關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

劉湖

（巴中市南龕文化產(chǎn)業(yè)園管理委員會，四川 巴中 636000）

行政事業(yè)單位是社會組織的重要組成部分，主要目的是從事行政管理職能和提供各種社會服務(wù)，與社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活有著十分緊密的聯(lián)系。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的一項關(guān)鍵工作，是行政事業(yè)單位依法履職的基礎(chǔ)保障，然而目前一些行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中還存在著諸多問題，不利于行政事業(yè)單位的運行和發(fā)展，因而研究如何加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理具有其重要性和緊迫性。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的概念及重要性

行政事業(yè)單位預(yù)算管理實行的是“一個部門一本預(yù)算”的綜合預(yù)算管理，內(nèi)容既包括一個部門所有的收入，也包括一個部門全部的支出。其實質(zhì)是關(guān)于預(yù)算收入和支出的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督、考核、公開等，其目的是為了保證國家預(yù)算資金的規(guī)范運行。

科學(xué)合理的部門預(yù)算是行政事業(yè)單位完成各項工作任務(wù)的重要前提，沒有預(yù)算各行政事業(yè)單位就無法正常開展各項活動。提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理質(zhì)量，既是依法行政的需要，也是單位實際工作的需要，對行政事業(yè)單位依法履行職責(zé)，防范腐敗現(xiàn)象發(fā)生，促進(jìn)社會發(fā)展有著十分重要的意義。首先，科學(xué)合理的部門預(yù)算，才能保證行政工作和事業(yè)計劃順利完成。其次，預(yù)算管理是財務(wù)管理工作的重要組成部分，加強預(yù)算管理能夠提高行政事業(yè)單位的綜合管理水平。最后，預(yù)算管理工作做得好不好，不僅關(guān)系到財政資金的使用效益好壞，而且對廉潔行政、依法行政和提高政府公信力有重大影響。

二、目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

新《預(yù)算法》實施以來，大部分行政事業(yè)單位在預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)都比較規(guī)范，初步的預(yù)算管理制度已經(jīng)形成。但是，目前一些行政事業(yè)單位預(yù)算管理中還存在不少問題，比如預(yù)算管理意識薄弱，預(yù)算編制不科學(xué)，執(zhí)行剛性約束不夠，績效評價考核結(jié)果運用不充分等，對單位的整體工作產(chǎn)生了不利的影響，還難以滿足單位健康發(fā)展的需要。因此，很有必要對行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行深入分析，并認(rèn)真研究加以解決。目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理中比較突出的問題主要有以下幾個方面：

（一）預(yù)算管理意識薄弱，法治觀念淡薄，人員素質(zhì)有待提高

一是體現(xiàn)在對預(yù)算管理的宣傳不到位。財政部門每年召開的預(yù)、決算工作會議大多只是通知各行政事業(yè)單位的財務(wù)部門負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人員參加，較少有要求單位主要負(fù)責(zé)人或者分管財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)參加會議。個別單位甚至認(rèn)為預(yù)、決算工作是每年例行的常規(guī)性工作，不僅以各種理由請假不參加財政部門召開的預(yù)、決算工作會議，更沒有就預(yù)算管理工作召開專門會議傳達(dá)財政部門工作要求、研究部署相關(guān)工作。造成單位人員不了解預(yù)算管理內(nèi)容，不理解預(yù)算管理具體工作，甚至有抵觸情緒，不能形成全體員工參與預(yù)算管理的良好氛圍。

二是體現(xiàn)在部分行政事業(yè)單位還不能認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性。一些行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人法治觀念不強，財務(wù)管理知識缺乏，對全面預(yù)算管理認(rèn)識不足，一提及預(yù)算管理，就簡單地認(rèn)為是財務(wù)部門的工作，與其他業(yè)務(wù)部門關(guān)系不大，在部署預(yù)算管理工作時較少安排其他業(yè)務(wù)部門人員參加，造成除財務(wù)部門外的人員對預(yù)算管理工作的參與性不強。

三是體現(xiàn)在預(yù)算管理專業(yè)人才缺乏，管理人員業(yè)務(wù)能力不強。一些行政事業(yè)單位由于受到編制和人員限制不能單獨建立預(yù)算管理機構(gòu)，有的雖然建立了預(yù)算管理機構(gòu)，由于沒有配備專業(yè)人員，難以保證預(yù)算管理工作的有效開展。一些單位在具體工作中將預(yù)算管理工作交由單位財務(wù)部門，而財務(wù)部門的大部分精力都用于財務(wù)會計工作，難以提高預(yù)算管理工作質(zhì)量。

（二）預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作結(jié)合不緊密，編制方法不科學(xué)

一是體現(xiàn)在一些行政事業(yè)單位預(yù)算編制沒有做到全員參與。僅由財務(wù)部門負(fù)責(zé)編制預(yù)算，財務(wù)部門又沒有整個單位各個部門的有效數(shù)據(jù)，對相關(guān)業(yè)務(wù)了解不透，造成預(yù)算編制一定程度上與單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)脫離，從而使編制的預(yù)算缺乏準(zhǔn)確性，無法全面地反映整個單位收入支出的真實情況。

二是體現(xiàn)在行政事業(yè)單位預(yù)算編制過程中，任務(wù)比較急，時間相對很緊，一些單位準(zhǔn)備不足，對當(dāng)前業(yè)務(wù)工作發(fā)展需求全面分析不夠，基本上是根據(jù)上年的預(yù)算進(jìn)行增減修改，難以保證預(yù)算編制的科學(xué)性。

三是體現(xiàn)在一些行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時為了能多爭取項目資金，不切實際編制項目預(yù)算。如某國家級貧困縣年財政收入不足1億元，其所轄的一個事業(yè)單位某年編制的項目多達(dá)18個，項目支出資金達(dá)3億元，浪費大量人力物力編制的預(yù)算根本不可行。

（三）執(zhí)行預(yù)算剛性不夠，約束力有待加強

一是體現(xiàn)在項目支出擠占公用經(jīng)費現(xiàn)象嚴(yán)重。目前在項目資金支出上，大多能夠做到?？顚Ｓ茫慌灿脭D占項目資金。但是在公用經(jīng)費上，難以避免的存在擠占情況。主要原因是財政部門下達(dá)預(yù)算資金本身不合理又不能追加調(diào)整預(yù)算。如某單位有很重的招商引資、脫貧幫扶、創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)工作任務(wù)，該單位申報相關(guān)預(yù)算后，但財政因資金緊張并未下達(dá)相應(yīng)預(yù)算，為了完成硬性的工作任務(wù)，必然要發(fā)生一些支出，該單位也只有擠占公用經(jīng)費。公用經(jīng)費被擠占，導(dǎo)致單位不能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，也影響到單位業(yè)務(wù)工作的開展。

二是體現(xiàn)在部分行政事業(yè)單位安排預(yù)算支出時存在隨意性。一些單位在項目資金預(yù)算下達(dá)后，因為之前申報的項目本身不科學(xué)不合理，導(dǎo)致項目不能實施或不能按期完成，資金不能按預(yù)算支出。還有一些單位節(jié)能減排工作做得不好，節(jié)約意識不足，水電辦公耗材浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，或超標(biāo)準(zhǔn)接待，擠占正常的辦公經(jīng)費，不僅影響預(yù)算的約束力，甚至?xí)霈F(xiàn)違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象。

（四）考評機制不健全，考核評價有待加強

一是體現(xiàn)在一些行政事業(yè)單位缺乏對預(yù)算績效考核的認(rèn)識，還沒有認(rèn)識到預(yù)算績效考核的重要意義。在年末進(jìn)行考核時，未對預(yù)算績效進(jìn)行專門考核。即使進(jìn)行了單獨考核，也沒有對考核結(jié)果進(jìn)行合理獎懲，不能用預(yù)算績效考核結(jié)果引導(dǎo)單位業(yè)務(wù)工作的開展，單位員工存在預(yù)算績效考核無關(guān)緊要的錯誤認(rèn)識，使預(yù)算管理的作用得不到充分的發(fā)揮。

二是體現(xiàn)在一些行政事業(yè)單位還沒有建立預(yù)算管理監(jiān)督機制，或者建立了機制但是機制不健全，全面預(yù)算績效評價體系未完全建立。一方面還沒有形成對預(yù)算全過程進(jìn)行考評的體系，另一方面預(yù)算考評流于形式，考評結(jié)果顯失公平，不具有合理性。

三、加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

通過對以上問題的分析，我們發(fā)現(xiàn)目前行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作還不能完全適應(yīng)行政事業(yè)單位不斷深化改革的發(fā)展需求。為了促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作再上新臺階，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的整體水平，本文提出以下完善措施：

（一）加強預(yù)算管理意識，增加法治觀念，提高人員素質(zhì)

一是宣傳預(yù)算管理的重要性。首先，對行政事業(yè)單位全體員工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部加大新《預(yù)算法》等法律知識的宣傳學(xué)習(xí)力度，進(jìn)一步增強依法行政觀念。其次，由行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人召集有關(guān)部門參加單位的預(yù)算管理工作會議，及時傳達(dá)財政部門對預(yù)算編制、執(zhí)行、績效評價以及公開等方面的規(guī)定和要求，使全體員工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性。最后，強化行政事業(yè)單位全員參與預(yù)算管理的意識，充分發(fā)揮每個人的作用。

二是行政事業(yè)單位要成立預(yù)算管理部門，配備專門的預(yù)算管理人員。首先，要為預(yù)算管理人員提供更多專業(yè)培訓(xùn)機會，加強預(yù)算管理人員的繼續(xù)教育學(xué)習(xí)，提高他們的專業(yè)能力。其次，要及時調(diào)整不適合進(jìn)行預(yù)算管理的人員，這樣才能提升單位預(yù)算管理水平。

（二）采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，提高預(yù)算編制工作質(zhì)量

一是行政事業(yè)單位要成立預(yù)算編制小組，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。由單位主要負(fù)責(zé)人親自抓預(yù)算編制工作，發(fā)動全體員工參與預(yù)算編制。首先，由各部門結(jié)合業(yè)務(wù)工作實際編制自己部門的預(yù)算提交預(yù)算編制小組。其次，預(yù)算編制小組在充分掌握單位人員情況和業(yè)務(wù)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，全面分析單位內(nèi)外部因素，做好單位內(nèi)部的協(xié)調(diào)和溝通，統(tǒng)籌編制單位預(yù)算按程序上報，最大限度做到預(yù)算編制準(zhǔn)確完整、科學(xué)合理。

二是行政事業(yè)單位要安排好預(yù)算編制時間，在準(zhǔn)備充分的基礎(chǔ)上對年度工作任務(wù)按重要性進(jìn)行排序，區(qū)分輕重緩急合理測算預(yù)算支出。在按財政確定的標(biāo)準(zhǔn)保障基本支出的基礎(chǔ)上，再根據(jù)財力情況和單位業(yè)務(wù)需要編制好項目支出。不得為爭取資金而編制不合乎實際的或暫時不具備實施條件的項目預(yù)算，提升資金分配的合理性。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，強化過程監(jiān)督，提高剛性約束力

一是行政事業(yè)單位預(yù)算經(jīng)法定程序批復(fù)后，收入和支出都應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行，不得超預(yù)算安排支出，下達(dá)的預(yù)算資金在執(zhí)行過程中非特殊情況原則上不得調(diào)整，變化較大確需調(diào)整的必須按照規(guī)定程序報批。

二是行政事業(yè)單位要將預(yù)算指標(biāo)盡量分解細(xì)化到各個業(yè)務(wù)部門，并要求各部門嚴(yán)格執(zhí)行。特別是在項目支出上，要堅持做到專款專用，防止擠占挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

三是行政事業(yè)單位要建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督小組。不僅對預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督，還要對預(yù)算收入進(jìn)行監(jiān)督。重大項目是監(jiān)督重點，開展好重大項目支出績效評價。定期召開會議對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的短收、超支等情況進(jìn)行分析，認(rèn)真調(diào)查弄清原因，制定整改措施，對相關(guān)人員要追究責(zé)任，提高預(yù)算執(zhí)行的剛性約束力。

（四）推進(jìn)預(yù)算績效管理，建立健全考評機制

一是提高預(yù)算績效考評意識，建立健全預(yù)算管理考核評價機制，大力推進(jìn)預(yù)算績效管理。首先，建立預(yù)算執(zhí)行考核制度，細(xì)化預(yù)算考核評價辦法。其次，財政部門等加強對各行政事業(yè)單位預(yù)算績效考評。最后，各行政事業(yè)單位對單位內(nèi)部各個部門或員工個人進(jìn)行預(yù)算績效考評。逐步建立起覆蓋所有行政事業(yè)單位、全部預(yù)算資金和預(yù)算管理全過程的預(yù)算績效管理體系。

二是完善并落實獎懲制度，運用好預(yù)算績效考評結(jié)果。首先，財政部門對預(yù)算績效評價良好的單位在以后年度項目獎金預(yù)算安排上給予獎勵性傾斜。其次，各行政事業(yè)單位將單位內(nèi)部預(yù)算績效考核結(jié)果運用到單位各個部門的評先選優(yōu)和年終獎金的分配上，并與每個員工評先選優(yōu)、年終獎金、職務(wù)職級職稱晉升掛鉤，使預(yù)算管理與單位內(nèi)每個人的切身利益緊密聯(lián)系起來，以此促進(jìn)預(yù)算管理質(zhì)量的不斷提高。

總之，行政事業(yè)單位要進(jìn)一步提高對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識，科學(xué)合理地編制預(yù)算，加強預(yù)算執(zhí)行約束力，運用好考核評價結(jié)果，對預(yù)算的全過程采取有效措施加強管理，從而進(jìn)一步推動行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。