森林公園經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運作①

張光利

(湖南省邵陽市城步苗族自治縣林業(yè)要素市場管理辦公室 湖南邵陽 422500)

《南山國家公園體制試點實施方案》于2016年7月22日獲國家發(fā)改委批復(fù)，2017年9月22日正式掛牌成立湖南南山國家公園管理局，類屬公益事業(yè)單位，湖南省人民政府對其進(jìn)行垂直管理。南山國家公園地處湖南省邵陽市城步苗族自治縣，位于東經(jīng)109°59′25″～110°33′36″，北緯26°1′55″～26°21′32″，處于南亞熱帶與中亞熱帶的交匯處以及我國第二級階梯云貴高原向第三級階梯江南丘陵的過渡帶，具有667.93 km2總面積，東與湖南省新寧縣相接，南鄰廣西壯族自治區(qū)資源縣和龍勝各族自治縣，西接湖南省綏寧縣和通道侗族自治縣，北毗湖南省武岡市。

南山國家公園對原國家級保護(hù)地進(jìn)行了整合，主要包括原南山國家級風(fēng)景名勝區(qū)、兩江峽谷國家森林公園、金童山國家級自然保護(hù)區(qū)以及白云湖國家濕地公園，同時涵蓋了 7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 50 個建制村(居委會)，以及金紫山、云馬以及南洞3個國有林場和南山牧場。

公園林地面積達(dá)57 927.87 hm2，其中包括18 934.2 hm2國有林地，38 993.67 hm2集體林地。為進(jìn)一步實現(xiàn)集體林權(quán)制度改革的深化，保證南山國家公園集體林權(quán)承包權(quán)、所有權(quán)以及經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置運行的規(guī)范、高效、扎實、穩(wěn)妥，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)，維護(hù)林農(nóng)的各方面權(quán)益，同時結(jié)合國家林業(yè)和草原局《關(guān)于進(jìn)一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》、《建立國家公園總體方案》及《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》等文件要求，嚴(yán)格遵守國家對公園建設(shè)中生態(tài)保護(hù)功能的要求和需求，進(jìn)行階段合理、步驟明確的推進(jìn)集體林經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及生態(tài)補(bǔ)償工作。

現(xiàn)階段經(jīng)營流轉(zhuǎn)問題并不樂觀，政策方面需要進(jìn)一步完善。如果法律法規(guī)沒有可遵守和可操作的符合當(dāng)?shù)貙嶋H的法律支撐，森林公園經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作整體推進(jìn)將會有一定難度。為保證南山國家公園的創(chuàng)建成功、人與自然和諧相處、群眾利益有保障以及旅游業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)對該問題進(jìn)行仔細(xì)研究、探討。

1 問題分析

(1)南山國家公園部分村(居)組由于歷史原因，在“三定”承包時組內(nèi)群眾戶與戶之間林地面積相差太多，此次集體林經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是以林權(quán)證為基礎(chǔ)，不是推倒重來，也不是重新分山。而面積少的群眾強(qiáng)烈要求按人口分配流轉(zhuǎn)收益，面積多并持有林權(quán)證的群眾堅決不同意，由此導(dǎo)致矛盾，流轉(zhuǎn)工作暫時無法正常開展。

(2)南山國家公園部分村(居)林權(quán)證發(fā)放時是父親的姓名，兄弟長大成人后，各立門戶要求分戶、分面積登記權(quán)益。由于歷史的原因，林權(quán)體制改革時發(fā)證存在漏發(fā)、錯登、面積不準(zhǔn)確，圖紙與地形不吻合等方面原因。由此導(dǎo)致矛盾和糾紛，不但影響經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)的難度，而且林農(nóng)強(qiáng)烈要求在短時間內(nèi)解決上述矛盾，導(dǎo)致矛盾與困難升級，工作人員力不從心，舉步維艱，收效甚微。

(3)南山國家公園部分村(居)農(nóng)戶與國有林場有林權(quán)糾紛，或組內(nèi)農(nóng)戶有林權(quán)爭議，村與村之間權(quán)屬爭議、插花山等矛盾，要求借此次林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)會得到解決，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作組成了一個大筐，什么矛盾、問題都往里裝，其推進(jìn)難度可想而知。

(4)南山國家公園部分村居集體公山(村、組)群眾要求分配到戶，村民委員會不同意，權(quán)屬分配部分組要求按現(xiàn)有人口，部分要求按老人口，要求繁多。

(5)南山國家公園區(qū)域范圍內(nèi)部分村(居)屬白云湖水淹區(qū)，部分群眾大部分山場已被水淹，部分林農(nóng)林地面積很少，要求重新分配林權(quán)。

(6)要考慮南山國家公園區(qū)域范圍內(nèi)群眾生產(chǎn)生活是否可以正常開展，群眾“靠山吃山，靠水吃水”觀念根深蒂固，老人是否能在自己山場采伐千年壽材，生產(chǎn)生活怎么保障，綠水青山能否實現(xiàn)金山銀山等。

(7)缺乏流轉(zhuǎn)后開發(fā)建設(shè)的監(jiān)督管理。通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，林業(yè)系統(tǒng)長期固定的行業(yè)隸屬關(guān)系發(fā)生一定變化，由于缺少與之配套的相關(guān)法規(guī)和政策，導(dǎo)致地方林業(yè)部門無法進(jìn)行進(jìn)一步監(jiān)督和管理。受多方面因素影響導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后森林公園的開發(fā)建設(shè)無法受到有效監(jiān)管，特別是面對企業(yè)生存和長期依賴采伐林木獲得經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)狀，森林公園資源如何合理開發(fā)和保護(hù)的矛盾，導(dǎo)致森林公園的資源處于不完整、不穩(wěn)定狀態(tài)。

2 解決對策

對于《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》和《南山國家公園集體林經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證登記管理辦法》要嚴(yán)格貫徹落實，全面加強(qiáng)森林資源流轉(zhuǎn)中的管理和監(jiān)督工作。在自愿、依法以及有償?shù)幕A(chǔ)上，通過租賃的方式，集體林承包經(jīng)營權(quán)利人將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給湖南南山國家公園管理局，林木所有權(quán)為個人或集體所有，保證流轉(zhuǎn)的期限要在承包期內(nèi)，完成流轉(zhuǎn)后林地的用途也不能改變[1]。

集體進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地在進(jìn)行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，要提前在組織內(nèi)進(jìn)行公示，當(dāng)獲得組織內(nèi)三分之二以上成員同意后，收益納入集體財務(wù)進(jìn)行管理，用于組織內(nèi)的各項事宜。對于責(zé)任山、自留山等集體林，其經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)由權(quán)利人決定，當(dāng)完成流轉(zhuǎn)后，承包經(jīng)營權(quán)利人與集體的初始承包關(guān)系不會發(fā)生改變，同時責(zé)任山、自留山、集體山林木的所有權(quán)也不發(fā)生改變[2]。完成流轉(zhuǎn)后，林木所有權(quán)人享有相關(guān)政策性補(bǔ)償資金，湖南南山國家公園管理局充分結(jié)合國家公園的建設(shè)以及保護(hù)相關(guān)政策，可以在集體林地內(nèi)自主開展生態(tài)修復(fù)、科研監(jiān)測以及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等活動，通過批準(zhǔn)采伐的林木歸林木所有權(quán)人所有。

2.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

在與林業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)中要對森林公園的法律地位加以明確，其中最重要的就是確定旅游經(jīng)營權(quán)屬于森林使用權(quán)，林地權(quán)利人享有收益以及經(jīng)營權(quán)利[3]。另外，不同的森林公園所有制以及質(zhì)量情況，在一定的限制內(nèi)孕育森林公園旅游進(jìn)行經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

2.2 明確森林公園權(quán)屬

森林公園通常面積廣闊，除一些國有林地外，還有很大一部分個人林地以及集體林地，涉及眾多的權(quán)屬問題。在劃分森林公園范圍中主要是以景觀資源完整性、經(jīng)營管理便捷性以及景觀多樣性為基礎(chǔ)。如果在流轉(zhuǎn)中由于林地權(quán)利人發(fā)生意見分歧而造成部分林地流轉(zhuǎn)，另一部分林地不流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，會給森林公園的完整性造成嚴(yán)重影響，同時也會造成景觀質(zhì)量下降的問題。使公園內(nèi)呈現(xiàn)一種破碎化的現(xiàn)狀，導(dǎo)致整體開發(fā)利用以及建設(shè)管理的困難，嚴(yán)重影響到森林公園的效益以及功能。因此，具有不同權(quán)屬的森林公園可以在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上，處理好其經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。

2.3 依法確定出讓的權(quán)利

個人或者集體所有的森林公園經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及問題較少。但是國有權(quán)屬的森林公園雖然相應(yīng)的林業(yè)單位已經(jīng)對其進(jìn)行多年經(jīng)營管理，但這種森林公園通常都是無償劃撥而來，因此只有相應(yīng)資源的使用權(quán)，不包括流轉(zhuǎn)在內(nèi)的處置權(quán)。目前我國有較為多樣的森林資源管理體制，除當(dāng)?shù)卣苯庸芾硗猓€有國務(wù)院確定的直屬林場、省直屬國有林、地區(qū)直屬國有林管理的森林資源。國有森林資源的出讓是保證流轉(zhuǎn)有序的基礎(chǔ)，要注意兼顧各方利益。

2.4 進(jìn)行科學(xué)決策

主要考慮是否要對森林公園的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。一方面這屬于市場行為，要遵循自愿互利的市場原則，切記流轉(zhuǎn)不等同于體制創(chuàng)新。對于森林公園，即使不進(jìn)行經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，最壞的后果也只是收益的降低，但絕不會導(dǎo)致價值的下降。因此流轉(zhuǎn)問題不能急于求成，更加不能盲目聽從號召，要對形勢加以全面分析，主要看當(dāng)前的管理體制是否有利于森林公園的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，在進(jìn)行流轉(zhuǎn)中要堅持民主決策，廣泛征求廣大工作人員的意見，時刻堅持以人為本。

2.5 公開流轉(zhuǎn)

在進(jìn)行流轉(zhuǎn)中一定要堅持公開，確保全過程透明，堅決杜絕腐敗現(xiàn)象，防止暗箱操作。給予每個受讓方公平競爭的機(jī)會和權(quán)力，這不但有利于選出實力最佳者，也更是保護(hù)森林資源的有效途徑。經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)并不會導(dǎo)致森林公園價值的下降，并且經(jīng)濟(jì)效益也不是建設(shè)森林公園的首要目標(biāo)。

3 結(jié)束語

目前森林公園經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)越來越多，流轉(zhuǎn)時既要保障資源安全，又要發(fā)展確保公園的健康。得出上述分析和淺見，希望能對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作有所幫助，為南山國家公園創(chuàng)建和發(fā)展提供參考。