預(yù)算和績效：大學(xué)治理的建構(gòu)與協(xié)調(diào)

馬鷹

（錦州醫(yī)科大學(xué)審計(jì)處，遼寧 錦州 121001）

現(xiàn)代大學(xué)的目標(biāo)一般可以歸納為知識(shí)傳承、培育人才與服務(wù)社會(huì)。大學(xué)理念的實(shí)現(xiàn)必須依靠必要的制度安排。它往往被稱作治理。治理的研究始于企業(yè)，核心是兩權(quán)分離。

由于資源的有限性，不能自給自足的組織就必須通過獲取所處環(huán)境中的稀缺資源以維持生存；資源的需求構(gòu)成了組織對(duì)外部環(huán)境的依賴于互動(dòng)。

而新制度主義理論，其主要觀點(diǎn)是：行為發(fā)生在制度環(huán)境中，因此，在理解這一概念時(shí)，必須考慮制度因素。在新制度主義的理論框架中，制度扮演約束行為人的角色。因?yàn)楦鶕?jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，人有自利最大化的傾向，必須在制度層面加以限制?！?/p>

現(xiàn)代大學(xué)治理是多元主體參與的治理。這些利益相關(guān)者參與組織資源分配的決策。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，他們主要依據(jù)預(yù)算、績效這兩個(gè)抓手。借助預(yù)算的安排完成對(duì)大學(xué)治理的建構(gòu)；通過績效的實(shí)施和考核，促成組織內(nèi)部目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而有助于大學(xué)治理的協(xié)調(diào)。

一、治理的概念

治理的概念目前還處于討論階段。我們采納的是較為普遍的觀點(diǎn)，治理是眾多利益相關(guān)者因代理問題和成本考量而做出的制度安排。它具有如下特征：

（一）治理的過程性

在科學(xué)管理的模式影響下，人們越來越關(guān)注管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這樣做的結(jié)果容易將管理活動(dòng)簡單化。這種帶有預(yù)設(shè)性質(zhì)的活動(dòng)更容易將原本復(fù)雜的管理實(shí)踐變成了領(lǐng)導(dǎo)層者的活動(dòng)，而普通員工也就成了被管理的客體。這種活動(dòng)單一性的困局必須加以改變，手段就是增強(qiáng)管理主體的多重參與程度。共時(shí)性是其顯著特性。因此，治理具有過程性，是治理對(duì)象在與之相關(guān)的不同主體共同作用下發(fā)展的過程。該過程具有不確定性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性與多樣性特征。

（二）治理的協(xié)調(diào)性

從前述的定義得到這樣的認(rèn)知，協(xié)調(diào)性是治理過程的基礎(chǔ)，由于治理主體的利益訴求不同，在治理活動(dòng)中難免出現(xiàn)既得利益受到侵犯的情況，治理的協(xié)調(diào)性就是在此處發(fā)揮作用。治理的協(xié)調(diào)過程也是個(gè)再平衡的過程。從這個(gè)意義上說，治理協(xié)調(diào)性的本質(zhì)是權(quán)力運(yùn)用向度是多元的，國家權(quán)力有回歸社會(huì)的趨勢。

（三）治理的多主體性

總的來說，治理的主體包含兩層含義。第一是指治理活動(dòng)的當(dāng)事人，也就是在治理過程不可或缺的主體因素，包括自然人、公司或其他民事行為主體。治理主體的第二層含義則強(qiáng)調(diào)的是治理的主體地位或者主體作用。治理的這個(gè)特性意味著在治理過程中，國家、公民、法人和其他社會(huì)組織扮演者不同的角色，共同發(fā)揮其主體作用。

（四）治理的持續(xù)互動(dòng)性

互動(dòng)是一種符合能量守恒規(guī)律的過程。由于互動(dòng)概念的引入，社會(huì)互動(dòng)理論也在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域應(yīng)運(yùn)而生，用以詮釋社會(huì)發(fā)展問題。根據(jù)其對(duì)目的、利益的不同訴求，分別被稱作合作性互動(dòng)和對(duì)抗性互動(dòng)。治理這種屬性包含兩層含義：首先，治理中的多主體間相互作用、相互聯(lián)系，通過治理的協(xié)調(diào)性實(shí)現(xiàn)對(duì)抗向合作的轉(zhuǎn)化，從而最終推進(jìn)治理進(jìn)程。其次，這種互動(dòng)具有持續(xù)特點(diǎn)。由于治理客體事物存在，這種相互作用就不會(huì)停止。它說明事物發(fā)展規(guī)律就是這樣。

二、預(yù)算：對(duì)大學(xué)治理的建構(gòu)

（一）預(yù)算在大學(xué)內(nèi)部強(qiáng)化了行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的約束

一般來講，大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力可能呈現(xiàn)不同形態(tài)，但最重要的權(quán)力形式應(yīng)是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力。由于學(xué)術(shù)的發(fā)展和學(xué)術(shù)權(quán)力的行使需要耗費(fèi)有限資源，資源分配權(quán)、控制權(quán)以預(yù)算的形式出場，最終實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的事實(shí)上的約束。

1、體現(xiàn)在預(yù)算管理組織架構(gòu)的逐步完善

隨著大學(xué)的不斷發(fā)展，資金來源趨于多樣，利益訴求千差萬別，變化促進(jìn)大學(xué)職能相應(yīng)轉(zhuǎn)變，預(yù)算管理組織架構(gòu)更加科學(xué)化、規(guī)范化。預(yù)算的各個(gè)子功能得到強(qiáng)化，并分別由不同的部門掌控，形成制衡和約束機(jī)制。

2、體現(xiàn)在大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的約束

在大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，各權(quán)力主體因?qū)Y源的相互依賴，從而造成縱向、橫向的權(quán)力分配格局。行政權(quán)力正是通過操縱預(yù)算，完成不同學(xué)術(shù)主體的資源分配目標(biāo)。

（二）預(yù)算在大學(xué)外部強(qiáng)化了政府力量對(duì)學(xué)術(shù)力量的控制和對(duì)市場力量的引導(dǎo)

當(dāng)前，大學(xué)對(duì)資源的依賴程度已經(jīng)很高，逐漸形成了政府力量、市場力量、學(xué)術(shù)力量共同治理的格局。在這個(gè)過程中，大學(xué)通過預(yù)算將資源的獲取、分配和監(jiān)督機(jī)制協(xié)調(diào)起來，構(gòu)成了三者相互制衡相互博弈、相互影響的關(guān)系。

1、通過預(yù)算的資源調(diào)控，政府力量對(duì)學(xué)術(shù)力量的控制越發(fā)明顯

大學(xué)學(xué)術(shù)自治受到政府力量的牽引和同構(gòu)。在中國這個(gè)現(xiàn)象更加突出：大學(xué)由于缺乏辦學(xué)自主權(quán)或辦學(xué)自主權(quán)沒有有效行使，造成大學(xué)預(yù)算管理行政部門化，學(xué)術(shù)組織同構(gòu)與政府組織。

這主要表現(xiàn)在大學(xué)預(yù)算資源供給來源的高度集中的同構(gòu)性趨勢。大學(xué)經(jīng)費(fèi)將近一半來源于財(cái)政部門。與此相適應(yīng)的是大學(xué)預(yù)算管理的政府部門化，大學(xué)預(yù)算管理更多是滿足財(cái)政管理的需要。政府通過預(yù)算，控制大學(xué)的收支，從而控制學(xué)術(shù)行為的發(fā)展方向。

2、目前預(yù)算管理體制下，政府力量對(duì)參與大學(xué)治理的市場力量牽引作用更加明顯

隨著大學(xué)預(yù)算管理的重新定位以及單位領(lǐng)導(dǎo)的重視，大學(xué)治理的政府力量對(duì)市場力量的牽引和擠出效應(yīng)愈發(fā)明顯。這體現(xiàn)兩個(gè)方面：

一是政府力量比市場力量更加強(qiáng)勢，具有強(qiáng)制、集中的特點(diǎn)；

二是，由于政府資源的無償性，大學(xué)從政府獲取資源比從市場更加容易，自然不愿與市場力量結(jié)盟，而是更加依附于強(qiáng)勢的政府。

“如果你不能預(yù)算，你如何治理”。結(jié)合當(dāng)下的中國實(shí)際，這還真是個(gè)棘手的問題。

撇開預(yù)算談大學(xué)或者弱化預(yù)算的治理功能，都是不切實(shí)際的想法。因?yàn)橥耆饬x上的大學(xué)自治，幾乎是不可完成的任務(wù)。原因就在于大學(xué)的經(jīng)費(fèi)不可能完全獨(dú)立。

三、績效：對(duì)大學(xué)治理的協(xié)調(diào)

開宗明義，有必要探討一下績效的含義和特點(diǎn)，為的是使研究不至于偏離科學(xué)的軌道。

首先需要說明的是，此文所言的績效顯然是現(xiàn)代話語權(quán)背景下西方舶來品。在西方，對(duì)績效大體有三種理解：一種是“結(jié)果說”。如績效是完成某種任務(wù)或達(dá)成某個(gè)目標(biāo)?；蛘弑硎鰹閼?yīng)用知識(shí)、技巧和能力完成某種任務(wù)；二是“行為說”。強(qiáng)調(diào)行為與過程所反映的績效。三是“能力說”。OECD認(rèn)為，績效是一個(gè)組織利用資源的熟練程度，以高產(chǎn)出、高效率為特征。國際績效促進(jìn)協(xié)會(huì)認(rèn)為，績效是活動(dòng)與可測量的結(jié)果。

上述論述，反映了人們的認(rèn)知差異。

通過研究發(fā)現(xiàn)，雖然我國沒有明確提出績效的概念，但中國古代政府的績效實(shí)踐卻早已有之。這就是我國古代的考績制度。它主要有以下特點(diǎn)：

一是，績效與官員考績制有關(guān)。二是，績效指官員的治理業(yè)績。三是，績效與財(cái)政撥款負(fù)相關(guān)。

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的核心。從這個(gè)意義上說，大學(xué)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也就離不開黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。顯然，進(jìn)一步明確書記和校長的職責(zé)就非常必要。

大學(xué)治理顯然是政府治理在高校的具體應(yīng)用，高?？冃Ч芾碜匀灰簿碗x不開政府績效的有效手段。比如 “編制預(yù)算有目標(biāo)、執(zhí)行預(yù)算有監(jiān)控、完成預(yù)算有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”等等預(yù)算管理實(shí)踐做法。

上述績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，除了制度的基礎(chǔ)作用外，處理好如下幾個(gè)重要的關(guān)系亦顯得尤為迫切。

一是處理好學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在大學(xué)治理中的作用。

眾所周知，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系是大學(xué)治理的重中之重。從目前的實(shí)際看，學(xué)術(shù)委員會(huì)的實(shí)質(zhì)制度化還是任重而道遠(yuǎn)。

二是處理好大學(xué)章程與學(xué)校制度的關(guān)系，完善以章程為核心的制度體系。

大學(xué)章程是大學(xué)的“基本法”，其重要性不言而喻。它是依法治校的總遵循。

然而，伴隨著補(bǔ)課的結(jié)束，大學(xué)章程又被丟到一邊，難逃與具體制度脫節(jié)的宿命。

究其根本原因，也是“交作業(yè)”心理在作祟。結(jié)局自然是有章不循，有程難立。

三是處理好辦學(xué)自主權(quán)與治理能力的關(guān)系，不斷增強(qiáng)大學(xué)治理能力。

大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)治理的重要基礎(chǔ)，是大學(xué)得以為繼的必要條件。我們必須意識(shí)到，大學(xué)在達(dá)到辦學(xué)自主權(quán)后，對(duì)其辦學(xué)治校能力就提出了更高要求。權(quán)力的濫用歷來被詬病。除了極少數(shù)人的別有用心，這往往與大多數(shù)管理干部的治理能力息息相關(guān)。

四是處理好制度建設(shè)與文化建設(shè)的關(guān)系，突出文化的引領(lǐng)作用。

制度管人是大學(xué)現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，這是共識(shí)，必須首先做到做好。同時(shí)，重視文化對(duì)制度的滲透作用。也就是在制度的設(shè)計(jì)、實(shí)施過程中，充分考慮文化的塑造、引領(lǐng)作用。

五是處理好外延發(fā)展與內(nèi)涵建設(shè)的關(guān)系，推動(dòng)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

政府主導(dǎo)的大學(xué)治理曾在大學(xué)內(nèi)部管理、辦學(xué)教育改革等方面功不可沒。但是，事物都有兩面性，行政權(quán)力的擴(kuò)張勢必造成依賴心理，使得大學(xué)改法失去內(nèi)生動(dòng)力，還可能誘發(fā)大學(xué)產(chǎn)生投機(jī)心理。顯然，這與大學(xué)治理的初衷相悖。