地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展思考

王麗宇

（合肥城建投資控股有限公司，安徽 合肥 230000）

各級地方政府成立投融資平臺,其初衷是為了更方便地進(jìn)行融資，然后將所籌資金用于當(dāng)?shù)氐氖姓ㄔO(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，大多項目具有公益性。自發(fā)展以來，投融資平臺為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大力支持，在城市開發(fā)建設(shè)等方面貢獻(xiàn)了很大力量。但是經(jīng)過不斷發(fā)展，各地建立的平臺規(guī)模不斷增加，在業(yè)務(wù)規(guī)模擴張的同時，也給投融資平臺帶來了多方面的風(fēng)險。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，作為地方經(jīng)濟(jì)的重要載體，政府投融資平臺需要加速推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級，突破發(fā)展瓶頸。

一、地方政府投融資平臺的現(xiàn)狀

地方政府投融資平臺，自成立以來也經(jīng)過了幾個階段的成長發(fā)展到目前的規(guī)模。剛開始，為了支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地開始嘗試建設(shè)融資開臺，摸索這種新型方式；在2008年金融危機以后，政府融資平臺處于高速成長階段，數(shù)量快速增加，為國家刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了很大力量；隨著政府投融資平臺的快速發(fā)展，其運營過程中一些不恰當(dāng)?shù)膯栴}和風(fēng)險逐漸暴露。意識到問題的存在，政府投融資平臺轉(zhuǎn)型也成為國家政府關(guān)注的主要工作。要做好平臺的優(yōu)化升級，首先必須認(rèn)清地方政府平臺目前的詳細(xì)情況和主要特征及表現(xiàn)。

（一）監(jiān)管持續(xù)升級，政策不斷強化

自2017年起，財政部以及國家其他部委密集出臺各項政策以促進(jìn)地方政府的投融資行為。2017年，財政部在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》一文中的工作要求，明確地表明要進(jìn)一步規(guī)范管理融資平臺公司融資行為，要求政府也不得干預(yù)平臺的業(yè)務(wù)開展和運營，意在推動政府投融資平臺公司向市場化國有企業(yè)轉(zhuǎn)型；2018年3月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于實施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》，通知中要求推進(jìn)地方融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型；同月，財政部也發(fā)布了財金[2018]23號文，要求金融機構(gòu)不得直接或是間接為政府及其部門提供任何形式的貸款和融資，也不得違規(guī)新增發(fā)放地方政府融資平臺貸款，進(jìn)一步規(guī)范了金融機構(gòu)對地方政府的投融資行為。

從上述不斷出臺的政策可以看出，國家在逐步規(guī)范地方政府投融資平臺的有關(guān)行為，推進(jìn)它們的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。

（二）融資規(guī)模不斷增長，且償債機制不健全

投融資平臺因為有政府信用提供擔(dān)保，它們的融資業(yè)務(wù)一直深受市場的追捧，直接導(dǎo)致很多地方投融資平臺存在過度融資的現(xiàn)象，也存在平臺之間相互擔(dān)保、資產(chǎn)重復(fù)抵押，以及違規(guī)要求金融機構(gòu)放貸等不規(guī)范行為。這些均造成地方政府投融資平臺的融資規(guī)模持續(xù)增長，債務(wù)規(guī)模不斷增加，負(fù)債率較高，而債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增長也為投融資平臺帶來了償債風(fēng)險。但是，受諸多歷史因素影響，投融資平臺的資產(chǎn)盤活力不強，經(jīng)營收入資金來源少，整體償債機制不健全，從而導(dǎo)致資金循環(huán)不順暢，償債能力偏弱，存在很大的債務(wù)風(fēng)險和流動性風(fēng)險。

（三）融資渠道單一，存在隱性風(fēng)險

根據(jù)目前地方政府投融資平臺的融資結(jié)構(gòu)，在融資金額中銀行貸款成為它們獲取資金的主要方式。但是，隨著2018年財政部發(fā)文規(guī)范金融機構(gòu)對平臺公司的貸款行為，政府投融資平臺獲取銀行貸款的難度增加。同時，地方政府投融資平臺的債務(wù)集中需要進(jìn)行償還，各地需要置換的政府債務(wù)規(guī)模較大，若短期內(nèi)無法獲得有效融資，部分平臺可能面臨著債務(wù)違約的風(fēng)險?？梢姡谫Y渠道過于依賴某一種方式，雖然初期保證了平臺的資金需求，但是后續(xù)集中還款壓力也會給平臺造成了隱性危險，容易導(dǎo)致平臺資金短缺、成本上升等風(fēng)險。

（四）轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨較多困難

一是，資產(chǎn)整合盤活難度較大。政府投融資平臺在快速發(fā)展階段積累了一定的資產(chǎn)，但是由于在發(fā)展起步階段平臺有些資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰或是有所瑕疵，給平臺資產(chǎn)的整合和轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了困難。而且政府投融資平臺牽扯到多方，也使得資產(chǎn)盤活困難重重。

二是，平臺公司的市場競爭力較弱。政府投融資平臺由于和政府之間存在著較大的關(guān)聯(lián)性，其經(jīng)營業(yè)務(wù)對政府的依賴程度較高。與市場上經(jīng)營比較完善的公司相比，政府投融資平臺競爭力偏弱，尤其是對于進(jìn)入壁壘高且政策要求比較嚴(yán)格的行業(yè)來說，投融資平臺進(jìn)入這樣的行業(yè)面臨著更多的風(fēng)險。

二、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑和對策

地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型升級，是多方因素的共同需要，是國企改革的必然訴求，是化解債務(wù)風(fēng)險和實現(xiàn)平臺長效發(fā)展的有效途徑。地方投融資平臺應(yīng)該創(chuàng)新發(fā)展模式，通過轉(zhuǎn)型升級實現(xiàn)穩(wěn)健運營。

（一）明確分類，優(yōu)化轉(zhuǎn)型

雖然政府成立的投融資平臺是服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是平臺公司涉及的業(yè)務(wù)也有眾多種類，有不同的領(lǐng)域，因此，地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展需要進(jìn)行分類重組，各自發(fā)揮優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)化轉(zhuǎn)型。

一是，按照國有企業(yè)改革要求實行對投融資平臺的分類。對于現(xiàn)有投融資平臺，應(yīng)根據(jù)不同的市場戰(zhàn)略定位進(jìn)行分類重整，區(qū)分商業(yè)類和公益類將投融資平臺按照所從事業(yè)務(wù)進(jìn)行分類。至于混合類的投融資平臺可以賦予不同的戰(zhàn)略定位，也可以對其進(jìn)行拆分，分別按照業(yè)務(wù)重組成商業(yè)類和公益類平臺公司。通過對平臺的優(yōu)化分類，來推動業(yè)務(wù)的專業(yè)化和精細(xì)化，找準(zhǔn)各自定位。

二是，做優(yōu)做強做精，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。為了提升對地方經(jīng)濟(jì)的支持作用，投融資平臺在分類重組的基礎(chǔ)上，明確了發(fā)展定位之后，應(yīng)發(fā)揮資本整合的力量，提高資產(chǎn)規(guī)模和投融資能力，逐步形成規(guī)模大、主業(yè)突出且結(jié)構(gòu)合理的平臺，做優(yōu)做強平臺公司。同時，專注于業(yè)務(wù)，提高業(yè)務(wù)的精細(xì)化程度，更好地為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)。

（二）完善治理結(jié)構(gòu)，提高管理水平

治理結(jié)構(gòu)的完善和有效性，可以提高政府投融資平臺的運營效率。因此要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，投融資平臺需要按照現(xiàn)代化企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，完善自己的治理結(jié)構(gòu)。

一方面，規(guī)范平臺內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，理順平臺與政府之間的關(guān)系。投融資平臺應(yīng)明確完善董事會、總經(jīng)理等法人治理結(jié)構(gòu)的職責(zé)，并強化內(nèi)部控制對平臺公司的監(jiān)督控制作用。通過組織治理結(jié)構(gòu)的完善，明晰權(quán)責(zé)利，加強對各項工作的審批監(jiān)督，提高投融資平臺的決策能力。

另一方面，政府相關(guān)部門應(yīng)強化對政府投融資平臺的監(jiān)管。嚴(yán)格按照有關(guān)要求，加強對平臺發(fā)展規(guī)劃、投融資方向和運行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督檢查和管控，保證投融資平臺規(guī)范經(jīng)營，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立機構(gòu)。

（三）強化運作能力，提高資產(chǎn)經(jīng)營能力

政府投融資平臺的業(yè)務(wù)大多數(shù)是為政府項目進(jìn)行投融資運作，而且很多項目是公益性的，導(dǎo)致投融資平臺經(jīng)營回報率低，經(jīng)營運作有待提高，以實現(xiàn)長效的發(fā)展。

一是，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，挖掘經(jīng)營潛力。為提高自身的營收造血能力，投融資平臺應(yīng)積極整合公司資產(chǎn)，挖掘資產(chǎn)的經(jīng)營潛力，通過多種形式不斷完善豐富業(yè)務(wù)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營性資產(chǎn)的占比，以商業(yè)性收入來彌補公益性項目的資金需求，逐步形成良性循環(huán)，實現(xiàn)資金的有效周轉(zhuǎn)，完善平臺償債機制和能力。

二是，增強運作資本的能力。政府投融資平臺在優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的同時，還需要提高對自身資本的經(jīng)營運作能力，盤活公司資產(chǎn)。通過對已有項目的整合，提升平臺資本獲利能力，并通過與社會資本和民間資本的融合，優(yōu)化投融資平臺資本結(jié)構(gòu)，增強資本運作，擴大資金來源。

（四）優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，加強風(fēng)險管理

融資風(fēng)險的把控直接關(guān)系到平臺的正常運營，但目前地方政府投融資平臺以銀行貸款為主的融資結(jié)構(gòu)存在潛在的風(fēng)險。只有合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)，和多樣的融資方式，才能夠降低資產(chǎn)負(fù)債率，優(yōu)化平臺的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低償債風(fēng)險。

一是，做好存量負(fù)債管理，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。平臺公司對于現(xiàn)有存量負(fù)債，可以通過債務(wù)重組、置換來盤活存量政府債務(wù)，比如選擇資金成本低的國家政策性資金，以降低平臺風(fēng)險，為后續(xù)融資騰出風(fēng)險管控的時間和空間。另外加強對債務(wù)的全過程管理，嚴(yán)控投融資風(fēng)險和債務(wù)違約風(fēng)險。

二是，優(yōu)化新增融資結(jié)構(gòu)，降低資產(chǎn)負(fù)債率。在新增融資時，平臺公司可以創(chuàng)新投融資方式，例如可通過權(quán)益融資等直接融資的方式來降低負(fù)債率和融資成本；積極吸收社會和民間資本加入，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

三是，強化風(fēng)險監(jiān)督，防范債務(wù)風(fēng)險。地方政府投融資平臺應(yīng)建設(shè)風(fēng)險評估和預(yù)警體系，有效識別各種投融資風(fēng)險，并進(jìn)行全方位監(jiān)控，密切關(guān)注平臺所面對的各種內(nèi)外部環(huán)境因素的變化，及時識別潛在風(fēng)險，并制定有效地應(yīng)對措施。

三、結(jié)語

地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型，是順應(yīng)新常態(tài)的要求，可以更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于轉(zhuǎn)型升級涉及到多方面內(nèi)容，要推動地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型，需要統(tǒng)籌兼顧，從結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公司治理、優(yōu)化債務(wù)、增強資本運作等方面入手，把握好整體轉(zhuǎn)型方向，將政府投融資平臺轉(zhuǎn)型升級為專業(yè)且營運能力更強的平臺，更好地發(fā)揮它們對地方社會發(fā)展的引導(dǎo)作用。