政府會(huì)計(jì)制度改革視角下事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的研究

張濟(jì)新

（遼寧東戴河新區(qū)財(cái)政局，遼寧 葫蘆島 125200）

關(guān)于事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題，在2014年國家出臺(tái)試行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》之后，各事業(yè)單位內(nèi)部控制工作取得了一定的成就。為提高和保證政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，規(guī)范政府會(huì)計(jì)核算工作，財(cái)政部在2015-2017年分別出臺(tái)政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則和6個(gè)具體準(zhǔn)則，并在2017年出臺(tái)了《政府會(huì)計(jì)制度---行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，規(guī)定于2019年1月1日起正式全面實(shí)施。而改革后的政府會(huì)計(jì)制度，對于事業(yè)單位內(nèi)部控制也產(chǎn)生了重大影響，探討政府會(huì)計(jì)制度改革對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的作用，有利于事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的順利開展。

一、政府會(huì)計(jì)制度改革的背景和內(nèi)容

一直以來，在政府傳統(tǒng)預(yù)算會(huì)計(jì)體系當(dāng)中，存在著不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求的系列弊端，從總體上看，主要分為四點(diǎn)。首先，是政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系不完備，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，這使得政府財(cái)務(wù)信息很難做到完整、準(zhǔn)確；其次，政府各部門的會(huì)計(jì)制度相互分割、獨(dú)立，未形成統(tǒng)一的整體。再次，政府運(yùn)行績效需要客觀、科學(xué)的依據(jù)，但是傳統(tǒng)政府預(yù)算會(huì)計(jì)無法保障。最后，真實(shí)性不足的會(huì)計(jì)信息，使得政府資產(chǎn)負(fù)債無法得到有效的管理。在這種背景下，為了適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革需要，規(guī)范行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國預(yù)算法》《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則--基本準(zhǔn)則》等法律、行政法規(guī)和規(guī)章，財(cái)政部制定印發(fā)了《政府會(huì)計(jì)制度--行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，自2019年1月1日起施行。政府會(huì)計(jì)制度改革主要包括對政府會(huì)計(jì)核算制度進(jìn)行重構(gòu)、將權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則引入并著重強(qiáng)調(diào)、對基建會(huì)計(jì)制度進(jìn)行整合、完善預(yù)算會(huì)計(jì)功能和報(bào)表體系結(jié)構(gòu)等幾個(gè)方面[1]。

二、當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的成就

自2014年實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》以來，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)取得了明顯的成就，其主要包括“我要控制”的理念的深入人心和內(nèi)部控制體系基本建立兩個(gè)方面。政策的出臺(tái)，使眾多事業(yè)單位開始依照政策要求，進(jìn)行各自內(nèi)部控制建設(shè)。通過財(cái)政部門帶頭實(shí)施，主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)督導(dǎo)等措施，使得內(nèi)部控制成為事業(yè)單位工作的關(guān)注點(diǎn)。通過組建內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組的方式，結(jié)合內(nèi)部控制的綜合培訓(xùn)和專項(xiàng)培訓(xùn)，使得財(cái)務(wù)工作人員對內(nèi)部控制在思想意識上不斷加強(qiáng)，內(nèi)容上不斷完善?？傮w而言，由傳統(tǒng)的被動(dòng)內(nèi)部控制變?yōu)橹鲃?dòng)，促進(jìn)了“我要控制”理念的不斷深化。內(nèi)部控制是作為事業(yè)單位內(nèi)部為實(shí)現(xiàn)既定的管理目標(biāo)而實(shí)施的各種組織、計(jì)劃、程序和方法。在事業(yè)單位內(nèi)部控制工作當(dāng)中，由于缺乏市場競爭意識和壓力，內(nèi)部控制工作的開展往往不盡理想，基本框架體系未能有效建立，并用于事業(yè)單位的發(fā)展當(dāng)中來。而近幾年來的內(nèi)部控制建設(shè)工作最明顯的成效，就是初步建立了事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。目前，很多事業(yè)單位每年都會(huì)對單位內(nèi)部成果進(jìn)行基礎(chǔ)性評價(jià)，形成內(nèi)控年報(bào)。甚至一些事業(yè)單位外聘內(nèi)部控制專業(yè)機(jī)構(gòu)，幫助自己建立科學(xué)高效的內(nèi)控體系。通過制度、流程再造，很多事業(yè)單位已經(jīng)初步建立起覆蓋各項(xiàng)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制體系。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的問題

事業(yè)單位作為由政府利用國有資產(chǎn)設(shè)立的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，本身屬性和業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了事業(yè)單位不能照搬企業(yè)內(nèi)部控制的那套方法。在內(nèi)部控制建設(shè)中，還有很多方面不夠完善。首先，事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)為貫徹落實(shí)上級的規(guī)章制度和工作要求，其本身自主性不強(qiáng)，再加上上下級信息的不對等，使得內(nèi)部控制整個(gè)體系的協(xié)調(diào)出現(xiàn)矛盾。其次，內(nèi)部控制工作主要有財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，涉及到其他部門的工作，由于缺乏領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，工作協(xié)調(diào)難度較大。再次，由于事業(yè)單位自身的屬性，其工作效率低、管理不盡規(guī)范、制度不夠健全，單位工作人員在做好本職工作之外缺乏進(jìn)行內(nèi)部控制工作的動(dòng)力，從而使得內(nèi)部控制工作的全面開展遇到很大的阻力。最后，盡管內(nèi)部控制的基本體系已經(jīng)建立起來，但是內(nèi)部控制監(jiān)督和防范機(jī)制并未形成。加之權(quán)利、責(zé)任劃分不夠清晰，崗位設(shè)置不夠明確，弄虛作假等問題時(shí)有發(fā)生，造成內(nèi)部控制體系抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。

三、政府會(huì)計(jì)制度改革對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的影響

（一）有利于內(nèi)部控制機(jī)制的強(qiáng)化

事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和完善，需要從細(xì)節(jié)著手進(jìn)行建設(shè)。而改革后的政府會(huì)計(jì)制度不僅從頂層設(shè)計(jì)上給予了內(nèi)部控制高度的重視，而且對于內(nèi)部控制各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范。政府會(huì)計(jì)制度與內(nèi)部控制是緊密聯(lián)系的，二者能夠起到相互促進(jìn)的作用。公務(wù)卡制度、授權(quán)審批制度都是政府會(huì)計(jì)制度中所提出來的，這對于構(gòu)建事業(yè)單位內(nèi)部控制體系同樣起到了積極的作用，使內(nèi)部控制機(jī)制得以不斷強(qiáng)化，內(nèi)部控制的體系建設(shè)更加規(guī)范和科學(xué)，內(nèi)部控制的環(huán)境更加良好和開放，對事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展起到了推動(dòng)作用。

（二）有利于會(huì)計(jì)信息的優(yōu)化

事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息的優(yōu)化能夠使得廣大人民群眾對政府更加信賴，同時(shí)也能夠幫助領(lǐng)導(dǎo)同志做出正確的決策。作為向社會(huì)提供公共服務(wù)的職能機(jī)構(gòu)，政府會(huì)計(jì)制度能夠準(zhǔn)確地記錄事業(yè)單位向社會(huì)提供服務(wù)和產(chǎn)品的情況，其不僅是會(huì)計(jì)核算的要求，同時(shí)也滿足了內(nèi)部控制的訴求。尤其是政府會(huì)計(jì)制度中提出的權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，要求記錄和監(jiān)管社會(huì)公共資產(chǎn)，從而能夠使會(huì)計(jì)信息更加優(yōu)化、更加全面、更加準(zhǔn)確、更加及時(shí)。有了政府會(huì)計(jì)制度的規(guī)范，可以給工作人員的工作提供路徑，從而提高工作執(zhí)行力和工作效果。

（三）有利于資金監(jiān)督的加強(qiáng)

資金安全是內(nèi)部控制工作的重要目標(biāo)，審計(jì)機(jī)構(gòu)是內(nèi)部控制體系中的重要部門，其具有權(quán)威性和獨(dú)立性的特點(diǎn)，從而保障資金在使用和管理方面發(fā)揮重要作用[2]。而政府會(huì)計(jì)制度將資金使用的流程進(jìn)行了完善，將資金預(yù)算安排和執(zhí)行進(jìn)行了充分的結(jié)合，大大加強(qiáng)了資金使用的監(jiān)管力度，保障了資金安全。尤其是授權(quán)審批制度的施行，給財(cái)政部門和事業(yè)單位的資金使用增添了一道安全保障，有利充分利用和使用資金，優(yōu)化資源配置，對舞弊徇私、亂紀(jì)違法進(jìn)行了很好的監(jiān)督，規(guī)避了事業(yè)單位內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)。

四、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議及措施

（一）強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部控制的理念

事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)需要包括財(cái)務(wù)人員在內(nèi)的全體工作人員的共同努力。因此，事業(yè)單位內(nèi)部控制的學(xué)習(xí)和組織環(huán)節(jié)，要把包括財(cái)政部門在內(nèi)的其他有關(guān)工作人員全部納入進(jìn)來，由單位一把手擔(dān)任內(nèi)部控制的總負(fù)責(zé)人，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任總執(zhí)行人，從而達(dá)到重視程度和專業(yè)程度雙輪驅(qū)動(dòng)的目的。內(nèi)部控制工作強(qiáng)調(diào)的是制約的平衡，而不同業(yè)務(wù)部門崗位之間相分離，因此，要強(qiáng)化事業(yè)單位工作人員對內(nèi)部控制工理念的轉(zhuǎn)變和提升，對內(nèi)部控制工作給予足夠的認(rèn)識，進(jìn)而充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)全體人員的熱情積極參與到工作中來，從而提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力。

（二）健全完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度機(jī)制

健全完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度機(jī)制，將政府會(huì)計(jì)制度的要求融入到內(nèi)部控制當(dāng)中去，充分有效實(shí)施授權(quán)審批制度，多角度、全方位的進(jìn)行資金使用與安排工作。建立預(yù)算雙重會(huì)計(jì)分錄機(jī)制，對資源進(jìn)行合理配置，對業(yè)務(wù)程序進(jìn)行有效控制。根據(jù)事業(yè)單位本身的特點(diǎn)，規(guī)范內(nèi)部控制細(xì)則的實(shí)施，合理控制風(fēng)險(xiǎn)水平。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，事業(yè)單位的內(nèi)部控制也要講究成本—效益，管理過程中明確責(zé)任權(quán)利劃分，做好分工，細(xì)化流程，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，建立適合本單位的內(nèi)部控制機(jī)制體系[3]。

（三）及時(shí)建立全方位的信息化系統(tǒng)

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來，使得信息化辦公成為必然，因此在事業(yè)單位內(nèi)部控制當(dāng)中，要利用信息化系統(tǒng)完善事業(yè)單位的組織架構(gòu)，要利用信息化促進(jìn)與上下級部門之間的溝通與聯(lián)系，要利用信息化推進(jìn)事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息化的建設(shè)速度。事業(yè)單位內(nèi)部要組織全體人員學(xué)習(xí)現(xiàn)代管理知識，學(xué)習(xí)信息化操作系統(tǒng)，減少人為因素造成的工作失誤，提高工作效率和準(zhǔn)確性。

五、結(jié)語

時(shí)代的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，客觀上要求事業(yè)單位要對自身的職能和屬性重新進(jìn)行定位，同時(shí)也迫使事業(yè)單位要實(shí)行新的時(shí)代發(fā)展要求，轉(zhuǎn)變理念，要按照市場化要求，完善企業(yè)內(nèi)部的會(huì)計(jì)制度機(jī)制，完善內(nèi)部控制機(jī)制，只有這樣，才能使事業(yè)單位在未來獲得更好的發(fā)展。