“WTO停擺”？

江東瑜

各方也在積極探索替代方案，“自愿最終仲裁”等方案如果能夠順利實(shí)施，倒也不失為新機(jī)制的探索

日內(nèi)瓦時(shí)間2019年12月10日下午5點(diǎn)，WTO總干事阿澤維多的新聞發(fā)布會(huì)在WTO總部大樓正式開始。按照以往的慣例，這場(chǎng)接近歲末的新聞發(fā)布會(huì)通常帶有例行公事的色彩，但是今年不同尋常。因?yàn)樵诖舜伟l(fā)布會(huì)上宣布了一個(gè)重大消息：世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的“終審法庭”——上訴機(jī)構(gòu)“停擺”。消息一出，輿論界嘩然，諸如“WTO停擺”“世貿(mào)組織休克”的說(shuō)法甚囂塵上，引起了公眾的焦慮。

對(duì)中國(guó)而言，WTO承載了一代人漫長(zhǎng)而沉重的記憶。從1986年申請(qǐng)“復(fù)關(guān)”到2001年正式加入，中國(guó)的“WTO之路”走了十五年，可謂百曲千折、艱辛備至?；貓?bào)也很豐厚，“入世”成功后“中國(guó)制造”迅速走向全球，走上了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道。于情于理，我們都不希望看到WTO承載的全球自由貿(mào)易體系“停擺”“休克”，更不用說(shuō)“腦死亡”了。不過(guò)，對(duì)于WTO來(lái)說(shuō)，上訴機(jī)構(gòu)當(dāng)然很重要，它的缺位會(huì)對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制產(chǎn)生嚴(yán)重的沖擊，卻也不至于引發(fā)WTO的癱瘓。WTO的前身GATT（關(guān)貿(mào)總協(xié)定）時(shí)代，成員之間的貿(mào)易爭(zhēng)端都是通過(guò)GATT組織的談判磋商解決，冗長(zhǎng)的談判嚴(yán)重缺乏效率。因此WTO成立時(shí)，參照司法審判系統(tǒng)設(shè)計(jì)了一套爭(zhēng)端解決機(jī)制，大致的程序如下：

這套機(jī)制的起點(diǎn)仍然是閉門磋商，由主張自身受損一方發(fā)起，這一階段類似于民事司法的庭前調(diào)解，盡量爭(zhēng)取爭(zhēng)端雙方自行解決問(wèn)題。

磋商未能取得成果或超出相關(guān)規(guī)定的時(shí)限，那么由受損害一方提請(qǐng)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)成立專家小組，小組一般由三人組成。這就進(jìn)入爭(zhēng)端解決的第二階段，類似于司法程序中的初審階段。該小組成立后展開相關(guān)調(diào)查，一般應(yīng)在6個(gè)月內(nèi)向爭(zhēng)端各方提交終期報(bào)告。爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在接到專家組報(bào)告后20-60天內(nèi)研究給予通過(guò)，或經(jīng)協(xié)商一致反對(duì)通過(guò)這一報(bào)告。當(dāng)事方如果決定上訴，就會(huì)進(jìn)入上訴階段。

上訴由爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)設(shè)立的常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)受理。上訴機(jī)構(gòu)有60天的時(shí)間處理上訴事宜，并通過(guò)報(bào)告。該期限可以延長(zhǎng)到至多90天。上訴機(jī)構(gòu)可以維持、修正、撤銷專家小組的裁決結(jié)論，并向爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提交審議報(bào)告。

上訴的最終裁決結(jié)論出爐后，將依次進(jìn)入執(zhí)行和報(bào)復(fù)階段。這樣就完成了整個(gè)爭(zhēng)端解決機(jī)制的流程。

從制度設(shè)計(jì)上看，WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制增加了一套裁決程序，并在各個(gè)環(huán)節(jié)中明確了時(shí)限，以求提高爭(zhēng)端解決的效率。但是，在實(shí)際操作中還是經(jīng)常出現(xiàn)久拖不決的局面。2019年10月裁決的“空中客車公司接受違規(guī)政府補(bǔ)貼案”就是創(chuàng)紀(jì)錄的冗長(zhǎng)，也是美國(guó)此次發(fā)難的直接原因之一。

空客補(bǔ)貼案的處理過(guò)程長(zhǎng)達(dá)15年，可謂曠日持久。各種時(shí)限規(guī)定有的被規(guī)避，有的甚至直接被無(wú)視——這次停擺的上訴機(jī)構(gòu)的上訴程序就是其中之一。而且，歐盟對(duì)空客的補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)的事實(shí)非常清晰，更凸顯了程序上的反復(fù)和拖延很不合理。最終裁決認(rèn)定，僅A380和A350客機(jī)兩個(gè)機(jī)型，歐盟及德法英意四國(guó)就補(bǔ)貼了220億美元，而WTO僅認(rèn)定了美國(guó)對(duì)波音的一項(xiàng)稅收減免為非法，區(qū)區(qū)每年一億美元。因此，即便最終裁決結(jié)果對(duì)美方有利，也無(wú)法消除美國(guó)對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的多年積怨。而空客補(bǔ)貼案只是美國(guó)在WTO眾多訴訟之一，多年不愉快的經(jīng)歷積累了多少怨氣可想而知。

由于積怨甚深，停擺上訴機(jī)構(gòu)倒也不是特朗普政府的一時(shí)興起，而是美國(guó)政府長(zhǎng)期運(yùn)作的結(jié)果。按照規(guī)定，上訴機(jī)構(gòu)有七名成員，每人任期為4年。而每個(gè)案件至少需要三名成員進(jìn)行審理，這就意味著上訴機(jī)構(gòu)成員數(shù)量低于三人后就無(wú)法繼續(xù)運(yùn)作了。而上訴機(jī)構(gòu)的成員任命需要全體成員一致通過(guò)，任何成員只要不支持就無(wú)法進(jìn)行人員任命。2016年，奧巴馬政府就阻止了兩位成員的連任。由于今年年底兩名現(xiàn)任成員退休，上訴機(jī)構(gòu)將只剩下一名成員。因此，美國(guó)宣布不支持該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作后，新成員任命無(wú)法完成，明年的停擺也就成為定局了。

不過(guò)，這次美國(guó)的相關(guān)聲明中并沒(méi)有早前所擔(dān)心的那樣威脅退出WTO，而是再次強(qiáng)調(diào)了WTO改革的必要性。說(shuō)明WTO暫無(wú)承受致命打擊之虞。而且，上訴機(jī)構(gòu)的缺位不會(huì)影響到磋商機(jī)制，歷史數(shù)據(jù)顯示各方磋商解決的爭(zhēng)端案件占到40%。其余的案件中走到上訴程序更也只有不足30%，專家小組階段尚有操作空間。此外，各方也在積極探索替代方案，“自愿最終仲裁”等方案如果能夠順利實(shí)施，倒也不失為新機(jī)制的探索。更何況爭(zhēng)端解決機(jī)制也只是WTO諸多功能之一，其他功能并不受此次事件的影響。

總而言之，WTO確實(shí)遭受了一次重創(chuàng)，但是還會(huì)繼續(xù)發(fā)揮作用。這一事件也提醒各成員，WTO的改革必須提上議事日程。包括中國(guó)在內(nèi)的各成員都對(duì)改革WTO存有共識(shí)，但是涉及164個(gè)成員的龐大機(jī)構(gòu)的巨大慣性也不可小覷。

（作者系歷史、經(jīng)濟(jì)學(xué)者）