對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金內(nèi)部控制的分析與研究

張進(jìn)鑫

（淳安縣富文鄉(xiāng)人民政府，浙江 杭州 311707）

我國于2012年頒布試行條例《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，經(jīng)過不斷的完善與優(yōu)化，在2014年1月1號開始正式施行，其目的是為了讓行政事業(yè)單位內(nèi)部的管理方式更加規(guī)范化，利用規(guī)則約束強(qiáng)化風(fēng)險防控，提升我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)。但是由于內(nèi)部控制規(guī)范條例的下發(fā)并未引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門領(lǐng)導(dǎo)足夠的重視，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展過程中的內(nèi)控制度建設(shè)稍顯薄弱，不根據(jù)流程辦事、小貪小腐現(xiàn)象依然存在，甚至小官大貪個案不時出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位內(nèi)控建設(shè)有待進(jìn)一步的完善。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位內(nèi)部控制的核心內(nèi)容的財政資金內(nèi)控，同樣存在制度設(shè)計不科學(xué)、執(zhí)行不到位等問題，因此需要進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金內(nèi)部控制管理。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金內(nèi)部控制中的問題

（一）內(nèi)控意識站位不夠高

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位領(lǐng)導(dǎo)干部沒有資金內(nèi)部控制意識，或者有財政資金內(nèi)控意識，但對財政資金內(nèi)部控制認(rèn)識不全面，把貨幣資金支付業(yè)務(wù)（出納業(yè)務(wù)）的管理控制當(dāng)作財政資金內(nèi)部控制的全部，只是停留在資金支付的控制，而忽略了支付前“資金使用”過程的控制，和支付后的監(jiān)督，是象征性的控制，無法實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金有效的控制。

2、長期以來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以“收付實現(xiàn)制”為基礎(chǔ)的核算模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員是在收到支付請求才開始介入，支付完成，做好賬，就完成任務(wù)了，“錢付清，賬做對”的任務(wù)觀念在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員中廣泛存在；業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員只是簡單的填制支付申請，來多少錢付多少錢，而忽略了對業(yè)務(wù)實際情況的控制，更有不少的人認(rèn)為，業(yè)務(wù)只管做事就好了，付錢是財政的事情，內(nèi)部控制更是與己無關(guān)。

（二）內(nèi)控制度設(shè)計不科學(xué)

1、由于早期行政事業(yè)單位內(nèi)部控制只把經(jīng)濟(jì)活動納入其中，所以從中央到省市縣直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府基本上都是，由財政部門牽頭落實內(nèi)部控制管理，而在實際實施中往往又變財政部門牽頭為財政部門完成，其他業(yè)務(wù)部門不積極甚至不參與，財政部門以一己之力，知識能力不足難以制定出科學(xué)有效的內(nèi)控制度，權(quán)力范圍有限難以做到業(yè)務(wù)全流程控制，財政人員精力有限難以做到業(yè)務(wù)范圍全覆蓋。

2、內(nèi)控部門與業(yè)務(wù)部門缺乏有效溝通，內(nèi)控人員受到預(yù)算管理的思維慣性影響，對財政資金內(nèi)控過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算控制，缺乏對業(yè)務(wù)執(zhí)行流程的分析，而忽略了業(yè)務(wù)執(zhí)行的過程控制，部分內(nèi)控工作是為了控制而控制，不是為了管理風(fēng)險而控制。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行不到位

1、在現(xiàn)有考核體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位過于重視考核指標(biāo)的完成，做工作的意識不夠深入，完成任務(wù)思想嚴(yán)重；內(nèi)部控制制度設(shè)計不科學(xué)，可行性低，加上制度制定之后沒能明確責(zé)任人，進(jìn)行持續(xù)跟蹤完善，隨著時間的流逝，業(yè)務(wù)內(nèi)容不斷地發(fā)展更新，內(nèi)控制度的可行性越來越低，甚至阻礙事業(yè)的發(fā)展。

2、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)把內(nèi)部控制度的制定，當(dāng)作是上級部門分配的一項任務(wù)，為應(yīng)對檢查而制定，檢查過后制度歸檔、執(zhí)行放腦后；甚至有個別領(lǐng)導(dǎo)為了彰顯領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)，人為干擾制度執(zhí)行。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金內(nèi)部控制體系的幾點建議

（一）提高內(nèi)控管理認(rèn)識

1、提高全員內(nèi)控意識，加強(qiáng)培訓(xùn)和自我學(xué)習(xí)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體干部內(nèi)控意識。通過各種形式強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的風(fēng)險意識，比如定期展開內(nèi)部風(fēng)險意識控制會議，通過講述自身工作中遇到的問題、列舉風(fēng)險清單，利用學(xué)習(xí)強(qiáng)國等平臺學(xué)習(xí)典型案例等多種形式，共同交流加深各業(yè)務(wù)科室風(fēng)控意識，利用風(fēng)險意識強(qiáng)化全員內(nèi)部控制管理意識。

2、宣貫全過程控制理念，促進(jìn)落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金全過程內(nèi)部控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位內(nèi)部控制是貫穿單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的內(nèi)部控制，也需要從財政資金使用的安排決策，財政資金的收入、支出實現(xiàn)，以及財政資金監(jiān)督等各個經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，來實現(xiàn)對財政資金的全過程控制。要從業(yè)務(wù)工作內(nèi)容的設(shè)立，業(yè)務(wù)活動經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)來源，業(yè)務(wù)執(zhí)行結(jié)果要求以及業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的收入和支出等全流程控制。

3、提高內(nèi)控理論水平，以內(nèi)部控制體系統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位內(nèi)部控制實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位內(nèi)部管理涉及到方方面面，情況錯綜復(fù)雜；鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位內(nèi)部控制覆蓋了經(jīng)濟(jì)活動所涉及的各種業(yè)務(wù)和事項，內(nèi)部控制的實施是一個系統(tǒng)工程，要有整體思維，在全面控制基礎(chǔ)上，關(guān)注重要經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)活動的重大風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金是鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，既要保持對財政資金業(yè)務(wù)特有風(fēng)險的控制，又要統(tǒng)籌單位其他經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動風(fēng)險，與相關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)活動的內(nèi)部控制形成相互協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充的內(nèi)控體系。

（二）優(yōu)化內(nèi)部控制制度

1、強(qiáng)化內(nèi)部控制組織保證。落實單位負(fù)責(zé)人責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)該直接參與到內(nèi)部控制建設(shè)過程中，提供必要的人力、物力支出，保證內(nèi)部控制講述有效開展和內(nèi)部控制的有效實施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位應(yīng)該明確各相關(guān)部門、崗位和相關(guān)工作人員的在內(nèi)部控制建設(shè)中的分工和責(zé)任。

2、加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程控制。全面分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位各項經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動工作流程，仔細(xì)識別業(yè)務(wù)活動中的風(fēng)險點，從不相容職務(wù)相互分離、授權(quán)批準(zhǔn)控制和程序控制等方面設(shè)計科學(xué)有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金內(nèi)部控制制度，把有效的內(nèi)部控制措施嵌入到日常的業(yè)務(wù)流程中去。在項目資金的使用過程中，前期要進(jìn)行項目可行性研究，避免重復(fù)建設(shè)，最大限度提高受益面，提高資金使用效果；項目執(zhí)行時要實施公開招標(biāo)，有效防范舞弊和腐敗，保證資金去向合規(guī)；項目竣工要實施工程審計和項目決算，有效控制項目支付價格合理；工程款支付時要嚴(yán)格審核招標(biāo)資料、合同、驗收報告、審計報告等項目資料，保證資金支付安全。

3、內(nèi)部控制體系建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金內(nèi)部控制要結(jié)合其他業(yè)務(wù)控制通盤考慮，在全面內(nèi)控體系下實現(xiàn)財政資金的內(nèi)部控制目標(biāo)。既要關(guān)注財政資金的支付環(huán)節(jié)，合理管控財政資金支付風(fēng)險，也要把握政府采購、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)為經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的合法合規(guī)提供合理保證，還要評價項目設(shè)立、項目監(jiān)督、項目績效等環(huán)節(jié)切實提高公共服務(wù)效率、效果。

（三）強(qiáng)化內(nèi)控制度執(zhí)行

通過內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督來強(qiáng)化內(nèi)控制度的執(zhí)行，去報內(nèi)部控制建設(shè)的不斷完善并有效實施。

1、積極開展內(nèi)控自我評價。鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位應(yīng)定期開展內(nèi)部控制的自我評價，一是對單位內(nèi)控制度設(shè)計的有效性進(jìn)行評價，對內(nèi)控制度設(shè)計的合理合法性、全面性、重要性和適應(yīng)性進(jìn)行分析研判；二是對單位內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性進(jìn)行評價，調(diào)查個業(yè)務(wù)控制實際執(zhí)行情況、對其執(zhí)行的持續(xù)性、一致性以及執(zhí)行業(yè)務(wù)控制的相關(guān)工資人員的權(quán)限、資格和能力進(jìn)行有效性測試；三是及時支出內(nèi)部控制存在的缺陷，并提出整改建議意見，提交單位負(fù)責(zé)人，落實整改措施。

2、有效實施內(nèi)控內(nèi)部監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位可以指定內(nèi)審部門或者是由內(nèi)審和內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察等部門成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組，對單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行，內(nèi)控關(guān)鍵崗位幾人員的設(shè)置等內(nèi)控實施情況，進(jìn)行定期或不定期監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控工作中存在的問題并提出改進(jìn)建議。

3、充分發(fā)揮內(nèi)控外部監(jiān)督。一是上級財政部門，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)你看指定的建立和實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，郵政對象的提出檢查意見、建議，并督促單位進(jìn)行整改；二是上級審計部門開展專項審計或者進(jìn)行單位審計時，對單位內(nèi)控建設(shè)的有效性進(jìn)行調(diào)查，揭示內(nèi)控缺陷，提出內(nèi)控審計處理意見建議；三是重復(fù)發(fā)發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的作用，構(gòu)建全面的外部監(jiān)督，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位內(nèi)控建設(shè)實施監(jiān)督檢查。

三、結(jié)語

當(dāng)前我國正處在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)實現(xiàn)全面小康社會的關(guān)鍵時期，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”全面實施，涉農(nóng)財政政策做出重大調(diào)整，從中央到地方各級政府大幅度增加農(nóng)村投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為黨和政府最基層的政權(quán)組織，是鄉(xiāng)村振興不可或缺的力量，鄉(xiāng)村振興農(nóng)村是主體，很多項目都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)來實施，大量涉農(nóng)財政資金也要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位必須要加快財政資金內(nèi)控控制建設(shè)，強(qiáng)化財政支出績效管理，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金安全，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用績效。