我國行政性壟斷及其規(guī)制
——以成品油市場為角度的探析

(上海海事大學(xué) 上海 201306)

眾所周知，石油是一種關(guān)系到國家安全的戰(zhàn)略物資，這主要是針對石油的勘探與開采而言的，在這個問題上由國家實行國企壟斷似乎無可厚非。但原油經(jīng)過煉油廠煉制之后生產(chǎn)出來的成品油，作為一種普通商品，與我們每個人的生活息息相關(guān)，顯然應(yīng)該接受市場的調(diào)控。但事實情況是，成品油的銷售市場依然由中石油、中石化等幾家大型國有企業(yè)所壟斷，而政府頒布的一些法律法規(guī)為這些企業(yè)的壟斷創(chuàng)造了契機。

一、成品油市場行政壟斷的界定。

根據(jù)《反壟斷法》第八條，行政壟斷是指行政主體，即行政機關(guān)或者法律授權(quán)的管理公共事務(wù)的組織濫用行政權(quán)力，實施具有排除、妨害、限制競爭的行為。行政性壟斷行為的具體形式主要涉及限定交易行為、地區(qū)封鎖行為、排斥或限制在本地投資或設(shè)立分支機構(gòu)的行為、招投標中的保護行為、強制從事壟斷行為、制定含有排除或限制競爭內(nèi)容的其他行為。①

國有石油企業(yè)依靠行政機關(guān)特殊的石油產(chǎn)業(yè)政策壟斷整個石油行業(yè)的開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營活動，具有自然壟斷和法定壟斷的基本屬性，尤其表現(xiàn)在我國成品油市場中，行業(yè)主管部門出于攫取壟斷利益的目的制定了一系列的規(guī)范性文件以此來排除或者限制成品油市場的競爭行為，從而使中石化，中石油和中海油三大國有石油企業(yè)獲得并維持壟斷地位。

(一)在成品油市場資源配置方面

早在1999年原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》明確：對石油集團、石化集團意外經(jīng)清理整頓合格的成品油批發(fā)企業(yè)，可由石油集團、石化集團依法采取轉(zhuǎn)劃、聯(lián)營、參股、收購等方式進行重組。此外，為了控制地方煉廠賣油，中石化與中石油聯(lián)合鐵道部聯(lián)合發(fā)布規(guī)章，規(guī)定沒有上述兩大集團簽字或蓋章，各鐵路局不準受理成品油運輸業(yè)務(wù)。其次，在2001國家經(jīng)貿(mào)委又發(fā)布了《關(guān)于進一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》，其規(guī)定從文件發(fā)布之日起所有新建加油站，均須由中石化，中石油出資并控股，其他企業(yè)或者個人未經(jīng)許可或批準無權(quán)經(jīng)營新建加油站。更有甚者，在2004年，國家發(fā)展和改革委員會頒布了“230號文件”，規(guī)定乙醇汽油只能由中石油，中石化兩家公司生產(chǎn)供應(yīng)。同時，在2007年商務(wù)部頒布的《成品油市場管理辦法》，其明確規(guī)定成品油批發(fā)企業(yè)為擁有符合國家產(chǎn)業(yè)政策、原油一次加工能力100萬噸以上、符合國家產(chǎn)品質(zhì)量標準的汽油和柴油年生產(chǎn)量在50萬噸以上的煉油企業(yè)，擁有庫容不低于10000立方米的成品油油庫，油庫建設(shè)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、油庫布局規(guī)劃；并通過國土資源、規(guī)劃建設(shè)、安全監(jiān)管、公安消防、環(huán)境保護、氣象、質(zhì)檢等部門的驗收)；②由此可以看出，上述行政機關(guān)以維護國家自然資源安全和整頓市場的名義對成品油市場實行嚴格的準入限制，一步步將成品油的批發(fā)和零售都納入國有石油企業(yè)的控制中，由此來排除和限制市場競爭。

(二)在成品油價格規(guī)制方面

為了緩解石油供需矛盾，國家改革了成品油定價制度：在《石油價格管理辦法(試行)》(2013)規(guī)定：國內(nèi)汽柴油的價格每次調(diào)整的周期為10個工作日，其調(diào)整的依據(jù)為國際市場原油的價格，同時對調(diào)價幅度低于每噸50元的情況做了特別之規(guī)定，即在此情況下，不再對價格進行調(diào)整，納入下次的調(diào)價之中，進行累加或沖抵。更為諷刺的是，在2015 年 12 月 15 日，國家發(fā)改委發(fā)布通知稱:“機動車尾氣排放是造成空氣污染的重要原因之一，日益突出的霧霾污染等空氣污染問題威脅著人類生存。為保護環(huán)境、凈化空氣，在低油價時，保持國內(nèi)成品油價格基本穩(wěn)定是非常重要的手段。③在2016 年 1 月 13 日，國家發(fā)改委宣布下調(diào)國內(nèi)成品油價格，同時改革了成品油定價機制。參考國際油價，分別設(shè)定了調(diào)價上限(130美元/桶)和下限(40美元/桶)，這就意味著盡管當國際油價跌入谷底，國內(nèi)成品油價格仍能躺在壟斷的溫床上。

通過以上的法律法規(guī)，我國成品油市場逐漸被三大國有石油企業(yè)壟斷。

二、成品油市場行政壟斷存在的問題

成品油市場長期在畸形的壟斷環(huán)境下發(fā)展，勢必造成市場調(diào)節(jié)作用的失靈，主要表現(xiàn)在：

第一，阻礙國內(nèi)成品油市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。當前我國成品油市場份額被上述三大國有石油企業(yè)占據(jù)，他們利用壟斷地位排除市場競爭，維持壟斷高價，攫取巨額壟斷利潤，造成石油市場結(jié)構(gòu)單一化趨向嚴重。

第二，民營油企經(jīng)營舉步維艱。國有石油企業(yè)享有行政機關(guān)賦予的成品油批發(fā)和零售特權(quán)，有權(quán)統(tǒng)一收購成品油并進行批發(fā)和零售。反觀民營油企他們需要滿足嚴苛的市場準入條件才能涉足成品油市場，同時，民營油企缺乏國家財政兜底，市場適應(yīng)力不可與之同日而語，在油價巨大的波動下就會紛紛推出市場，從而使我國石油產(chǎn)業(yè)進入國家壟斷-民間虧損的惡性循環(huán)。進而使收入分配懸殊，造成社會不公。

第三，致使國內(nèi)石油行業(yè)效率低下。處于壟斷地位常使得企業(yè)缺乏效率和服務(wù)意識，不能靈活有效的應(yīng)對市場供需變化，難以應(yīng)對風(fēng)云變幻的國內(nèi)、國際市場環(huán)境。而石油作為推動國民經(jīng)濟的主要源動力之一，保證石油供應(yīng)穩(wěn)定的重要性不言而喻。再次，受行政力量庇護的壟斷企業(yè)，對其內(nèi)部高層往往難以形成有效的監(jiān)督制約，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)因此存在缺陷，隱含風(fēng)險。導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展動力不足、開采不利、安全監(jiān)管不到位造成惡性事故頻有發(fā)生，④甚至腐敗尋租等現(xiàn)象也會伴隨發(fā)生。

三、成品油市場行政壟斷行為的法律規(guī)制

實現(xiàn)成品油市場的良性運行，各類措施需要協(xié)同發(fā)力。

第一，降低市場準入門檻，形成良性市場結(jié)構(gòu)。自由的市場競爭環(huán)境是破除石油行業(yè)行政壟斷的關(guān)鍵，降低成品油市場準入門檻，形成公平、自由的市場競爭秩序。首先讓民營資本自由進入石油市場，公平的參與競爭。其次，市場的開放不應(yīng)該僅僅是成品油的流通環(huán)節(jié)，應(yīng)該擴大到石油的生產(chǎn)、煉化、輸送等各個環(huán)節(jié)。行政機關(guān)應(yīng)當破除國有石油企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢，建議統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則，無差別的對待各類市場主體。著力改善營商環(huán)境，做好市場的“守夜人”。

第二，培育多元市場主體，實現(xiàn)有效競爭。目前我國的成品油市場基本形成中石油、中石化、中海油三家國有企業(yè)壟斷格局，缺乏公平自由的成品油市場競爭機制。培育多元化的市場主體，首先需要打破的就是既有國企的壟斷格局，構(gòu)建國企、民營企業(yè)、境外資本共同組成的市場體系，反觀當前民營油企經(jīng)營分散，力量弱小，生產(chǎn)能力有限的現(xiàn)狀，需要政策扶持和促進中小微型企業(yè)之間合并和重組，以此來提升市場競爭力。

第三，逐步加大定價機制的市場化程度，增強價格透明度。這就需要國家逐步放開成品油市場，形成原油供應(yīng)-成品油批發(fā)及零售的完整多元市場體系。形成市場價格機制，石油價格由市場供需決定而非國家的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場在成品油配置中的決定性作用。行政機關(guān)僅需要通過宏觀調(diào)控來穩(wěn)定市場。

第四，強化《反壟斷法》的執(zhí)法措施,縱觀石油行業(yè)壟斷之弊，直接對癥之策是堅決懲治排除、限制競爭的各類行政行為,強化行政壟斷違法的法律責(zé)任。同時，建立反壟斷私人訴訟機制,確保消費者能有制度通道以維護自身合法權(quán)益。

鑒于此，成品油市場需要國家運用法律調(diào)制手段，來解決石油行業(yè)的市場失靈，保障經(jīng)濟社會中普遍公正價值的體現(xiàn)，維護社會公共利益，促進經(jīng)濟和社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋：

① 丁國峰.論我國成品油市場行政性壟斷的規(guī)制路徑[J].學(xué)術(shù)探索.2018.

② 藍曉麗.私人資本進入石油儲備領(lǐng)域的法律規(guī)制[D].中國人民大學(xué).2011年6月.

③ 匯金網(wǎng).大戰(zhàn)霧霾發(fā)改委暫緩調(diào)整國內(nèi)成品油價格.

④ 劉奕.我國的行政性壟斷及其規(guī)制——以石油行業(yè)為角度的探析[J].生產(chǎn)力研究.2008.