國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理的困境及對(duì)策探討

胡小芳

（連云港市農(nóng)業(yè)發(fā)展集團(tuán)有限公司，江蘇 連云港 222000）

全面預(yù)算管理是指以企業(yè)預(yù)算編制、監(jiān)督執(zhí)行、控制分析、考核評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，貫穿于企業(yè)經(jīng)營(yíng)全流程、全方位、全員參與的管理活動(dòng)，是通過全面預(yù)算系統(tǒng)對(duì)企業(yè)內(nèi)部的各項(xiàng)資源加以整合、控制及優(yōu)化安排的管理過程。全面預(yù)算管理通過對(duì)企業(yè)相關(guān)投融資活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)的未來情況進(jìn)行分析預(yù)判，并加以控制引導(dǎo)，能夠協(xié)調(diào)企業(yè)更好地完成各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過確保企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)得以有效實(shí)施。

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，國(guó)有企業(yè)在面臨巨大發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也面臨日益嚴(yán)峻的生存和發(fā)展壓力，如何適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)預(yù)算管理制度的要求，建立符合企業(yè)發(fā)展要求的激勵(lì)與約束機(jī)制成為一個(gè)必須思考和解決的現(xiàn)實(shí)問題。2000年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委將“推行全面預(yù)算管理”寫入《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)企業(yè)管理的規(guī)范意見》中，揭開了我國(guó)國(guó)有企業(yè)開展全面預(yù)算管理新的一頁。多年實(shí)施以來，雖成績(jī)斐然，但問題依然存在。為更好地推動(dòng)企業(yè)預(yù)算管理水平提高，體現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行的嚴(yán)肅性，本文就國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析探討，并根據(jù)實(shí)際操作中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提出相關(guān)對(duì)策，以期對(duì)國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理發(fā)展完善帶來一些現(xiàn)實(shí)參考意義。

一、國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算的重要性

（一）防止國(guó)有資產(chǎn)流失、確保企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障

國(guó)有企業(yè)開展全面預(yù)算管理是為了更好地完成國(guó)資委下達(dá)的各項(xiàng)考核指標(biāo)，更好地發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算機(jī)制，確保國(guó)資委取得投資效益的重要管理措施。從具體內(nèi)容來看，就是要保證讓國(guó)資委了解和掌握所屬國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況，防止國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)流失。為了適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)預(yù)算管理制度的要求，國(guó)有集團(tuán)企業(yè)運(yùn)營(yíng)過程中實(shí)行全面預(yù)算管理反映出國(guó)有企業(yè)的綜合管理水平，它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的工具，而是一個(gè)可以協(xié)調(diào)國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)短期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃和企業(yè)的年度行動(dòng)計(jì)劃的有效管理辦法，可以整合國(guó)有企業(yè)總部及其各個(gè)下屬單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，通過預(yù)算的編制、實(shí)施和修正，可以促使企業(yè)戰(zhàn)略更好地落地，將企業(yè)資源優(yōu)化配置，不斷調(diào)整創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)企業(yè)決策監(jiān)督執(zhí)行、強(qiáng)化企業(yè)行為約束的重要手段

國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中具有主導(dǎo)地位，發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的“定海神針”作用。國(guó)有企業(yè)管理始終是經(jīng)濟(jì)體制管理的中心環(huán)節(jié)。通過采用上下級(jí)和部門間不斷溝通的方法將預(yù)算目標(biāo)環(huán)環(huán)分解、層層落實(shí)，有助于加強(qiáng)成本管控；通過對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)事前預(yù)測(cè)，確定目標(biāo)成本；事中分析控制，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)各部門間溝通，嚴(yán)把成本關(guān)；事后回顧考核，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利三者統(tǒng)一。有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)員工的積極性和主動(dòng)性，能夠有效實(shí)現(xiàn)降低企業(yè)成本的目標(biāo)。通過貫穿企業(yè)全部業(yè)務(wù)流程，全員參與，事前規(guī)劃、事中監(jiān)控、事后考核，能最大限度地調(diào)配資源，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有集團(tuán)企業(yè)和企業(yè)對(duì)外投資決策的監(jiān)控，有利于防止出現(xiàn)所屬企業(yè)違法違紀(jì)及違反財(cái)經(jīng)制度，有利于企業(yè)加強(qiáng)企業(yè)管理方面的自我約束能力，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)利能力和自我發(fā)展能力。

二、國(guó)有企業(yè)實(shí)行全面預(yù)算管理的困境及產(chǎn)生的原因

（一）預(yù)算管理基礎(chǔ)薄弱，欠缺良好的運(yùn)行環(huán)境

一個(gè)有效的預(yù)算組織架構(gòu)是國(guó)有集團(tuán)企業(yè)推行全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)，是防范預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足、預(yù)算編制不真、執(zhí)行不力、考核不公等各環(huán)節(jié)的有力措施，目前很多國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理流于形式，雖然構(gòu)建了預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但預(yù)算管理的“全面”性未執(zhí)行到位。全面預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)全員、全業(yè)務(wù)、全過程，在實(shí)踐中，對(duì)全面預(yù)算的“全面”性認(rèn)識(shí)存在持續(xù)性認(rèn)識(shí)不足，預(yù)算工作主體認(rèn)識(shí)不清，雖有董事會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)小組參與預(yù)算管理，但認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)薄弱，沒有良好的運(yùn)行環(huán)境。

（二）預(yù)算編制溝通不足，易偏離既定預(yù)算目標(biāo)

國(guó)有集團(tuán)企業(yè)總部與各下屬單位互為矛盾體，很多時(shí)候各預(yù)算單位未經(jīng)過有效的溝通，往往集團(tuán)總部想要更高的目標(biāo)，而各下屬單位想要更低的目標(biāo)。這時(shí)候，上下級(jí)之間存在信息不對(duì)稱，集團(tuán)與下屬單位代理問題嚴(yán)重。如果集團(tuán)總部管理層與下屬單位不及時(shí)上下協(xié)調(diào)、反復(fù)溝通，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)略目標(biāo)等預(yù)算結(jié)果偏離實(shí)際。

（三）預(yù)算目標(biāo)分解不到位，保障措施有所欠缺

國(guó)有集團(tuán)企業(yè)年度預(yù)算目標(biāo)是整個(gè)企業(yè)經(jīng)過一定發(fā)展所期望的成果。它更強(qiáng)調(diào)實(shí)踐，預(yù)算目標(biāo)的確定要經(jīng)過市場(chǎng)、行業(yè)、員工調(diào)查，不但要考慮整個(gè)企業(yè)的利益，還要考慮到員工的利益。通過自上而下制定年度計(jì)劃，下達(dá)年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，進(jìn)行預(yù)算目標(biāo)任務(wù)的分解。分解中，雖先確定核心預(yù)算目標(biāo)，再細(xì)分預(yù)算目標(biāo)，簽訂《目標(biāo)責(zé)任書》，但也只是紙上談兵階段，大多數(shù)部門的目標(biāo)描述都是定性的，關(guān)鍵是缺乏經(jīng)營(yíng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障措施，缺乏明確的量化數(shù)據(jù)。

（四）預(yù)算考核機(jī)制不完善，獎(jiǎng)懲措施不明確

預(yù)算考核是一個(gè)年度企業(yè)預(yù)算管理中的收尾階段，但在國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方面具有承上啟下的作用。全面預(yù)算考核結(jié)果反映出集團(tuán)公司及各下屬單位向集團(tuán)公司戰(zhàn)略目標(biāo)方向努力的效果。它也是對(duì)本年度各預(yù)算執(zhí)行單位的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決下屬單位在經(jīng)營(yíng)過程中遇到的隱形問題，確保集團(tuán)公司發(fā)展戰(zhàn)略以及年度目標(biāo)考核任務(wù)的完成。在實(shí)際執(zhí)行過程中，預(yù)算目標(biāo)與決算的相符程度有偏差，會(huì)出現(xiàn)考核不及時(shí)，激勵(lì)措施不科學(xué)，編制與考核是同一個(gè)部門，導(dǎo)致獎(jiǎng)罰不明。

（五）外界影響因素較多，預(yù)算管理調(diào)整僵化

國(guó)有企業(yè)是一種特殊性質(zhì)的企業(yè)，一方面公司體現(xiàn)在企業(yè)治理核心于政府控制上，時(shí)刻面臨著政府的干預(yù)管理，主要通過產(chǎn)權(quán)和人事的控制，最終反映到國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制的戰(zhàn)略預(yù)算有效性上。另一方面隨時(shí)會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)環(huán)境突變、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、財(cái)稅政策變動(dòng)、國(guó)家利率上浮等，國(guó)有企業(yè)受到這些因素的影響后，未能及時(shí)按程序調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算指標(biāo)。

三、國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)全面預(yù)算管理的對(duì)策

國(guó)有企業(yè)為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，依法履行國(guó)有資產(chǎn)保值增值的職責(zé)，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主導(dǎo)作用。國(guó)有企業(yè)實(shí)行全面預(yù)算管理是內(nèi)部管理中能把關(guān)鍵問題融合于一體的管控方法之一，是保證國(guó)有資產(chǎn)控制力的重要措施。針對(duì)國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理中的困境，從企業(yè)組織架構(gòu)、目標(biāo)分解、預(yù)算執(zhí)行、考評(píng)機(jī)制、環(huán)境變化等對(duì)策進(jìn)行探討，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)總體目標(biāo)和價(jià)值最大化具有重要意義。

（一）完善企業(yè)組織架構(gòu)，掌握各預(yù)算執(zhí)行單位的控制重點(diǎn)

全面預(yù)算管理制度實(shí)行“權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督”的原則，明確各責(zé)任單位，確定預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)的核心地位，主要包括股東會(huì)、董事會(huì)、預(yù)算管理委員會(huì)和企業(yè)經(jīng)理層，集團(tuán)計(jì)劃財(cái)務(wù)部為預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)，集團(tuán)各部門、分（子）公司為預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)。集團(tuán)層面的預(yù)算，從內(nèi)容上看，包括業(yè)務(wù)預(yù)算、專項(xiàng)預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算；從層次上看，包括分、子公司的預(yù)算和總部職能部門的預(yù)算。國(guó)有企業(yè)不僅要將投入大量精力在成本費(fèi)用的控制上，還要重視資產(chǎn)保值、銷售收入、應(yīng)收賬款、現(xiàn)金流等其他重要指標(biāo)的完成情況。

（二）層層分解預(yù)算目標(biāo)

國(guó)有企業(yè)是集政府意志和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)于一身，企業(yè)管理層一般都是政府任命，普遍屬于非專業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，這樣會(huì)帶來較強(qiáng)的行政管理理念，但企業(yè)是追求利潤(rùn)最大化，國(guó)有企業(yè)應(yīng)將成本支出與創(chuàng)造利潤(rùn)統(tǒng)一起來全面考慮。各預(yù)算執(zhí)行單位下屬分子公司也應(yīng)站在集團(tuán)的高度，統(tǒng)籌考慮，層層分解預(yù)算目標(biāo)，樹立大局意識(shí)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，平衡好支出與利潤(rùn)的關(guān)系。全面預(yù)算管理做好預(yù)算控制，治未病之病，開源節(jié)流，建立科學(xué)的員工目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)相結(jié)合的機(jī)制。

（三）及時(shí)分析事中預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行情況

國(guó)有企業(yè)為了保證預(yù)算的落實(shí)程度，應(yīng)當(dāng)及時(shí)召集各分子公司進(jìn)行月度、季度、半年度等事中分析報(bào)告會(huì)，要求預(yù)算執(zhí)行情況的分析報(bào)告能反映出利潤(rùn)、費(fèi)用、人員需求、未來的增長(zhǎng)或收縮預(yù)期等企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新的經(jīng)營(yíng)增長(zhǎng)點(diǎn)，暴露企業(yè)經(jīng)營(yíng)“瓶頸”，從而相應(yīng)地調(diào)整企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)或修正預(yù)算，提出針對(duì)性的改進(jìn)建議。

（四）劃分責(zé)任中心，完善預(yù)算評(píng)價(jià)體系

國(guó)有企業(yè)普遍存在吃大鍋飯現(xiàn)象，全面實(shí)行預(yù)算管理明確劃分責(zé)任中心，根據(jù)權(quán)責(zé)范圍，企業(yè)下屬分子公司、總部職能部門可以劃分為投資中心，融資中心、收入中心、成本費(fèi)用中心、利潤(rùn)中心。預(yù)算考核應(yīng)遵循以年度目標(biāo)預(yù)算與實(shí)際完成情況的相符程度為考核目標(biāo)，一經(jīng)確定，不得隨意變更調(diào)整。在實(shí)踐中，企業(yè)預(yù)算考核通過不斷地完善，主要是以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算目標(biāo)為首要原則，采用獎(jiǎng)罰并存，不能只獎(jiǎng)不罰，更不能添加人情因素，做到獎(jiǎng)懲措施公平合理。當(dāng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，根據(jù)權(quán)責(zé)范圍，企業(yè)內(nèi)部預(yù)算責(zé)任單位的考核，以經(jīng)過集團(tuán)預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后的新的預(yù)算管理目標(biāo)為準(zhǔn)。集團(tuán)公司預(yù)算考核作為集團(tuán)年度目標(biāo)考核任務(wù)的子項(xiàng)目，與年度目標(biāo)考核同步推進(jìn)，確保年度目標(biāo)考核任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)，并為集團(tuán)下年度預(yù)算提供參考依據(jù)。

（五）主動(dòng)適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，及時(shí)調(diào)整預(yù)算目標(biāo)

國(guó)有企業(yè)承擔(dān)政府重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值的任務(wù)，應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化。一方面通過組建內(nèi)部投資企管部，培養(yǎng)稅制研究員，雇用專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)，也可聘請(qǐng)外部咨詢機(jī)構(gòu)，另一方面主動(dòng)對(duì)接上級(jí)主管組織部門，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工作、重點(diǎn)崗位的人事任期申請(qǐng)延續(xù)周期。眾所周知，企業(yè)運(yùn)行中面臨各種復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境，市場(chǎng)波動(dòng)幅度越來越大，變化周期越來越短，企業(yè)管理者必須及時(shí)、主動(dòng)地調(diào)整經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略方向，否則就會(huì)造成業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、核算不實(shí)，專門決策錯(cuò)誤，從而影響國(guó)有企業(yè)目標(biāo)任務(wù)的完成。