論文化遺產(chǎn)指定的法理與路徑
——以《江門(mén)市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》為例

陳雪嬌，王繼遠(yuǎn)

（五邑大學(xué) 政法學(xué)院,廣東 江門(mén),529020）

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記就傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、加強(qiáng)文物保護(hù)發(fā)表了系列重要論述,為新時(shí)期文物保護(hù)工作指明了方向。到目前為止,有效的文物或文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)和規(guī)范性文件超過(guò)600件,形成了以 《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》為核心,與文物或文化遺產(chǎn)有關(guān)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他具有約束力的規(guī)范性文件,以及適用中國(guó)的國(guó)際公約和多邊雙邊協(xié)定構(gòu)成的中國(guó)特色文物法律制度體系。[1]然而,2017年我國(guó)新修訂的 《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》 （以下簡(jiǎn)稱 “文物保護(hù)法”）盡管對(duì)國(guó)有、集體和私人文物給予同等保護(hù),對(duì)文物的類(lèi)型、性質(zhì)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作了詳細(xì)規(guī)定,但遺憾的是,該法對(duì)于可移動(dòng)文物中三級(jí)以下的一般文物沒(méi)有明確的保護(hù)內(nèi)容,對(duì)尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)的文物及如何核定為文物保護(hù)單位的缺乏明確的法律規(guī)定。①正因如此,類(lèi)似2009年北京市 “梁林故居”被拆事件②和江門(mén)市新會(huì)官?zèng)_窯址所散落的已經(jīng)破碎的千年 “瓷片”③等因建設(shè)、拆賣(mài)而使城、鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)人為毀壞現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn),究其原因在于我國(guó)還沒(méi)有真正建立起文物或文化遺產(chǎn)指定制度。筆者認(rèn)為,文物或文化遺產(chǎn)指定涉及到對(duì)文物或文化遺產(chǎn)所有人、使用人和管理人的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制,具有立法限制人民財(cái)產(chǎn)權(quán)使用、收益和處分的正當(dāng)性。若缺乏這一程序則對(duì)文物或文化遺產(chǎn)保護(hù)范圍的界定和審議便欠缺正當(dāng)合理性。故此說(shuō)文物或文化遺產(chǎn)指定也是一個(gè)重要的學(xué)術(shù)問(wèn)題,即若發(fā)現(xiàn)一件 （座）具有 “文物價(jià)值”的史跡 （點(diǎn)）或文化遺產(chǎn),例如,江門(mén)市海上絲綢之路 “申遺”史跡點(diǎn) （以下簡(jiǎn)稱 “海絲史跡”）,該由誰(shuí)來(lái) “指定”？如何 “指定”及 “指定”具有什么樣的法律性質(zhì)？本文以 《江門(mén)市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》 （以下簡(jiǎn)稱 “海絲史跡條例”）中海絲史跡指定為研究對(duì)象,談?wù)勛约簩?duì)文化遺產(chǎn)指定的看法。

二、文化遺產(chǎn)指定的法理基礎(chǔ)

所謂文化遺產(chǎn) （或文物）指定,乃指由各級(jí)人民政府在其主管區(qū)域內(nèi),對(duì)具有一定年限、且在當(dāng)?shù)貧v史發(fā)展中能表征一定歷史文化意義的古建筑物、遺址及其他文化遺跡,依法指定其為古跡或史跡而加以保護(hù)的一種法律制度。在法律性質(zhì)上,文化遺產(chǎn) （或文物）指定是一種單方的確認(rèn)性行政行為。一是為單方行政行為。即行政機(jī)關(guān)的單方意思決定或措施可拘束相對(duì)人,無(wú)須經(jīng)過(guò)相對(duì)人的同意、要約或承諾。就文化遺產(chǎn)指定來(lái)說(shuō),不需要明確規(guī)定須經(jīng)文化遺產(chǎn) （或文物）所有人、使用人或管理人同意始可指定,對(duì)于受指定影響的法律上利害關(guān)系人,也無(wú)須征得其同意才可進(jìn)行指定。因此,文物 （或文化遺產(chǎn)）指定,為文化遺產(chǎn)或文物主管機(jī)關(guān)的單方行政行為。二是為確認(rèn)性行政行為。即根據(jù)客觀法的規(guī)定,對(duì)某個(gè)人的請(qǐng)求權(quán)或者法律特征 （特別是法律地位、物或者事實(shí)）作出具有法律約束力之確認(rèn)性行政行為。[2]盡管文物（或文化遺產(chǎn)）指定流程中除了主其事的主管機(jī)關(guān)之外,尚包括所有權(quán)人、學(xué)者專(zhuān)家、機(jī)關(guān)代表、文史團(tuán)體等等,但是最終指定權(quán)屬于政府機(jī)關(guān)所有,一旦文物 （或文化遺產(chǎn)）指定后,對(duì)于其所有人、使用人或管理人會(huì)發(fā)生一定法律上的效果,該法律上的效果或是賦予其補(bǔ)助性權(quán)利,或是課予其責(zé)任。至于有無(wú)法律上的依據(jù)、是否逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力,則為確認(rèn)性行政行為后,其是否具有行政行為合法性的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為,文物 （或文化遺產(chǎn)）指定實(shí)際上就是對(duì)所指定的文化遺產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制性保護(hù),其目的在于,一方面要對(duì)文物 （或文化遺產(chǎn)）是否具有文物價(jià)值進(jìn)行價(jià)值判斷；另一方面希望能對(duì)文物（或文化遺產(chǎn)）的保護(hù)有幫助。具體來(lái)說(shuō),一旦文物被 “指定”,它并不是去剝奪私有文物的所有權(quán)或其使用權(quán),而是對(duì)文物 （或文化遺產(chǎn)）所有人、使用人或管理人的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生嚴(yán)格的限制,對(duì)其管理、維護(hù)、修復(fù)及再利用方式也有嚴(yán)格的責(zé)任負(fù)擔(dān),在理論上有程序正當(dāng)理論和財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)理論為其法理基礎(chǔ)。

（一）程序正當(dāng)理論

所謂程序正當(dāng),在美國(guó)行政法上稱為正當(dāng)法律原則,例如美國(guó)聯(lián)邦憲法增修條文第五條規(guī)定：“任何人……非經(jīng)法律正當(dāng)程序,不應(yīng)受生命、自由或財(cái)產(chǎn)之剝奪”；在英國(guó)稱為自然正義,例如英國(guó)大法官Lord Hodson在Ridge v.Baldwin案嘗試分析 “自然正義法則”的三要素：一、在公正的行政法庭前的聽(tīng)證 （聽(tīng)審）權(quán)；二、獲悉指控權(quán)；三、就指控進(jìn)行的答辯權(quán)。[3]該三要素實(shí)際上可歸納為 “公正”與 “公平”兩項(xiàng)原則,這就是所謂“正當(dāng)程序”概念；而在我國(guó)應(yīng)該為程序正當(dāng)原則,主要表現(xiàn)為行政公開(kāi)、程序公正和公正參與三個(gè)方面。[4]

文物 （或文化遺產(chǎn)）指定就應(yīng)該遵循正當(dāng)程序原則。例如,文物指定程序的啟動(dòng)、進(jìn)行與完成均需要制定有一套完整的規(guī)范,通?？梢詫⒅付ǔ绦蚍譃橐郎暾?qǐng)或依職權(quán)啟動(dòng)、現(xiàn)場(chǎng)勘查與審議、作出指定決定并辦理公告及報(bào)文物行政主管機(jī)關(guān)備查等三階段。整個(gè)階段遵循行政公開(kāi)、程序公正和公正參與原則,通過(guò)跨學(xué)科專(zhuān)業(yè)審議委員會(huì)對(duì)文化遺產(chǎn)指定進(jìn)行審查。也就是說(shuō),經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)男姓绦?給予擬指定文物之法律地位,以便依據(jù)文物保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定等進(jìn)？管制、維護(hù),從而達(dá)到文物保護(hù)的目的。

（二）財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)理論

文化遺產(chǎn)保護(hù)與人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系,要進(jìn)行公權(quán)和私權(quán)上的利益平衡。在公法上要堅(jiān)持程序正當(dāng)性,確保最低限度的程序性保障,同時(shí)在私權(quán)上政府為了公共利益的需要,要對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行干預(yù)、限制并補(bǔ)償。例如, 《中華人民共和國(guó)憲法》第13條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蔽覈?guó)國(guó)務(wù)院頒布的 《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第33、35條規(guī)定,歷史建筑的所有權(quán)人負(fù)有維護(hù)和修繕的義務(wù),而對(duì)歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì),必須經(jīng)過(guò)政府規(guī)劃部門(mén)會(huì)同文物主管部門(mén)批準(zhǔn)。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù),由憲法確立、有著明顯公法價(jià)值取向的法律規(guī)范,深刻地影響著民法的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。[5]而人民的文化遺產(chǎn)享有權(quán)為憲法基本權(quán)利。以日本憲法第25條為依據(jù),認(rèn)為歷史環(huán)境權(quán)是對(duì)國(guó)家請(qǐng)求保障精神生活利益的權(quán)利,要求國(guó)家保護(hù)歷史環(huán)境,是一種社會(huì)權(quán)。[6]可見(jiàn),文物 （或文化遺產(chǎn)）指定就是為了社會(huì)上文化遺產(chǎn)保護(hù)的公益目的,而文物或文化遺產(chǎn)本身可供民眾參觀,具備供公眾使用的功能,具有相當(dāng)于公物的屬性。所謂 “公物”,廣義上是指國(guó)家或自治團(tuán)體直接或間接為達(dá)到行政目的所必需的一切財(cái)產(chǎn),包括財(cái)政財(cái)產(chǎn)、行政財(cái)產(chǎn)與公共財(cái)產(chǎn)；狹義之 “公物”,系指國(guó)家或地方政府等行政主體,直接供公共使用之物,[7]其具有下列四個(gè)特點(diǎn)：（1）為有體物；（2）為公共利益之使用； （3） 行政主體對(duì)其具有公物管理權(quán)； （4）并非供行政主體本身進(jìn)行使用。從有關(guān)文物 （或文化遺產(chǎn)）指定權(quán)或指定行為的性質(zhì)來(lái)看,其也被視為一種公物限制行為。即依法將私人所有的特定財(cái)產(chǎn)權(quán)指定為史跡后,其便成為公物 （直接供公共目的使用的有體物）,在其目的必要的限度內(nèi),有限制該所有權(quán)的作用。至于說(shuō),在文物指定之后,對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù),究竟是屬于 “財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)”,抑或是 “公用征收并給予補(bǔ)償”實(shí)際上涉及到如何保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán),也被認(rèn)為是另一個(gè)法律問(wèn)題。

綜上所述,《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》 《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等只是強(qiáng)調(diào)物的私權(quán)保護(hù),而《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》及相關(guān)的法規(guī)則重視文物的公權(quán)價(jià)值。在愈加追求公權(quán)與私權(quán)和諧的道路上,一味地強(qiáng)調(diào)文物的私權(quán)價(jià)值,或者文化價(jià)值,都有失偏頗,應(yīng)平衡兩種價(jià)值、兩個(gè)利益、兩類(lèi)權(quán)利 （權(quán)力）的關(guān)系,而文物指定、登錄制度恰恰作為平衡的支點(diǎn),成為有效保護(hù)文物奠定制度基石。[8]

三、文化遺產(chǎn)指定的法定程序

法國(guó)在1913年通過(guò)的 《歷史古跡法》中就建立了指定制度與登錄制度雙重并舉的保護(hù)體系,日本1897年頒布的 《古社寺保存法》則開(kāi)創(chuàng)建立了文化遺產(chǎn)指定制度,其指定制度的內(nèi)容包括二個(gè)部分：一是 “指定基準(zhǔn)”；二是 “指定程序”。前者構(gòu)成了文化遺產(chǎn)指定實(shí)踐的實(shí)體性依據(jù)；后者是為了保障制定過(guò)程的公正和透明。[9]在我國(guó),從現(xiàn)行文物保護(hù)法第7條 “一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都有依法保護(hù)文物的義務(wù)。”,第13條第4款 “尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物,由縣級(jí)人民政府文物行政部門(mén)予以登記并公布。”中可以看出,我國(guó)并未建立真正的文化遺產(chǎn)指定制度。一般來(lái)講,文化遺產(chǎn)指定的法定程序要經(jīng)過(guò)三個(gè)階段：?jiǎn)?dòng)、勘察與審查、決議與公告三個(gè)階段。

（一）啟動(dòng)程序

文化遺產(chǎn)指定可以由行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)或行政相對(duì)人依照申請(qǐng)而啟動(dòng)。由于我國(guó)法律并未建立真正的文化遺產(chǎn) （或文物）指定制度,因此,文物行政主管部門(mén)在文化遺產(chǎn)指定中有相當(dāng)大的決策空間,而文化遺產(chǎn) （或文物）指定又涉及價(jià)值判斷,且對(duì)于主管機(jī)關(guān)啟動(dòng)文化遺產(chǎn) （或文物）指定程序,很難有個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)或制裁措施。因此,一方面單從文物保護(hù)法第13條第4款規(guī)定來(lái)看,尚難認(rèn)定主管機(jī)關(guān)是否有主動(dòng)啟動(dòng)進(jìn)行文化遺產(chǎn) （或文物）指定程序的義務(wù)。另一方面,依文物保護(hù)法第15條第3項(xiàng) “縣級(jí)以上地方人民政府文物行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同文物的保護(hù)需要,制定文物保護(hù)單位和未核定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物的具體保護(hù)措施,并公告施行?！笨芍?法律也沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)指定文化遺產(chǎn) （或文物）之人設(shè)定任何資格上的限制,只要對(duì)文物具有一定的研究,并能提供給文物行政主管部門(mén),該文物具有一定保存價(jià)值的數(shù)據(jù),無(wú)論其是否為文物所有人,均可提出文物指定的申請(qǐng)。

（二）勘察與審查

無(wú)論由文物行政主管機(jī)關(guān)主動(dòng)或被動(dòng)地啟動(dòng)文物指定程序,均應(yīng)該包括勘察、審查兩個(gè)環(huán)節(jié)。一是勘察。文物行政主管機(jī)關(guān)啟動(dòng)史跡指定程序之后,首先應(yīng)立即邀請(qǐng)學(xué)者專(zhuān)家及有關(guān)機(jī)關(guān)參與對(duì)史跡點(diǎn)進(jìn)行勘察,并由實(shí)際參與者提出書(shū)面意見(jiàn)。二是審查。經(jīng)過(guò)實(shí)地勘察之后,還應(yīng)該應(yīng)開(kāi)會(huì)進(jìn)行審議。在審議過(guò)程之中,諸如將被指定的 “文物”具有文物或文化遺產(chǎn)資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、審查委員會(huì)的組成人員、審查過(guò)程中的正當(dāng)程序權(quán)的保障 （如信息公開(kāi)、陳述意見(jiàn)和聽(tīng)證等）等均應(yīng)當(dāng)成為史跡指定的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（二）決議與公告

文物指定審查委員會(huì)的審查會(huì)議結(jié)束之后,不外乎作出指定或不指定為文物兩種決議形式。筆者以為,若欲邀集專(zhuān)家學(xué)者審議、尊重專(zhuān)業(yè)審查意見(jiàn),則應(yīng)通過(guò)立法賦予審查會(huì)決議的最后決定權(quán)地位,由文物行政主管機(jī)關(guān)首長(zhǎng)審核并確認(rèn)。若在審查會(huì)議上作出了文物指定的決議,則文物行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)報(bào)同級(jí)或上級(jí)人民政府批準(zhǔn)后,立即對(duì)外公告、通知相對(duì)人及利害關(guān)系人；若文物指定審查會(huì)議作出不指定的決議,則僅需通知相對(duì)人即可。

四、文化遺產(chǎn)指定的法律效力

（一）被指定文化遺產(chǎn)的法律屬性

將被指定的文化遺產(chǎn) （或文物）,其在進(jìn)入公共領(lǐng)域前,我們稱之為 “準(zhǔn)文物”,[10]在經(jīng)過(guò)一系列正當(dāng)程序指定為文物后,成為 “文物”。具體來(lái)說(shuō),主要包括兩種：一是本身為具有文物價(jià)值,但需要認(rèn)定為文物的文物；二是已經(jīng)被認(rèn)定為具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的古文化遺址或遺跡等文物。以海絲史跡為例,其被指定為 “文化遺產(chǎn)或文物”后在法律屬性上具有以下四個(gè)特點(diǎn)：

1.從私權(quán)特征看,被指定文化遺產(chǎn) （或文物）為有體物。例如,海絲史跡往往包括一些在史跡 （點(diǎn)）生活的特定人群的私人生活物品或聚居的房屋建筑,也包括一些被認(rèn)定的文物 （點(diǎn)）及周?chē)畹娜巳壕勐洵h(huán)境,其產(chǎn)權(quán)歸屬為于個(gè)人或集體。這類(lèi)文物 （點(diǎn)）在法律上有清晰的私人所有權(quán)與土地使用權(quán),例如,城市建筑有城市用地使用權(quán)和城市房屋所有權(quán)憑證,鄉(xiāng)村建筑有宅基地或農(nóng)村集體土地使用權(quán)憑證。[11]

2.從文化內(nèi)涵看,被指定文化遺產(chǎn) （或文物）具有文物價(jià)值。例如,臺(tái)山 “上川貿(mào)易島”由6個(gè)遺址組合而成,具體包括臺(tái)山廣海衛(wèi)城墻和紫花崗烽火臺(tái)、紫花崗摩崖石刻、臺(tái)山大洲灣遺址、方濟(jì)各·沙勿略墓園、新地村天主教堂遺址等海絲史跡點(diǎn),它們展示了中葡在上川島進(jìn)行貿(mào)易,開(kāi)展宗教文化交流以及宋代以后航海線路變化的豐富內(nèi)涵,并且記錄了從宋代直到清朝為了維護(hù)海上貿(mào)易而設(shè)置的海防、海上貿(mào)易機(jī)構(gòu)。而江門(mén)市新會(huì)區(qū)官?zèng)_的外銷(xiāo)瓷窯址為我國(guó)唐代外銷(xiāo)瓷生產(chǎn)基地的重要見(jiàn)證?？傊?史跡是歷史遺留下來(lái)的,因其具有重要紀(jì)念意義、教育意義和值得紀(jì)念的歷史事件而具有文物價(jià)值。

3.從立法文本來(lái)看,被指定文化遺產(chǎn) （或文物）屬于事實(shí)上的文化遺產(chǎn)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,文化遺產(chǎn)與歷史相關(guān),是前人留給子孫后代加以傳承的東西,其中包括文化傳統(tǒng),也包括人造物品。在聯(lián)合國(guó)教育科學(xué)文化組織 （UNESCO,以下簡(jiǎn)稱教科文組織）通過(guò)的一些有關(guān)保護(hù)文物的國(guó)際公約中,一般把文物稱作為 “文化財(cái)產(chǎn) （Cultural Property）” 或者 “文化遺產(chǎn) （Cultural Heritage）”, 在《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》文件中則直接使用 “文化遺產(chǎn)”這個(gè)概念,特指具有科學(xué)、藝術(shù)和歷史價(jià)值的遺產(chǎn)。然而,史跡 （點(diǎn)）是否為法定保護(hù)的文化遺產(chǎn),需要經(jīng)過(guò)普查、指定、登錄為文化遺產(chǎn)等一系列的正當(dāng)程序。

4.從達(dá)到目的來(lái)看,被指定文化遺產(chǎn) （或文物）一旦成為文化遺產(chǎn) （或文物）則其為公物之一種。我們認(rèn)為,海絲史跡一旦被指定為文化遺產(chǎn)而提供給公眾參觀,則其具有供公共使用之目的。其中,對(duì)于被指定為文化遺產(chǎn)的公有史跡,一般由行政主體負(fù)責(zé)進(jìn)行管理維護(hù)；至于私有史跡,盡管所有權(quán)屬于私人,但是因其符合前述公物特征,其管理權(quán)限屬所在地的地方人民政府,須在行政主體的管理控制之下,或由其行使監(jiān)督之責(zé)。不過(guò),一般認(rèn)定被指定為文化遺產(chǎn)的史跡作為公物的好處在于,在一些有法律漏洞或法律規(guī)定不明之情形,可以援引公物相關(guān)理論,進(jìn)行解釋或適用。

（二）文化遺產(chǎn)指定后的法律效力

無(wú)論是私有還是公物財(cái)產(chǎn),一旦被指定為文化遺產(chǎn) （或文物）,會(huì)產(chǎn)生以下三個(gè)法律效果：一是財(cái)產(chǎn)權(quán)限制。一方面,其所有人、管理人的使用、收益、處分權(quán)即受有限制,例如文物應(yīng)保存原有形貌及文化風(fēng)貌,不得變更；文物的發(fā)掘、修復(fù)、再利用,應(yīng)由各文物保護(hù)單位提出計(jì)劃,報(bào)經(jīng)文物行政主管部門(mén)許可后始得為之。另一方面,文物保護(hù)法也賦予文物行政主管部門(mén)職能可以憑借公權(quán)力介入文物的保護(hù)工作,或限制私有文物所有人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使范圍,或要求公有文物的使用單位應(yīng)符合文物保護(hù)法的規(guī)定。二是主管機(jī)關(guān)的補(bǔ)償義務(wù)。當(dāng)私有財(cái)產(chǎn)被指定為文物后,因?yàn)槠渌袡?quán)人就該文物的使用權(quán)將受到一定程度的限制,如不能任意拆除、移動(dòng)或改建,改變物的物理性質(zhì),其所有人的權(quán)益即因受到限制而有經(jīng)濟(jì)上的損失,主管機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)加以補(bǔ)償,這也符合我國(guó)憲法上保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的精神。三是行政救濟(jì)程序的開(kāi)始。正如前述 “梁林故居”被撤事件,目前文物指定程序最大的困難在于,文物尚在指定進(jìn)行中時(shí),公、私古跡的所有人、使用人或管理人擅自為了使其不被指定為文物,往往趁文物指定程序尚未完成時(shí),強(qiáng)行將尚待被指定為文物或文化遺產(chǎn)的物拆除,或者當(dāng)文物主管機(jī)關(guān)作出不指定為文物的決定后,該文物在后續(xù)的行政爭(zhēng)訟程序中也有遭拆除、破壞的危機(jī)。

五、文化遺產(chǎn)指定的立法與完善

“一帶一路”暢想已經(jīng)上升為國(guó)家大戰(zhàn)略的高度。其中,海上絲綢之路的開(kāi)辟是人類(lèi)文明進(jìn)程的重要里程碑式事件,對(duì)世界文明的發(fā)展產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。海上絲綢之路史跡申報(bào)世界文化遺產(chǎn)是國(guó)家21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略部署的重要組成部分。作為海上絲綢之路的重要節(jié)點(diǎn)城市,江門(mén)市已經(jīng)于2019年1月16日經(jīng)廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議批準(zhǔn)正式頒布實(shí)施《江門(mén)市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》,該法第9條、第13條、第18條對(duì)文化遺產(chǎn) （或文物）指定有明確的規(guī)定,①但是,經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)研究和立法調(diào)查考證,筆者認(rèn)為,對(duì)擬被指定文化遺產(chǎn) （或文物）,該法還缺乏指定程序正當(dāng)制度、視同為 “文物”的緊急保護(hù)制度和財(cái)產(chǎn)權(quán)損害補(bǔ)償制度。為此,上述制度還應(yīng)當(dāng)在今后的立法中予以完善。

（一）完善文化遺產(chǎn)指定的程序正當(dāng)制度

文化遺產(chǎn) （或文物）的指定應(yīng)該有一套嚴(yán)格的完整的科學(xué)的符合程序正當(dāng)性的制度。江門(mén)市海絲史跡條例雖然建立了文化遺產(chǎn) （或文物）指定啟動(dòng)程序和海絲史跡保護(hù)專(zhuān)家委員會(huì)論證評(píng)定制度,卻缺乏擬被指定文化遺產(chǎn) （或文物）依據(jù)申請(qǐng)啟動(dòng)這一程序,和文化遺產(chǎn) （或文物）指定的現(xiàn)場(chǎng)勘察和審議會(huì)議程序,建議完善如下幾方面的制度：一是啟動(dòng)指定程序。依據(jù)正當(dāng)程序原則,文化遺產(chǎn) （或文物）指定的啟動(dòng)包括行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)主動(dòng)指定或文物權(quán)利人依據(jù)申請(qǐng)被動(dòng)指定其為文物,以期對(duì)其更好的保護(hù)。例如,不僅要規(guī)定文物行政主管部門(mén)依據(jù)職權(quán)啟動(dòng)文物的指定審查權(quán),也應(yīng)該允許行政相對(duì)人或普通民眾依據(jù)申請(qǐng)來(lái)啟動(dòng)指定程序,使得文物行政主管機(jī)關(guān)有效落實(shí)文化遺產(chǎn)保護(hù)的全民參與機(jī)制。為此,建議民眾就海絲史跡個(gè)案認(rèn)為具有文物價(jià)值者,可以向地方縣市人民政府提出史跡指定申請(qǐng),而縣市人民政府文物行政主管部門(mén)必須受理并進(jìn)行審查。二是現(xiàn)場(chǎng)勘察程序。包括現(xiàn)場(chǎng)勘察成員的組成,勘察的程序、方法及勘察記錄與結(jié)果運(yùn)用都應(yīng)該有明確的規(guī)定。因?yàn)槲奈镄姓鞴懿块T(mén)行使公權(quán)力所作出的各種行政行為都必須要確定其所欲規(guī)制的事實(shí)關(guān)系,而事實(shí)關(guān)系的確定有賴于調(diào)查事實(shí)及證據(jù)。為此,在進(jìn)行審議指定程序前,應(yīng)該先行遴選文物指定的勘察委員會(huì),由其組成勘察小組進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察,并將勘察結(jié)果及相關(guān)意見(jiàn),供文物指定的審議委員會(huì)作出指定與否決定的參考,其功能在于了解事實(shí)真相、搜集證據(jù)資料及相關(guān)整理之活動(dòng),其性質(zhì)即等同于行政調(diào)查。三是文化遺產(chǎn) （或文物）指定的審議會(huì)議程序。一方面,文物行政主管部門(mén)在作出文物指定決定前,應(yīng)邀請(qǐng)文化遺產(chǎn)或史跡等文物權(quán)利人并賦予其陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì),并詳實(shí)制作會(huì)議記錄。違反程序所作出的實(shí)體處分不發(fā)生影響時(shí),始得予以補(bǔ)正,否則不得于審議決定作出后,補(bǔ)正陳述意見(jiàn)的瑕疵。另一方面,文物指定涉及文物的主觀價(jià)值判斷,具有高度專(zhuān)業(yè)性,同樣需要遴選文物指定審議委員會(huì)的委員,組成獨(dú)立專(zhuān)家委員會(huì)作出評(píng)價(jià)決定。四是審議決定后程序。要進(jìn)行文物指定的文物大多具有特定的相對(duì)人 （即所有人、使用人或管理人）,且作出指定或登錄決定書(shū)對(duì)于相對(duì)人權(quán)益影響重大。因此,文物行政主管部門(mén)作出文物指定決定書(shū)應(yīng)明確記載的法律依據(jù)、理由及救濟(jì)途徑。

（二）建立擬被指定文化遺產(chǎn)視同為 “文物”的緊急保護(hù)制度

正如前面的分析,文化遺產(chǎn) （或文物）指定啟動(dòng)后,正式公告指定為文物或文化遺產(chǎn)之前,人民有提出反對(duì)被指定為文物 （或文化遺產(chǎn)）的情形。但對(duì)這些經(jīng)過(guò)指定的暫定文物來(lái)說(shuō)它只是 “準(zhǔn)文物”,在依法行政一切均需講求法律依據(jù)的前提下,因?yàn)闆](méi)有法律依據(jù),這些 “準(zhǔn)文物”也如同一般的有形物,其所有權(quán)、使用權(quán)應(yīng)該在法律框架下可自由處分,所有權(quán)人于史跡指定審查過(guò)程中難免受到破壞。目前江門(mén)市海絲史跡條例第18條只規(guī)定發(fā)現(xiàn)疑似 “海絲史跡”的臨時(shí)保護(hù)制度,但缺乏文化遺產(chǎn)啟動(dòng)后公告前的同為 “文物”緊急保護(hù)制度。為此,建立史跡審查指定前的保護(hù)機(jī)制日益重要,建議建立 “海絲”史跡指定前的緊急保護(hù)制度,如能明確規(guī)范各級(jí)文物行政主管部門(mén)對(duì)于具有保存價(jià)值之重要文化史跡得徑行公告為暫定文物,于一定期間內(nèi)視同法定文物并給予保護(hù),如對(duì)其加以毀損,則依法予以處罰,可有效起到保護(hù)的事前防范作用。

（三）建立利益平衡機(jī)制的文化遺產(chǎn)所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)損害補(bǔ)償制度

史跡在其從指定前、擬被指定為文化遺產(chǎn)（或文物）到指定為文化遺產(chǎn) （或文物）并進(jìn)入公共領(lǐng)域,這一過(guò)程正經(jīng)歷著從 “私有”或 “區(qū)域所有”轉(zhuǎn)變?yōu)?“全人類(lèi)”,從 “財(cái)產(chǎn)”發(fā)展到 “文化財(cái)富”的發(fā)展變化,隨著公共部門(mén)的介入,所有權(quán)、使用權(quán)等會(huì)受到一定的限制,對(duì)此,需要建立利益平衡機(jī)制的財(cái)產(chǎn)權(quán)損害補(bǔ)償制度。對(duì)私有史跡來(lái)說(shuō),其所有人因史跡被指定而致其喪失使用自由的補(bǔ)償與私有古跡的征收補(bǔ)償兩類(lèi)的法律效果。例如,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū) 《文化資產(chǎn)保存法》第27條、第31條、第36條分別規(guī)定, “私有古跡之管理、整修或復(fù)原需要巨額經(jīng)費(fèi)或有特殊情形時(shí),各級(jí)政府得酌予補(bǔ)助或輔導(dǎo)”； “經(jīng)該管主管機(jī)關(guān)登錄之私有歷史建筑物,得在百分之五十范圍內(nèi)減征地價(jià)稅及房屋稅”；“經(jīng)指定為古跡之私有民宅、家廟、宗祠所定著之土地或古跡保存區(qū)內(nèi)之私有土地,因古跡之指定或保存區(qū)之劃定,致其原依法可建筑之基準(zhǔn)容積受到限制部份,得等值移轉(zhuǎn)至其它地區(qū)建筑使用或予以補(bǔ)償”,[12]這些立法值得我們大陸借鑒。

結(jié) 語(yǔ)

文化遺產(chǎn)的指定,常受政治、經(jīng)濟(jì)與文化因素影響,文化遺產(chǎn)指定會(huì)產(chǎn)生限制財(cái)產(chǎn)權(quán)利用的效果,影響當(dāng)?shù)氐某鞘幸?guī)劃計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著社會(huì)變遷,史跡類(lèi)文化遺產(chǎn)為占有大片空間的實(shí)質(zhì)物體或文化區(qū)域,無(wú)論是私人還是公共史跡,都因城市發(fā)展、空氣污染與環(huán)境質(zhì)量惡化及物本身毀損后文化價(jià)值降低而面臨保護(hù)的危機(jī)。適逢2015年《中華人民共和國(guó)立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)、2018年3月設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)入憲,江門(mén)作為設(shè)區(qū)的市,已經(jīng)推動(dòng) “海絲申遺”和 “海絲史跡立法保護(hù),完全可以在歷史文化保護(hù)立法方面大有可為,在立法后評(píng)估后完善文化遺產(chǎn)指定制度,以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共政策與私人權(quán)利的平衡。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn) 《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第3條第3款：“歷史上各時(shí)代重要實(shí)物、藝術(shù)品、文獻(xiàn)、手稿、圖書(shū)資料、代表性實(shí)物等可移動(dòng)文物,分為珍貴文物和一般文物；珍貴文物分為一級(jí)文物、二級(jí)文物、三級(jí)文物?！钡?3條第4款：“尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物,由縣級(jí)人民政府文物行政部門(mén)予以登記并公布”。

②參見(jiàn) 《梁思成林徽因故居被拆是否違規(guī)等疑問(wèn)待解》,http：//news. sina. com. cn/c/2012 - 01 - 31/013923857394.shtml,2012-01-31/2018-05-23.

③在 《江門(mén)市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》出臺(tái)之前,江門(mén)市人民政府已經(jīng)出臺(tái)了 《江門(mén)市海上絲綢之路文化遺產(chǎn)保護(hù)辦法》,其對(duì)海絲史跡的定義采用了列舉方式,并不包括這些已經(jīng)破碎的千年 “瓷片”,導(dǎo)致其進(jìn)一步被損壞或遺失。

④《江門(mén)市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》第九條： “市文物主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定海絲史跡評(píng)定標(biāo)準(zhǔn),組織海絲史跡保護(hù)專(zhuān)家委員會(huì)論證評(píng)定,編制江門(mén)市海絲史跡保護(hù)名錄。海絲史跡保護(hù)名錄包括列入世界文化遺產(chǎn)名錄的海

絲史跡；已核定公布為文物保護(hù)單位的海絲史跡；尚未

核定公布為文物保護(hù)單位的海絲史跡。海絲史跡保護(hù)名

錄由市人民政府核定并向社會(huì)公布?！?/p>

第十三條第三款： “尚未核定公布為文物保護(hù)單位的海絲史跡,由縣級(jí)文物主管部門(mén)對(duì)其名稱、類(lèi)別、年代、位置、范圍等予以登記并公布,作出標(biāo)志說(shuō)明,建立記錄檔案?！?/p>

第十八條：“任何單位或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)相關(guān)海絲史跡的,應(yīng)當(dāng)保護(hù)現(xiàn)場(chǎng),立即報(bào)告當(dāng)?shù)匚奈镏鞴懿块T(mén)；在進(jìn)行建設(shè)工程或者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)現(xiàn)的,施工單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)立即停止施工。文物主管部門(mén)接到報(bào)告后,如無(wú)特殊情況,應(yīng)當(dāng)在十二小時(shí)內(nèi)趕赴現(xiàn)場(chǎng),并在七日內(nèi)提出處理意見(jiàn)?！?/p>