9]，使得河長制推行與農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)形成良好循環(huán)。

3.1 有利于解決水資源問題

通過推行河長制，水利管理力度得以加強(qiáng)，總用水量的控制保證了河段水量，減少了河流干涸現(xiàn)象。通過逐步清理養(yǎng)殖場提高農(nóng)村水資源質(zhì)量，劃定生態(tài)紅線并嚴(yán)格監(jiān)管村社在資產(chǎn)管理中涉及土地承包合同的簽訂，進(jìn)而從源頭上杜絕禁區(qū)違法養(yǎng)殖及違建現(xiàn)象。此外，做好宣傳工作，積極發(fā)動群眾參與保護(hù)水資源，從控量與控質(zhì)兩個方面推進(jìn)農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)。

3.2 有利于改善水環(huán)境狀況

在河長制下，河長統(tǒng)籌其河段情況，對河道周邊養(yǎng)殖場進(jìn)行逐步清除，禁止禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的禽畜養(yǎng)殖行為，妥善處理畜禽糞便，減少禽畜養(yǎng)殖帶來的污染；落實監(jiān)督監(jiān)管河面垃圾的打撈保潔工作，實現(xiàn)農(nóng)村垃圾分類處理，杜絕生活垃圾直排入河現(xiàn)象；通過采取秸稈還田、聯(lián)合村中養(yǎng)殖場形成治理一體化、制定相關(guān)的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)規(guī)定、鼓勵和扶持農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)發(fā)展、推廣適用的生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)模式、建立無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地等一系列措施，實現(xiàn)針對農(nóng)業(yè)面源污染的長效治理，解決水環(huán)境面源污染問題。這些措施能夠從改善水環(huán)境方面推進(jìn)農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)。

3.3 有利于實現(xiàn)水生態(tài)目標(biāo)

做好打撈水草、浮萍工作，通過加入農(nóng)盛樂EM菌液等方式減少水體富營養(yǎng)化；通過由建設(shè)單位或者個人興建替代水域工程及繳納占用水域補(bǔ)償費，減少占據(jù)水域的現(xiàn)象；視情況逐步拆除已有的魚罾魚籪等捕撈設(shè)施及其他違章搭建物，定時清理河道淤泥，保證河道順暢，實現(xiàn)水生態(tài)目標(biāo)，從而推進(jìn)農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)。

3.4 有利于加強(qiáng)制度管理

農(nóng)村各地推進(jìn)河長制的實施，由村支部書記等村級領(lǐng)導(dǎo)作為村級河道河長，成立河長制辦公室全面掌握河道管理狀況；與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)聯(lián)合設(shè)立河道警長，加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管力度，更大程度避免各類問題“死灰復(fù)燃”。建立水污染預(yù)警監(jiān)控機(jī)制，實時監(jiān)測、控制江河流域的水質(zhì)、水量狀況。隨著管理制度的不斷完善，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)也得到進(jìn)一步推進(jìn)。

4 河長制融入農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)

在河長制不斷發(fā)展與完善的過程中，其融入農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)依然面臨眾多挑戰(zhàn)。協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、監(jiān)督考核制度不健全、村民參與度不足等問題仍然嚴(yán)重。

4.1 河長制協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

缺少統(tǒng)一的流域管理條例或法規(guī)是跨區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)的主要挑戰(zhàn)之一。河長制的實施對河湖環(huán)境質(zhì)量改善非常有利，但是需要注意的是，河長制將整條河流按行政區(qū)域劃分為一個個河段，這使得河長只需在自己負(fù)責(zé)的區(qū)域各司其職。同時，由于各行政區(qū)對河流水環(huán)境要求不盡相同，因而前后河段極易產(chǎn)生治理上的矛盾。村級河段的劃分更加細(xì)致，這使得農(nóng)村河段面臨更大的協(xié)調(diào)問題。

4.2 監(jiān)督和考核機(jī)制有待完善

河長制實施的是黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，河長由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，農(nóng)村也不例外。河長需要全局協(xié)調(diào)考慮，但是由于實施時涉及部門多，極易出現(xiàn)“有利人人管，無利無人管”的局面。監(jiān)督和考核是影響一個政策執(zhí)行效率的關(guān)鍵，因而怎樣去監(jiān)督，如何建成監(jiān)督和考核機(jī)制是目前不可忽略的問題。從目前實踐中可知，無論城市農(nóng)村，地方水利、環(huán)保等部門是負(fù)責(zé)“河長制”考核的主體部門，被考核的對象則一般為這些部門的上級領(lǐng)導(dǎo)，屬于典型的下級考核上級，考核的公正性和可信性有待商榷。同時，由于工作調(diào)動等原因會使得河長工作失去連貫性，因此河長需做好工作的交接，政府也應(yīng)做好離任審計等相關(guān)審核工作。

4.3 公眾參與程度亟需提高

在河長制融入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的過程中，各地提出實現(xiàn)“政府牽頭、屬地管理,村為主體、群眾參與”的目標(biāo)。然而在實際操作中，群眾積極性的調(diào)動是一大問題，尤其是農(nóng)村地區(qū)，在村民受教育水平普遍較低的情況下，村民的節(jié)水及環(huán)保意識弱，其主動參與保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的意愿較低。同時，還存在缺乏參與渠道、獲取信息資源有限、宣傳教育力度不夠等問題。群眾積極參與環(huán)境治理是公民行使自身權(quán)利的體現(xiàn)，也是提高自身人居環(huán)境的意愿表達(dá)。作為一種環(huán)境治理機(jī)制的創(chuàng)新政策，解決日益嚴(yán)峻的農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境問題離不開廣大群眾的參與。

5 政策建議

5.1 發(fā)布統(tǒng)領(lǐng)性政策文件，健全河長制協(xié)調(diào)機(jī)制

由于目前河長制仍是一個新興，因而各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，河流上下游、左右岸等不同區(qū)域?qū)嵤┑恼咭膊灰粯?，缺少整個流域范圍的統(tǒng)領(lǐng)性政策文件。不得不承認(rèn)，在目前的河長制制度框架下，河長各自為政的現(xiàn)象依然存在。雖然河長制改變了多部門職能交叉和重疊現(xiàn)象，提高了政府的執(zhí)行力，但在制度建設(shè)方面還夠不完善，在責(zé)任界定方面還不夠清晰，在獎懲追究方面往往難以落實。困此要發(fā)布統(tǒng)領(lǐng)性政策文件，提高河段間、二級流域間的水生態(tài)文明協(xié)同治理能力，促進(jìn)農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)水平整體性提升。

5.2 探索農(nóng)村河長制新模式

目前推行的河長制以政府為主導(dǎo)。但由于江蘇省農(nóng)村居民多依水而居，在農(nóng)村推行以政府為主導(dǎo)的河長制容易導(dǎo)致治理成本過高。因而在政府主導(dǎo)的河長制下鼓勵社會力量的參與，使得社會賢達(dá)在農(nóng)村承擔(dān)其社會責(zé)任，可以增強(qiáng)治理的連貫性，同時，降低治理成本。

5.3 實現(xiàn)實施過程透明化，強(qiáng)化監(jiān)管力度

建立河流管護(hù)信息公開制度，加大信息化動態(tài)監(jiān)控能力建設(shè)、設(shè)立群眾匿名監(jiān)管平臺，防范嚴(yán)重侵占河流的重大違法水事案件，對違法違規(guī)項目信息及整改情況依法予以公布。 同時，建立執(zhí)法監(jiān)管小組。各村應(yīng)在上級政府的帶領(lǐng)下，成立專門的執(zhí)法監(jiān)督組，對河道的引水量予以監(jiān)測，保證所有引水的使用渠道合理。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污水處理情況進(jìn)行定期抽檢，查找污染排放源保證農(nóng)業(yè)廢水能夠被及時處理，并對不履行水生態(tài)保護(hù)的個人和單位進(jìn)行嚴(yán)格處罰。同時在現(xiàn)有的河段管護(hù)人員安排下，采用責(zé)任追究制來控制河道臟亂差的問題，河道出現(xiàn)問題則由該區(qū)域人員負(fù)責(zé)整治，針對河道整治工作形成細(xì)致、明確的職責(zé)劃分，各個崗位對自身工作負(fù)責(zé)，以此來推動河道管理工作高效、有針對性地展開，嚴(yán)格監(jiān)督各個職能部門，對不法或不作為的行為實施嚴(yán)格查處。

5.4 全方位的提高群眾參與意識

群眾參與意識是實現(xiàn)河長制融入農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。單單依靠行政手段的河長制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有社會公眾積極參與、共同監(jiān)督，水環(huán)境治理和保護(hù)工作才會做得更好，才有不懈的動力支持。因而政府可加強(qiáng)節(jié)約、環(huán)保知識宣傳，豐富宣傳形式，如實現(xiàn)與各大高校聯(lián)合下鄉(xiāng)宣傳等，以提高農(nóng)戶參與意識。

6 結(jié)語

將河長制融入進(jìn)農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)是農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇，也是河長制推進(jìn)的必然結(jié)果。河長制已經(jīng)在江蘇省水生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮巨大作用并將在今后一段時間內(nèi)進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)水環(huán)境保護(hù)、水資源管理、水生態(tài)整治工作。然而，河長制是特定時期的產(chǎn)物，其誕生和發(fā)展在水危機(jī)嚴(yán)峻的時期、在水生態(tài)文明建設(shè)如火如荼的時期，同時也是在生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)尚未健全時期、在全民環(huán)保意識尚顯薄弱時期。隨著農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)力度的不斷加強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的法律保障機(jī)制將日益健全，綠色發(fā)展的理念將被居民和企業(yè)內(nèi)化于心、外化于行，政府-企業(yè)-社會三元主體共同參與的水生態(tài)文明建設(shè)長效保障機(jī)制將代替以河長制為代表的、政府一元主體治理模式而發(fā)揮主要作用，屆時城鄉(xiāng)水生態(tài)文明建設(shè)也將達(dá)到新的高度。