福建省高端制造業(yè)發(fā)展面臨的難題與政策化解途徑

姜澤華

（華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）

打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)，是我國(guó)建設(shè)世界強(qiáng)國(guó)、保障國(guó)家安全、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。加快發(fā)展高端制造業(yè)是福建省實(shí)現(xiàn)建設(shè)制造業(yè)強(qiáng)省目標(biāo)，和應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)新一輪科技革命帶來(lái)挑戰(zhàn)的必然選擇。而福建省加快發(fā)展高端制造業(yè)面臨的難題是福建省實(shí)現(xiàn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的障礙和風(fēng)險(xiǎn)所在。正確認(rèn)識(shí)福建省加快發(fā)展高端制造業(yè)所面臨的難題，從政策視角尋找化解難題的途徑意義重大。

一、福建省高端制造業(yè)及其激勵(lì)政策現(xiàn)狀

高端制造業(yè)是具有高技術(shù)含量和高附加值的產(chǎn)業(yè)。2015年，中國(guó)政府正式發(fā)布了《中國(guó)制造2025》，明確提出了發(fā)展高端制造業(yè)的十大重點(diǎn)領(lǐng)域。福建省政府出臺(tái)了《福建省實(shí)施<中國(guó)制造2025>行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》），提出了福建省高端制造業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)方向，涵蓋新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高檔數(shù)控機(jī)床和機(jī)器人產(chǎn)業(yè)、節(jié)能與新能源汽車等領(lǐng)域。

（一）福建省高端制造業(yè)現(xiàn)狀

目前，福建省高端裝備制造業(yè)涵蓋高檔數(shù)控機(jī)床、工業(yè)機(jī)器人、智能專用設(shè)備等智能制造裝備，新能源汽車、高技術(shù)船舶及海洋工程裝備、智能電網(wǎng)裝備、航空裝備和衛(wèi)星及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)、軌道交通裝備等行業(yè)。近年，福建省高端裝備制造業(yè)不斷取得新突破，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，產(chǎn)品質(zhì)量得到不斷提升。2017年，全省規(guī)模以上高端裝備制造業(yè)工業(yè)增加值324.3億元，同比增長(zhǎng)8.3%；完成工業(yè)總產(chǎn)值1406億元，同比增長(zhǎng)14.7%，占全省機(jī)械裝備工業(yè)的17.6%。2018年，青拓集團(tuán)成為全省首家年產(chǎn)值超千億元的工業(yè)企業(yè)；時(shí)代新能源動(dòng)力電池、寧德新能源消費(fèi)電池規(guī)模全球最大。2017年，福建省新能源汽車產(chǎn)量位列全國(guó)第16位，福建省新能源客車、動(dòng)力電池、永磁電機(jī)等關(guān)鍵產(chǎn)品技術(shù)均走在全國(guó)前列。

（二）福建省加快發(fā)展高端制造業(yè)激勵(lì)政策的現(xiàn)狀

2015年，根據(jù)國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)布的《中國(guó)制造2025》戰(zhàn)略部署，福建省政府與各部門以《行動(dòng)計(jì)劃》為中心，針對(duì)高端制造業(yè)的不同領(lǐng)域推出相關(guān)激勵(lì)政策，形成了福建省的加快發(fā)展高端制造業(yè)的“1+X”政策體系。

福建省為了更有效地落實(shí)《行動(dòng)計(jì)劃》，加快發(fā)展高端制造業(yè)，組建了福建省實(shí)施“中國(guó)制造2025”行動(dòng)計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，《行動(dòng)計(jì)劃》提出了福建省加快發(fā)展高端制造業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略部署和主要任務(wù)。制定了引進(jìn)、培育和壯大高端制造業(yè)企業(yè)政策，提升高端制造業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力政策，支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)企業(yè)技術(shù)改造和擴(kuò)大投資的政策，支持高端制造業(yè)企業(yè)開(kāi)拓市場(chǎng)政策和高端制造業(yè)的人才支持政策等。

二、福建省高端制造業(yè)發(fā)展面臨的難題

高端制造業(yè)對(duì)福建省建設(shè)制造業(yè)強(qiáng)省，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。福建省高端制造業(yè)的發(fā)展面臨三方面的難題：一是福建省高端制造業(yè)發(fā)展面臨的難題；二是福建省加快發(fā)展高端制造業(yè)激勵(lì)政策存在的問(wèn)題；三是福建省加快發(fā)展高端制造業(yè)激勵(lì)政策執(zhí)行存在的問(wèn)題。

（一）福建省高端制造業(yè)發(fā)展面臨的難題

1、福建省高端制造業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)鏈不健全。高端裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈高端缺位，基礎(chǔ)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后；新能源汽車生產(chǎn)規(guī)模較小，新能源整車配套能力弱，除動(dòng)力電池和少量車用驅(qū)動(dòng)電機(jī)配套企業(yè)外，基本沒(méi)有其他汽車零部件配套企業(yè)，上汽集團(tuán)寧德基地項(xiàng)目的配套產(chǎn)品基本要依靠引進(jìn)。在新能源動(dòng)力電池方面，大部分鋰離子動(dòng)力電池上下游配套項(xiàng)目正處于新建和擴(kuò)建階段，配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。

2、福建省高端制造業(yè)創(chuàng)新能力弱，高端化升級(jí)艱難。大部分高端裝備制造業(yè)生產(chǎn)企業(yè)科研能力較弱，自主創(chuàng)新能力較差，核心技術(shù)和核心關(guān)鍵零部件受制于人；新能源汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力弱，除寧德時(shí)代新能源動(dòng)力電池、金龍新能源客車、廈門鎢業(yè)永磁電機(jī)產(chǎn)品外，其他產(chǎn)品技術(shù)水平與國(guó)內(nèi)外先進(jìn)產(chǎn)品相比還有一定差距，關(guān)鍵核心技術(shù)少；在發(fā)展智能制造過(guò)程中，技術(shù)創(chuàng)新整體水平不高，多數(shù)企業(yè)處在引進(jìn)和仿制層次。

3、福建省高端制造業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化水平低。智能制造實(shí)質(zhì)是建立個(gè)人、機(jī)器、資源互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)，各種終端設(shè)備、應(yīng)用軟件之間的數(shù)據(jù)信息交換、識(shí)別、處理、維護(hù)等必須基于一套標(biāo)準(zhǔn)化的體系。由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)，福建省高端裝備制造業(yè)零部件企業(yè)投入巨資研發(fā)出可替代進(jìn)口的國(guó)產(chǎn)零部件不為主機(jī)企業(yè)接受；鑄造、鍛造、熱處理、表面處理等基礎(chǔ)工藝整體水平達(dá)不到高檔主機(jī)要求；關(guān)鍵零部件產(chǎn)品質(zhì)量和可靠性不高，品種規(guī)格不全。

4、福建省高端制造業(yè)市場(chǎng)開(kāi)拓難度大，國(guó)外高端裝備企業(yè)采取在國(guó)內(nèi)合資或獨(dú)資形式設(shè)立工廠搶占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)近70%以上的市場(chǎng)份額被幾家國(guó)際巨頭占據(jù)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)高端制造業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱，開(kāi)拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)乏力。

5、缺乏專業(yè)人才。福建省既缺乏高端制造業(yè)研發(fā)創(chuàng)新人才，更缺乏專業(yè)技術(shù)工人?，F(xiàn)有的高等院校和職業(yè)技術(shù)院校培養(yǎng)的人才很難滿足行業(yè)發(fā)展的需要，人才結(jié)構(gòu)斷層現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（二）加快發(fā)展高端制造業(yè)激勵(lì)政策的缺陷

福建省出臺(tái)的加快發(fā)展高端制造業(yè)“1+X”政策體系，在一定程度上推動(dòng)了福建省高端制造業(yè)的發(fā)展，但激勵(lì)政策實(shí)施以來(lái)也暴露出一些缺陷：

1、引進(jìn)和培育高端制造業(yè)企業(yè)激勵(lì)政策針對(duì)性不強(qiáng)。引進(jìn)和培育智能制造行業(yè)龍頭企業(yè)是以企業(yè)資本規(guī)模和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的排名為選擇標(biāo)準(zhǔn)，缺乏針對(duì)福建省高端制造業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和薄弱環(huán)節(jié)而制定的有針對(duì)性的引進(jìn)和培育政策。

2、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)政策的激勵(lì)對(duì)象不全面?，F(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)政策主要是省經(jīng)信委（現(xiàn)省工信廳）從創(chuàng)新基地、創(chuàng)新中心、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)等平臺(tái)建設(shè)層面進(jìn)行激勵(lì)。企業(yè)創(chuàng)新的激勵(lì)主體是省科技廳，科技廳激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的主要對(duì)象卻是高新技術(shù)企業(yè)，并沒(méi)有針對(duì)高端制造業(yè)企業(yè)的專項(xiàng)激勵(lì)政策。

3、激勵(lì)政策工具匱乏。福建省加快發(fā)展高端制造業(yè)激勵(lì)政策工具匱乏，表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是激勵(lì)政策工具主要采用政府財(cái)政投入、補(bǔ)貼、稅收等政策工具。二是采用一次性激勵(lì)的辦法，由政府財(cái)政部門給予激勵(lì)對(duì)象一定獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼。企業(yè)的發(fā)展是一個(gè)持續(xù)過(guò)程，應(yīng)該根據(jù)企業(yè)發(fā)展的不同時(shí)段分別采用不同的激勵(lì)政策和使用不同政策工具進(jìn)行激勵(lì)。

4、缺乏規(guī)制政策。高端制造業(yè)在數(shù)據(jù)交換和傳輸過(guò)程中數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)比較大。應(yīng)該對(duì)數(shù)據(jù)交換過(guò)程中的安全性、個(gè)人隱私保護(hù)方面進(jìn)行規(guī)制。同時(shí)要確保高端制造業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境和人類不造成威脅，需要制定相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范加以約束。

5、人才政策理念不盡合理。目前，福建省的人才激勵(lì)政策存在重引進(jìn)，輕培養(yǎng)；重視高端創(chuàng)新人才，輕視職業(yè)技術(shù)人才傾向。

（三）福建省加快發(fā)展高端制造業(yè)激勵(lì)政策執(zhí)行存在的問(wèn)題

1、缺少激勵(lì)實(shí)體機(jī)構(gòu)。為了推進(jìn)《行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施，福建省政府組建了福建省實(shí)施“中國(guó)制造2025”行動(dòng)計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組成員雖然涵蓋省政府和各具體職能部門，但領(lǐng)導(dǎo)小組沒(méi)有明確的組織架構(gòu)和職責(zé)關(guān)系，未建立各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

2、激勵(lì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。加快福建省高端制造業(yè)發(fā)展應(yīng)該從高端制造業(yè)行業(yè)和高端制造業(yè)企業(yè)兩個(gè)層面確定激勵(lì)對(duì)象。但是，兩個(gè)層面的激勵(lì)對(duì)象屬于兩個(gè)不同政府機(jī)構(gòu)管理，省經(jīng)信委（現(xiàn)工信廳）的裝備工業(yè)處和省科技廳的高新處分別負(fù)責(zé)制造業(yè)行業(yè)發(fā)展和高新技術(shù)企業(yè)的管理、激勵(lì)職責(zé)。因在省經(jīng)信委和科技廳之間缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，使得高端制造業(yè)的行業(yè)激勵(lì)政策和企業(yè)激勵(lì)政策不協(xié)調(diào)，激勵(lì)效果不理想。

3、高端制造業(yè)企業(yè)主動(dòng)參與度不高。大部分制造業(yè)企業(yè)沒(méi)有發(fā)展高端制造業(yè)的意識(shí)，加入或者轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨酥圃鞓I(yè)的愿望不強(qiáng)。企業(yè)缺乏與政府相關(guān)部門信息溝通能力，沒(méi)有主動(dòng)把握政府加快發(fā)展高端制造業(yè)激勵(lì)政策走向，利用政府激勵(lì)政策促進(jìn)自我發(fā)展的能力。

加快發(fā)展高端制造業(yè)激勵(lì)政策制定和實(shí)施過(guò)程中企業(yè)參與度低。在對(duì)省經(jīng)信委調(diào)研過(guò)程中了解到，企業(yè)參與主要體現(xiàn)在政策制定的前期調(diào)研過(guò)程中，通過(guò)調(diào)研了解企業(yè)發(fā)展面臨的問(wèn)題和訴求，以調(diào)研結(jié)果作為制定激勵(lì)政策的基礎(chǔ)。但是，政策具體制定和實(shí)施則主要由相關(guān)責(zé)任部門主導(dǎo)，企業(yè)處于被動(dòng)地接受政策狀態(tài)。

三、福建省加快高端制造業(yè)發(fā)展面臨難題的政策化解途徑

福建省制造業(yè)基礎(chǔ)薄弱，在推動(dòng)高端制造業(yè)發(fā)展過(guò)程中既要強(qiáng)化基礎(chǔ)，又要占領(lǐng)高端制造業(yè)的制高點(diǎn)，跨度大，難度高。因此，福建省政府應(yīng)該針對(duì)高端制造業(yè)發(fā)展過(guò)程中面臨的難題，有針對(duì)性地優(yōu)化和完善激勵(lì)政策，對(duì)高端制造業(yè)實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)激勵(lì)”。

（一）構(gòu)建和完善加快發(fā)展高端制造業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。發(fā)展高端制造業(yè)是福建省一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)，政府應(yīng)該將福建省實(shí)施“中國(guó)制造2025”行動(dòng)計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)小組改制為實(shí)體機(jī)構(gòu)，下設(shè)專業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)、工作組等機(jī)構(gòu)，承擔(dān)戰(zhàn)略決策、政策制定、技術(shù)創(chuàng)新實(shí)踐能力評(píng)價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)的推廣、規(guī)制監(jiān)管等職責(zé)。建立各部門協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)則。

（二）提升和優(yōu)化高端制造業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)政策。在現(xiàn)有的創(chuàng)新激勵(lì)政策基礎(chǔ)上，優(yōu)化高端制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)體系，建立起企業(yè)、政府、個(gè)人“ 三位一體”的合作型研發(fā)體系。在政府職能部門與大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)，以及企業(yè)之間形成多種有效的互動(dòng)模式，將科學(xué)家、企業(yè)家和學(xué)生聚集在科技創(chuàng)新載體中，開(kāi)展聯(lián)合研究，共同承擔(dān)技術(shù)創(chuàng)新和孵化等任務(wù)。在創(chuàng)新投入機(jī)制層面上，可以采取中央政府政府或省政府、政策性銀行和大型企業(yè)設(shè)置高科技創(chuàng)業(yè)基金，對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)給予風(fēng)險(xiǎn)投資支持等。

（三）明晰高端制造業(yè)激勵(lì)政策對(duì)象。針對(duì)福建省高端制造業(yè)現(xiàn)有基礎(chǔ)和未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，以構(gòu)建和完善高端制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈為出發(fā)點(diǎn)，制定高端制造業(yè)企業(yè)培育和引進(jìn)政策。應(yīng)該總體把握激勵(lì)對(duì)象的分布，針對(duì)激勵(lì)對(duì)象的特點(diǎn)分類精準(zhǔn)激勵(lì)。如新能源汽車業(yè)應(yīng)該以“補(bǔ)鏈建群”為出發(fā)點(diǎn)明確激勵(lì)對(duì)象，除動(dòng)力電池和少量車用驅(qū)動(dòng)電機(jī)配套企業(yè)外，其他汽車零部件配套企業(yè)均可以作為激勵(lì)對(duì)象；按照上汽集團(tuán)汽車產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)崂硐嚓P(guān)配套企業(yè)，有針對(duì)性地引進(jìn)和培育。在新能源動(dòng)力電池方面，需要對(duì)現(xiàn)有配套企業(yè)進(jìn)行深入調(diào)研，針對(duì)現(xiàn)狀制定提升配套企業(yè)的激勵(lì)政策。電子信息產(chǎn)業(yè)應(yīng)以"增芯強(qiáng)屏"為出發(fā)點(diǎn)明確激勵(lì)對(duì)象。高端裝備制造業(yè)應(yīng)將實(shí)施智能制造和高端裝備創(chuàng)新工程、核心智能化技術(shù)裝備作為重點(diǎn)激勵(lì)對(duì)象。

（四）針對(duì)不同的激勵(lì)對(duì)象相機(jī)抉擇運(yùn)用多種激勵(lì)工具。高端制造業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的形成有三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即企業(yè)的創(chuàng)建、企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品市場(chǎng)的開(kāi)拓。創(chuàng)建環(huán)節(jié)上，應(yīng)以降低投資成本的財(cái)政政策和多渠道投融資機(jī)制給予激勵(lì)；在產(chǎn)品的研制和開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和市場(chǎng)開(kāi)拓等領(lǐng)域，給予所得稅、關(guān)稅的優(yōu)惠等。激勵(lì)政策工具應(yīng)該逐漸由政府大量財(cái)政支出和補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向更多使用稅收和金融工具，在為高端制造業(yè)提供資源支持同時(shí)，也要讓激勵(lì)對(duì)象承擔(dān)相應(yīng)成本和風(fēng)險(xiǎn)，以此激發(fā)企業(yè)不斷提升競(jìng)爭(zhēng)力的潛能。

（五）加強(qiáng)高端制造業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。應(yīng)在現(xiàn)有的對(duì)主導(dǎo)制訂智能制造國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域權(quán)威機(jī)構(gòu)，推進(jìn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。不僅要在國(guó)內(nèi)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化的工作，而且還要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化，使中國(guó)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)得到國(guó)際上的認(rèn)可和支持。

（六）加快高端制造業(yè)行業(yè)規(guī)制建設(shè)。從高端制造業(yè)不同行業(yè)、不同經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，以及相應(yīng)的生產(chǎn)要素層面出發(fā)，針對(duì)存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或者負(fù)外部性環(huán)節(jié)制定相應(yīng)規(guī)范。一是要制定高端制造業(yè)的綠色環(huán)保規(guī)范，確保高端制造業(yè)的生產(chǎn)設(shè)施和產(chǎn)品本身對(duì)人和環(huán)境不構(gòu)成威脅；二是制定規(guī)范的行業(yè)操作指南、清單、合同條款模式，制定數(shù)據(jù)安全和員工數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)范，采取安全標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證制度等等。

（七）加大對(duì)中小制造業(yè)企業(yè)高端化的引導(dǎo)和激勵(lì)。政府應(yīng)為中小企業(yè)提供公共服務(wù)，保障中小企業(yè)的參與；為中小企業(yè)提供信息、資金等多方面支持；推進(jìn)中小企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等。

（八）完善引進(jìn)和培養(yǎng)人才政策。應(yīng)針對(duì)福建省高端制造業(yè)各行業(yè)發(fā)展目標(biāo)，制定引進(jìn)高端創(chuàng)新人才計(jì)劃和激勵(lì)政策，提高引進(jìn)效率，更好發(fā)揮引進(jìn)人才的潛能。在高端制造業(yè)職業(yè)技術(shù)人員培養(yǎng)方面，應(yīng)該構(gòu)建高端制造業(yè)企業(yè)參與人才培養(yǎng)機(jī)制，根據(jù)高端制造業(yè)行業(yè)發(fā)展需要培養(yǎng)職業(yè)技術(shù)人才。