創(chuàng)新基層政府投資績效審計(jì)的幾點(diǎn)思考
——以T區(qū)為例

陳宇婷

（福建省廈門市同安區(qū)審計(jì)事務(wù)中心，福建 廈門 361100）

一、引言

近年來，T區(qū)面對趕超發(fā)展的需要，不斷加大投資力度，全區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得了新成就、邁入了新階段。重點(diǎn)項(xiàng)目投資更是達(dá)了新的高峰，其中2018年、2019年，T區(qū)省市區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目總投資額分別為2443.1億元、3200.12億元，年度計(jì)劃投資額分別達(dá)320.83億元、479.9億元，項(xiàng)目涉及征地拆遷、路網(wǎng)建設(shè)、污水管網(wǎng)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、民生補(bǔ)短板等重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要民生領(lǐng)域的方方面面。這些政府投資項(xiàng)目一方面在保障和改善民生、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著深遠(yuǎn)的作用，另一方面這些項(xiàng)目投入大、影響范圍廣，群眾關(guān)心度高，如果達(dá)不到預(yù)期，不僅有損政府形象，更會(huì)造成財(cái)政資金的浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境的破壞，甚至引起社會(huì)的動(dòng)蕩。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府投資力度不斷增大，我國政府投資監(jiān)管體制改革相對滯后的情況也暴露了出來。部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為了政績，在論證不夠充分，未進(jìn)行可行性研究，就拍腦袋建設(shè)；有的現(xiàn)場勘察深度不夠、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)粗糙，實(shí)際施工變更頻繁，監(jiān)理履職不夠到位，質(zhì)量控制不嚴(yán)，造成安全隱患；部分工程招投標(biāo)流于形式，資質(zhì)掛靠、肢解工程等現(xiàn)象突出。上述現(xiàn)象嚴(yán)重影響工程質(zhì)量，甚至環(huán)境污染、生態(tài)破壞等情況也時(shí)有發(fā)生。使得建設(shè)投資項(xiàng)目難以取得預(yù)期效果，成為了基層干部貪腐的重災(zāi)區(qū)，不僅造成財(cái)政資金的嚴(yán)重浪費(fèi)，更與我們可持續(xù)發(fā)展的新時(shí)代理念格格不入。

而建設(shè)領(lǐng)域的問題，不僅存在于表象，很多必須進(jìn)入深層次才能找到問題的根源，國家審計(jì)機(jī)關(guān)要真正發(fā)揮“防腐劑”“免疫系統(tǒng)”作用、維護(hù)財(cái)政資金的效益、促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，也需要適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，做到對政府投資項(xiàng)目不僅進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益的審查，還要涵蓋環(huán)境效益和社會(huì)效益方面，對整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行更全面更系統(tǒng)更客觀地評價(jià)，這就是我們所稱的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)。

二、傳統(tǒng)審計(jì)與績效審計(jì)的區(qū)別

那么我們所強(qiáng)調(diào)的績效審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)區(qū)別在哪里呢？可體現(xiàn)為以下幾個(gè)不同：一是審計(jì)目標(biāo)不同。傳統(tǒng)審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政收支真實(shí)性、合法性、合規(guī)性，目的在于查錯(cuò)糾錯(cuò)防弊；而績效審計(jì)在關(guān)注財(cái)政資金合規(guī)性的同時(shí)還要全盤考慮建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)影響和環(huán)境影響。二是審計(jì)內(nèi)容不同。傳統(tǒng)審計(jì)注重工程造價(jià)的核減，績效審計(jì)注重從政策的落實(shí)情況、資源的利用情況以及項(xiàng)目從立項(xiàng)到投產(chǎn)全過程的審計(jì)監(jiān)督和評價(jià)。三是審計(jì)方式方法不同：傳統(tǒng)審計(jì)多為事后審計(jì)，且依賴于對賬冊、憑證、項(xiàng)目內(nèi)業(yè)資料的審查；績效審計(jì)采用跟蹤審計(jì)、依托大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化審計(jì)，將審計(jì)關(guān)口前移。綜上所述，績效審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)適應(yīng)新時(shí)代新要求的重要途徑。

三、基層政府投資績效審計(jì)存在的困難

政府投資績效審計(jì)在規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理、節(jié)約公共資源、提高投資效益、保障工程質(zhì)量以及提升生態(tài)效益等方面都發(fā)揮著積極的作用，國家各級審計(jì)機(jī)關(guān)都意識到開展政府投資績效審計(jì)的重要意義，但目前基層政府投資績效審計(jì)還處于探索階段，全面推行基層政府投資績效審計(jì)還存在諸多困難。

（一）體制機(jī)制不夠順暢

存在將財(cái)政主導(dǎo)的政府投資審核與政府投資績效審計(jì)混為一談，認(rèn)為有了財(cái)政的投資審核，政府投資審計(jì)可有可無的情況。這是對兩者的誤解，財(cái)政投資審核的目的是作為項(xiàng)目撥款的依據(jù)，而政府投資績效審計(jì)的目的是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目從立項(xiàng)到交付使用全過程的監(jiān)督，兩者的立場完全不同。但基層審計(jì)機(jī)關(guān)普遍存在多一事不如少一事，干多少算多少的心理，認(rèn)為財(cái)政能擔(dān)走的，審計(jì)決不主動(dòng)攬活。以T區(qū)為例，財(cái)政下設(shè)政府投資評審中心，對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審核，而T區(qū)審計(jì)局未單獨(dú)設(shè)立政府投資審計(jì)相關(guān)科室，也尚未對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，每年都有招錄公務(wù)人員，但招的類別均為財(cái)會(huì)類，工程類相關(guān)人員只有1人。存在政府投資方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才配備與新時(shí)期對政府投資審計(jì)的要求嚴(yán)重不匹配的情況。

（二）相關(guān)指導(dǎo)性制度法規(guī)不夠健全

我國政府投資績效審計(jì)起步較晚，目前僅《中華人民共和國審計(jì)法》和《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》兩部與投資項(xiàng)目審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)，但均未對政府績效審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容做出規(guī)定，導(dǎo)致有的部門認(rèn)為審計(jì)只能審建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支，工程價(jià)款結(jié)算的真實(shí)性，不在審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。2011年審計(jì)署實(shí)施的《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》明確審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更加注重檢查和評價(jià)政府投資項(xiàng)目的績效，逐步做到所有審計(jì)的政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目都開展績效審計(jì)明確，但也未對政府投資績效審計(jì)的指標(biāo)體系、審計(jì)流程、評價(jià)維度做出明確規(guī)定。從政府績效審計(jì)明確提出到現(xiàn)在，近十年了，我們看到各級審計(jì)機(jī)關(guān)、專家學(xué)者做出了很多的試點(diǎn)和探索，但仍未摸索出一套符合我國國情的政府投資績效審計(jì)評價(jià)體系，相關(guān)的指導(dǎo)性法規(guī)依舊空白。而基層審計(jì)機(jī)關(guān)更是由于無指導(dǎo)性文件、日常硬性任務(wù)重、人手不足等原因，導(dǎo)致遲遲未開展政府投資績效審計(jì)工作，存在審計(jì)盲區(qū)，與黨中央要求的審計(jì)全覆蓋存在差距。

（三）缺乏系統(tǒng)的評價(jià)體系

科學(xué)的評價(jià)體系是審計(jì)機(jī)關(guān)做出合理、公正、客觀、可信的績效評價(jià)的重要依據(jù)，但政府投資項(xiàng)目涉及交通、能源、資源、城市基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技和衛(wèi)生等關(guān)鍵性、壟斷性行業(yè)中，以及隨著對傳統(tǒng)投資模式的改革，通過PPP、BOT等方式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與政府投資領(lǐng)域，形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局，目前尚未構(gòu)建出一套通用的評價(jià)原則、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，一線審計(jì)員存在審計(jì)時(shí)缺乏指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)的情況，審計(jì)質(zhì)量參差不齊，存在較大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）審計(jì)時(shí)間滯后

普遍存在事后審計(jì)的多跟蹤審計(jì)的少。就T區(qū)而言，大多政府投資都是結(jié)合在專項(xiàng)或預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中實(shí)施，由于人手和時(shí)間的限制，只能以點(diǎn)代面，使得無法將審計(jì)監(jiān)督貫穿于項(xiàng)目決策、招投標(biāo)、施工以及項(xiàng)目交付使用后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益和影響的全過程中。這種事后審計(jì)一方面對領(lǐng)導(dǎo)的決策、重復(fù)建設(shè)和“政績工程”的缺乏約束，另一方面即便查出問題，對于已經(jīng)造成的損失浪費(fèi)也難以挽回。

四、創(chuàng)新審計(jì)的幾點(diǎn)建議

（一）暢通政府投資績效審計(jì)的體制機(jī)制

十九大以后的政府機(jī)構(gòu)改革，朝著機(jī)構(gòu)精簡和職能明確的方向發(fā)展，將發(fā)改委的重大項(xiàng)目稽查、財(cái)政部的預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國資委的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署，令各部門責(zé)任更清晰，很大程度避免權(quán)力重疊和責(zé)任真空。

但基層審計(jì)機(jī)關(guān)還處于新職責(zé)新要求的過渡和適應(yīng)階段，應(yīng)盡快對標(biāo)上級機(jī)關(guān)，推動(dòng)本級政府進(jìn)一步理順體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目決策、管理與監(jiān)督三分離，將原來部分分散在發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)部門的監(jiān)督職能集中到審計(jì)部門，并通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、增加編制，提高政府投資相關(guān)人員的配比，把政府投資審計(jì)納入年度計(jì)劃，真正落實(shí)政府投資審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。

（二）完善相關(guān)制度法規(guī)和評價(jià)體系

完善的法律法規(guī)是實(shí)行政府投資績效審計(jì)的重要保障，科學(xué)合理的評價(jià)體系決定了審計(jì)的質(zhì)量。一是通過法律法規(guī)進(jìn)一步明確審計(jì)在涉及公共安全、服務(wù)功能和社會(huì)環(huán)境問題的公共工程項(xiàng)目，無論是私人投資還是政府投資，無論政府投資是否占主導(dǎo)、控股地位的審計(jì)權(quán)限，避免審計(jì)存在執(zhí)法尷尬的情況。二是借鑒國外成熟的經(jīng)驗(yàn)，不斷完善我國政府投資績效審計(jì)的法律法規(guī)體系，如進(jìn)一步明確代建制中代建的資格準(zhǔn)入及法律責(zé)任、政府投資合同的屬性、政府投資法律解釋等相關(guān)法規(guī)制度。三是建立事前、事中、事后的績效評價(jià)體系、定性和定量相結(jié)合的共性績效指標(biāo)框架，并組織各主管部門構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，。針對績效管理對象的不同類型，分類細(xì)化預(yù)算績效指標(biāo)的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，分類實(shí)施績效管理，盡力做到科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測、動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享，提高績效管理的客觀性和準(zhǔn)確性。

（三）推進(jìn)政府投資績效審計(jì)信息化建設(shè)

信息化技術(shù)在各行各業(yè)掀起了“數(shù)據(jù)革命”，在對醫(yī)院、社保、住房公積金等信息化程度較高領(lǐng)域的審計(jì)中，起到了很好的作用，而政府投資在各個(gè)環(huán)節(jié)也產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)，推進(jìn)政府投資績效審計(jì)的信息化建設(shè)能大大提高審計(jì)質(zhì)量和效率，可從以下幾方面入手：

一是信息化共享平臺建設(shè)：一方面由政府主導(dǎo)，推動(dòng)整合政府、社會(huì)等各方資源，建立完整、規(guī)范的數(shù)據(jù)平臺 ，實(shí)時(shí)采集社保、衛(wèi)生、工商、公安、民政、稅務(wù)、公積金、醫(yī)院、電力等全部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，為審計(jì)機(jī)關(guān)提供數(shù)據(jù)接口；另一方面要求建設(shè)單位加強(qiáng)項(xiàng)目信息化管理能力，將項(xiàng)目紙質(zhì)資料進(jìn)行數(shù)字化處理 ，逐步建成小型的項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，并通過權(quán)限設(shè)置、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全共享。

二是技術(shù)咨詢合作平臺建設(shè)：目前BIM技術(shù)(建筑信息模型)、地理信息系統(tǒng)（GIS）、衛(wèi)星測定儀、鉆探取芯機(jī)、PPP模式等新技術(shù)、新概念的興起和運(yùn)用與審計(jì)人員知識更新滯后相矛盾，這些新興技術(shù)不僅能提高審計(jì)質(zhì)量和效率還能大大降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)咨詢合作平臺可通過聘請國土、自然資源、建筑工程、交通水利等領(lǐng)域的專家顧問或?qū)I(yè)隊(duì)伍，旨在為審計(jì)中遇到的疑難問題，提供專業(yè)意見，或邀請專業(yè)隊(duì)伍，應(yīng)用儀器設(shè)備檢測時(shí)，做出專業(yè)鑒定。

三是人才隊(duì)伍建設(shè)：可通過招考計(jì)算機(jī)專業(yè)人才、要求40歲以下的在職審計(jì)人員均能熟練應(yīng)用AO（現(xiàn)場審計(jì)軟件）、將干部提拔與計(jì)算機(jī)應(yīng)用等級掛鉤、強(qiáng)化培訓(xùn)力度，培訓(xùn)費(fèi)用由審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)；加強(qiáng)上下級交流學(xué)習(xí)，嘗試派出人員到上級機(jī)關(guān)以審代學(xué)，培養(yǎng)出一批既懂計(jì)算機(jī)又懂工程技術(shù)和財(cái)務(wù)管理的復(fù)合型人才。

（四）創(chuàng)新審計(jì)方式

一是與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合：2019年7月新修訂的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》開始實(shí)行，新規(guī)定進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以任中審計(jì)為主，且將領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任免等與審計(jì)結(jié)果報(bào)告、審計(jì)整改情況掛鉤，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，因此通過將政府投資績效審計(jì)與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)，一方面可以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部在政府投資領(lǐng)域的履職盡責(zé)，另一方面也可以解決審計(jì)人手不足、任務(wù)重的情況。

二是引進(jìn)社會(huì)中介力量。通過引進(jìn)社會(huì)中介力量進(jìn)行項(xiàng)目跟蹤審計(jì)解決內(nèi)部審計(jì)力量不足、工程人才缺乏的問題，并探索建立社會(huì)中介備選庫和考評臺賬，將業(yè)務(wù)水平較高、工作態(tài)度較好的選入備選庫，并體現(xiàn)在考評臺賬中，根據(jù)考評結(jié)果設(shè)置激勵(lì)機(jī)制，防范借助社會(huì)中介力量存在的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語

中央審計(jì)委員會(huì)的成立，首次把審計(jì)監(jiān)督提到新的高度，體現(xiàn)黨中央對審計(jì)的充分認(rèn)可和寄予的厚望，但我們也意識到基層政府投資績效審計(jì)還有很長的路要走，應(yīng)將查處問題與促進(jìn)深化投融資體制改革、加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理、完善政府投資法律法規(guī)相結(jié)合，以促進(jìn)發(fā)揮投資經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益為目的，以揭露投資領(lǐng)域中的重大違紀(jì)違規(guī)問題和嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)現(xiàn)象為重點(diǎn)，注意從政策體制層面揭示一些傾向性、普遍性問題，為規(guī)范政府投資行為，做出審計(jì)部門應(yīng)有的貢獻(xiàn)。