征信業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量規(guī)范機(jī)制研究

■郭 斐，漆世濠

征信業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查及行政處罰是征信監(jiān)管的有力抓手，應(yīng)秉持處罰法定、過(guò)罰相當(dāng)、公正平等的原則，以違法行為危害程度為核心考量依據(jù)，遵循上位法優(yōu)先、“一事不二罰”、特殊優(yōu)于一般等規(guī)則，同時(shí)充分考慮違規(guī)者的主觀過(guò)錯(cuò)，參考刑事領(lǐng)域的立法經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建征信業(yè)務(wù)行政處罰的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確把握征信監(jiān)管工作的精神實(shí)質(zhì)，提升征信監(jiān)管水平，切實(shí)推動(dòng)法治央行建設(shè)進(jìn)程。

一、背景與現(xiàn)狀

在開展行政處罰的過(guò)程中，執(zhí)法部門享有自由裁量權(quán)。但自由裁量權(quán)并非絕對(duì)自由的權(quán)力。在外部，自由裁量權(quán)受到合法性的限制，必須限于法律法規(guī)明確的范圍，而非完全無(wú)邊際的裁量；在內(nèi)部，自由裁量權(quán)受到合理性的限制，必須是基于執(zhí)行公務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益而進(jìn)行的合理判斷和斟酌（姜明安，1993）。當(dāng)前，我國(guó)征信行業(yè)以“政府+市場(chǎng)”雙輪驅(qū)動(dòng)的模式快速發(fā)展，征信監(jiān)管力度也持續(xù)加強(qiáng)，各級(jí)人民銀行深入開展征信業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查，并對(duì)違規(guī)行為予以行政處罰。但從目前各級(jí)人民銀行公開的處罰結(jié)果來(lái)看，處罰標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，自由裁量權(quán)的行使也存在差異，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)同一種違法行為的處罰金額差異較大。如對(duì)于未授權(quán)查詢的違規(guī)行為，處罰金額從1萬(wàn)元到50萬(wàn)元不等。第二，對(duì)性質(zhì)嚴(yán)重的違法行為的處罰金額偏輕。如在個(gè)別案件中，對(duì)未授權(quán)查詢并出售大量信用報(bào)告的行為，僅給予10萬(wàn)元的處罰。第三，對(duì)于罰與不罰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步劃定。如對(duì)于授權(quán)書要素不全（未填寫日期、未填寫授權(quán)期限）等違規(guī)行為，是否應(yīng)當(dāng)處以行政處罰；第四，對(duì)減輕處罰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為模糊。在部分案件中，援引《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第27條的規(guī)定予以減輕處罰，但如何認(rèn)定違規(guī)機(jī)構(gòu)滿足減輕處罰的標(biāo)準(zhǔn)，有待進(jìn)一步厘清；第五，對(duì)處罰的法律依據(jù)選擇不統(tǒng)一。如在個(gè)別案件中，對(duì)未授權(quán)查詢的行為根據(jù)《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》作出2萬(wàn)元的處罰決定，并未以《征信業(yè)管理?xiàng)l例》作為處罰依據(jù)。

二、規(guī)范征信業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量的基本原則

第一，處罰法定原則。處罰法定原則是行政合法性原則在行政處罰中的具體體現(xiàn)和要求。當(dāng)前，征信領(lǐng)域的行政處罰依據(jù)主要集中于《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》和《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》中。在實(shí)踐中，由于立法者不可能預(yù)料所有可能發(fā)生的各種情況，并將其納入立法框架內(nèi)，因此法律規(guī)范一般存在抽象性和滯后性，有待執(zhí)法者根據(jù)具體情況，通過(guò)自由裁量權(quán)予以具體適用。為確保立法者的意圖在征信業(yè)務(wù)行政處罰過(guò)程中得到有效貫徹，應(yīng)對(duì)法律條款進(jìn)行合乎立法旨意的解釋、補(bǔ)充和適用，確定相應(yīng)的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，將其作為征信立法的動(dòng)態(tài)有效補(bǔ)充。

第二，過(guò)罰相當(dāng)原則?！缎姓幜P法》第4條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”過(guò)罰相當(dāng)原則，實(shí)際上是對(duì)行政處罰行為的行政合理性控制，使之不僅合乎形式的法律，而且要合乎“理性”和“公正”之公共“法理”（于麗平和穆麗霞，2007）。根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第1條的規(guī)定：“規(guī)范征信活動(dòng)，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，引導(dǎo)、促進(jìn)征信業(yè)健康發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)”。因此，在設(shè)定自由裁量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，綜合考量違法行為的性質(zhì)、情節(jié)及危害程度等相關(guān)因素，確定不同的處罰種類和幅度，防止出現(xiàn)處罰畸輕畸重、重責(zé)輕罰、輕責(zé)重罰等現(xiàn)象。

第三，公正平等原則。在行政處罰中，不受約束的自由裁量權(quán)將放大執(zhí)法者的主觀因素，容易滋生“同案異罰、過(guò)罰不均”的問(wèn)題，進(jìn)而削弱法律的確定性和可預(yù)測(cè)性。在征信業(yè)務(wù)行政處罰中，應(yīng)通過(guò)規(guī)范和細(xì)化行政處罰自由裁量權(quán)，有效縮小征信執(zhí)法過(guò)程中的操作空間，對(duì)違規(guī)性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等因素基本相同的同類違法行為，應(yīng)適用基本相同的處罰種類和幅度，做到公平公正，一視同仁，促進(jìn)征信法律規(guī)則在不同時(shí)空條件下的統(tǒng)一公平適用，盡可能減少“人治”因素，有力推動(dòng)法治央行建設(shè)進(jìn)程。

三、征信業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置規(guī)則

（一）以違法行為危害程度為核心考量依據(jù)

第一，對(duì)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第40條的細(xì)化?！墩餍艠I(yè)管理?xiàng)l例》第40條規(guī)定了五大類違規(guī)行為，但針對(duì)該五類行為，對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)設(shè)定的行政處罰金額均為5～50萬(wàn)①下文中所提到的處罰金額，均指針對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)的處罰金額，而非違規(guī)責(zé)任人。。在設(shè)置征信業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)危害程度的不同，設(shè)定梯度式的處罰金額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)真正的“過(guò)罰相當(dāng)”。如對(duì)于未經(jīng)授權(quán)報(bào)送信用信息的，雖然侵犯了信息主體的同意權(quán)，但信用信息報(bào)送之后，仍處于征信機(jī)構(gòu)的掌控范圍內(nèi)，第三方還需獲得信息主體的書面授權(quán)后才能查得，因此相較未經(jīng)同意查詢或向第三方提供信用信息的行為，對(duì)信息主體權(quán)益的侵害程度更低，應(yīng)規(guī)定相對(duì)較低的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

第二，對(duì)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第42條的細(xì)化?！墩餍艠I(yè)管理?xiàng)l例》第42條適用于兩種違規(guī)行為，一是未按照與個(gè)人信息主體約定的用途使用個(gè)人信息。二是未經(jīng)個(gè)人信息主體同意向第三方提供個(gè)人信息。對(duì)于該兩類行為，條文設(shè)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)均為2～20萬(wàn)元。在第一類行為中，數(shù)據(jù)查詢機(jī)構(gòu)雖然超出了信息主體的授權(quán)范圍使用數(shù)據(jù)（如客戶為辦理信貸業(yè)務(wù)授權(quán)金融機(jī)構(gòu)查詢信用報(bào)告，但金融機(jī)構(gòu)將報(bào)告用戶理財(cái)產(chǎn)品的營(yíng)銷等用途），但信用信息的知悉范圍未因此擴(kuò)大，不存在對(duì)外泄露的情況，因此處罰標(biāo)準(zhǔn)相較第二類行為應(yīng)有所降低。

第三，在征信執(zhí)法實(shí)踐中，有兩類特殊的違規(guī)行為，在有的案件中進(jìn)行了處罰，有的案件中則未進(jìn)行處罰，其一是“先查詢后授權(quán)”的行為，其二是授權(quán)書重要要素缺失（如授權(quán)日期、授權(quán)期限等）。若嚴(yán)格從字面意義分析，“先查詢后授權(quán)”的情形下，查詢機(jī)構(gòu)在查詢時(shí)尚未獲得信息主體授權(quán)，屬于“未授權(quán)查詢”；授權(quán)書重要要素缺失的情形下，授權(quán)書的有效性存在瑕疵，也可認(rèn)定為“未授權(quán)查詢”。但在征信業(yè)務(wù)行政處罰中，應(yīng)將違法行為的危害程度作為出發(fā)點(diǎn)和核心考慮因素。根據(jù)《民法總則》第111條的規(guī)定，信息主體關(guān)于個(gè)人信息的權(quán)利的性質(zhì)應(yīng)為民事權(quán)利。在先查詢后授權(quán)的情形下，雖然在查詢時(shí)未獲得授權(quán)，違反征信管理規(guī)定，但信息主體事后的追認(rèn)授權(quán)，民法上可以補(bǔ)救事先的查詢行為的法律瑕疵，對(duì)信息主體合法權(quán)益的侵犯程度極低。在授權(quán)書重要要素缺失的情形下，若存在真實(shí)業(yè)務(wù)背景，客戶授權(quán)查詢的意愿真實(shí)，且作出了諒解的表示，不宜對(duì)該類行為進(jìn)行處罰。此類違規(guī)情節(jié)顯著輕微，可援引《行政處罰法》第27條之規(guī)定，不給予行政處罰。

（二）充分考慮違規(guī)者的主觀過(guò)錯(cuò)

一是對(duì)信息泄露違規(guī)行為的差異化標(biāo)準(zhǔn)?！墩餍艠I(yè)管理?xiàng)l例》第40條針對(duì)信息泄露規(guī)定了兩種違規(guī)行為，一種是違法提供或者出售信息，一種是因過(guò)失泄露信息。在后一種情況下，違規(guī)機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)報(bào)送或查詢等環(huán)節(jié)因過(guò)失泄露信息，并無(wú)主觀故意（因此根據(jù)《刑法》第253條之一的規(guī)定，無(wú)論過(guò)失泄露信息行為的情節(jié)和危害結(jié)果如何，均不會(huì)構(gòu)成侵犯公民個(gè)人信息罪）。因此，相較前一種情況，應(yīng)采取更低的處罰標(biāo)準(zhǔn)（歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》對(duì)于過(guò)失未履行安全義務(wù)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，亦低于故意侵犯信息主體同意權(quán)的行為）。二是對(duì)異議處理違規(guī)行為的差異化標(biāo)準(zhǔn)?！墩餍艠I(yè)管理?xiàng)l例》第40條涵蓋了兩種異議處理違規(guī)情形，一種是接入機(jī)構(gòu)在處理征信異議的過(guò)程中拒不更正錯(cuò)誤、遺漏信息，另一種是對(duì)錯(cuò)誤信息進(jìn)行了依法更正，但處理程序違規(guī)（如異議處理答復(fù)時(shí)間超期）。雖然這兩種行為客觀上均對(duì)信息主體合法權(quán)益造成了侵害，但拒不更正錯(cuò)誤、遺漏信息的行為是出于違規(guī)者的主觀故意，應(yīng)設(shè)定更重的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

（三）參考刑事領(lǐng)域的立法經(jīng)驗(yàn)

在我國(guó)個(gè)人信息安全保護(hù)立法中，刑事立法處于先行領(lǐng)域。如2015年11月，《刑法修正案（九）》確立“侵犯公民個(gè)人信息罪”；2017年5月，最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，進(jìn)一步細(xì)化定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)于征信業(yè)務(wù)行政處罰的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，有重要借鑒意義。

一是明確違規(guī)行為嚴(yán)重程度的劃分標(biāo)準(zhǔn)。自由裁量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的前提，是盡可能通過(guò)量化的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)同一類的違規(guī)行為劃分出不同的嚴(yán)重程度，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置梯度的處罰標(biāo)準(zhǔn)?！蛾P(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中，明確“將在履行職責(zé)或者提供服務(wù)過(guò)程中獲得的征信信息出售或者提供給他人，數(shù)量達(dá)到25條以上或違法所得2500元以上的”，屬于“情節(jié)嚴(yán)重”；“數(shù)量達(dá)到250條以上或違法所得25000元以上，或造成重大人身、經(jīng)濟(jì)損失或者惡劣社會(huì)影響的”，屬于“情節(jié)特別嚴(yán)重”。上述規(guī)定，以相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)違規(guī)行為的嚴(yán)重程度進(jìn)行了劃分，可作為征信業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的重要參考。二是明確特定違規(guī)行為之間的處罰標(biāo)準(zhǔn)高低。在征信業(yè)務(wù)違規(guī)行為中，“未經(jīng)授權(quán)向其他主體提供或出售信息”和“未經(jīng)信息主體授權(quán)查詢信息”的行為是最嚴(yán)重的兩類違規(guī)行為，對(duì)于嚴(yán)重程度相當(dāng)?shù)膬深愋袨椋ㄈ缟婕暗男庞眯畔l數(shù)相同），應(yīng)如何設(shè)置行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，可以參考《刑法》第253條之一的規(guī)定。該條明確，“非法獲取公民個(gè)人信息的”，參照“向他人出售或者提供公民個(gè)人信息”的行為處理?？梢?jiàn)，刑法對(duì)上述兩種行為采取相同的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，以此為參考，對(duì)上述兩種行為的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)裁量標(biāo)準(zhǔn)，亦應(yīng)相同，以實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰的合理銜接。

（四）遵循上位法優(yōu)先規(guī)則

《征信業(yè)管理?xiàng)l例》由國(guó)務(wù)院制定頒布，屬于行政法規(guī)，根據(jù)《立法法》第88條之規(guī)定，效力層級(jí)高于屬于部門規(guī)章的《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》（下稱“《辦法》”）。因此，在兩者有關(guān)行政處罰標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定出現(xiàn)沖突時(shí)，應(yīng)遵照《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定進(jìn)行處罰。

一是下位法與上位法沖突的，根據(jù)上位法的規(guī)定進(jìn)行處罰。如對(duì)于未授權(quán)查詢和異議處理違規(guī)的行為，《條例》第40條和《辦法》第39條均進(jìn)行了規(guī)定，但處罰標(biāo)準(zhǔn)不同，《條例》正式實(shí)施后，應(yīng)嚴(yán)格按照《條例》第40條而非《辦法》第39條進(jìn)行處罰。又如，對(duì)于“查詢?cè)蚺c授權(quán)書約定用途不一致”的，不再依《辦法》第三十九條的“越權(quán)查詢”條款進(jìn)行處罰，造成嚴(yán)重后果的，可根據(jù)《條例》第42條（未按照與個(gè)人信息主體約定的用途使用個(gè)人信息）規(guī)定進(jìn)行處罰。二是上位法未進(jìn)行規(guī)定的，可以依下位法進(jìn)行處罰。當(dāng)前，《辦法》尚未正式廢止，因此對(duì)于《條例》尚未涉及，但《辦法》中明確應(yīng)予處罰的行為，可根據(jù)《辦法》進(jìn)行處罰。如未建立相應(yīng)管理制度及操作規(guī)程的，可根據(jù)《辦法》第38條的規(guī)定處3萬(wàn)元罰款；違反安全管理要求（如用戶管理不規(guī)范、未經(jīng)常對(duì)查詢情況進(jìn)行檢查并將檢查結(jié)果報(bào)送至監(jiān)管部門）的，可處1～3萬(wàn)元罰款。三是上位法已不視為違規(guī)的，不得依下位法進(jìn)行處罰。對(duì)于某些《辦法》中明確的違規(guī)行為，《條例》通過(guò)相關(guān)條款進(jìn)行了討論，但不再施以行政處罰，不得再依《辦法》的規(guī)定進(jìn)行處罰。如“以辦理信貸業(yè)務(wù)之外的用途查詢信息，或者將查詢結(jié)果用于信貸業(yè)務(wù)之外的目的”的行為，根據(jù)《辦法》第39條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以處罰。但根據(jù)《條例》第18條、第42條的規(guī)定，只要信息主體已進(jìn)行合法授權(quán)，即便查詢機(jī)構(gòu)超出信貸業(yè)務(wù)之外的目的查詢信用信息，也不能構(gòu)成行政處罰的原因。又如，《辦法》第39條規(guī)定，“未準(zhǔn)確、完整、及時(shí)報(bào)送個(gè)人信用信息的”，應(yīng)進(jìn)行處罰。但《條例》僅通過(guò)第23條規(guī)定征信機(jī)構(gòu)保障信息準(zhǔn)確性的義務(wù)，未對(duì)報(bào)數(shù)機(jī)構(gòu)施加準(zhǔn)確報(bào)數(shù)的義務(wù)，亦未把不準(zhǔn)確報(bào)數(shù)的行為視為違規(guī)行為。

（五）遵循“一事一處罰，一事不二罰”原則

《行政處罰法》第24條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，即所謂的“一事不二罰”原則。行政法理論上，確定“一事不二罰”原則的原因主要有以下兩大方面：第一，為了實(shí)現(xiàn)法律的可預(yù)測(cè)性和行政相對(duì)人的善意信賴，即已受處罰的當(dāng)事人會(huì)善意期待國(guó)家不會(huì)再就同一違規(guī)行為再次啟動(dòng)處罰程序；第二，為了實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)，當(dāng)事人已就其違規(guī)行為承受了與之對(duì)應(yīng)的處罰，不應(yīng)再次進(jìn)行處罰（朱新力，2001）。在征信業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)中，應(yīng)從上述兩方面出發(fā)，明確“一事一處罰，一事不二罰”原則的具體適用。

一是多個(gè)行為同時(shí)違反某一法律條文下的多項(xiàng)規(guī)定時(shí)，應(yīng)并罰。如《條例》第40條明確了多種違規(guī)情形，若行為人同時(shí)觸犯多款規(guī)定（如先未經(jīng)授權(quán)報(bào)送信息，后未經(jīng)授權(quán)查詢信息或先未經(jīng)授權(quán)查詢信息，后又違法向第三方提供、出售），實(shí)質(zhì)上屬于“多事”而非“一事”，應(yīng)進(jìn)行并罰，這也是實(shí)現(xiàn)“過(guò)罰相當(dāng)”的必然要求。二是同一違法行為，同時(shí)違反具有包容關(guān)系的多個(gè)條款的，不并罰，應(yīng)從一重處罰。最典型情況為：未經(jīng)信息主體授權(quán)報(bào)送不良信用信息的，一方面違反了《條例》第40條第1款第1項(xiàng)（違法提供信息），另一方面違反了《條例》第41條的規(guī)定（報(bào)送個(gè)人不良信息未事先告知信息主體本人）。在此情況下，行為人僅實(shí)施一個(gè)行為，但由于法律條款設(shè)計(jì)的原因，必然同時(shí)觸犯兩個(gè)條款。因此，從“一事不二罰”的兩大理論基礎(chǔ)出發(fā)，不應(yīng)對(duì)行為人進(jìn)行并罰，而應(yīng)根據(jù)罰則更重的條款進(jìn)行處罰。

（六）遵循特殊規(guī)定優(yōu)于一般性規(guī)定的規(guī)則

《條例》對(duì)金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)采取單章立法的模式，對(duì)該數(shù)據(jù)庫(kù)的管理設(shè)置了特殊規(guī)則，并在罰則部分與一般的征信系統(tǒng)進(jìn)行了相應(yīng)的區(qū)分。在此背景下，形成了“特殊規(guī)定”（僅針對(duì)金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)）與“一般性規(guī)定”（針對(duì)所有的征信系統(tǒng)）的沖突，在處罰過(guò)錯(cuò)中，應(yīng)根據(jù)“特殊規(guī)定”進(jìn)行處罰。如《條例》第42條規(guī)定，信息使用者未經(jīng)個(gè)人信息主體同意向第三方提供個(gè)人信息，情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重后果的，對(duì)單位處2～20萬(wàn)元罰款，對(duì)個(gè)人處1～5萬(wàn)元罰款；而根據(jù)《條例》第40條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，在金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)中查詢信息的機(jī)構(gòu)，未經(jīng)授權(quán)向其他主體提供或出售信息的，對(duì)單位處5～50萬(wàn)元罰款，對(duì)個(gè)人處1～10萬(wàn)元罰款。由于《條例》第40條第1款第1項(xiàng)是針對(duì)金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的特殊性規(guī)定，適用時(shí)應(yīng)優(yōu)先于第42條。

四、規(guī)范征信業(yè)務(wù)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的政策建議

（一）出臺(tái)征信業(yè)務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度

在《條例》和《辦法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，細(xì)化明確每一種違規(guī)行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施自由裁量權(quán)的要求，劃分出不同檔次，并以正式形式予以確定，使之具備一定的法律效力，保證各級(jí)執(zhí)法部門按照裁量標(biāo)準(zhǔn)開展行政處罰。同時(shí)建立配套的行政處罰說(shuō)明理由制度，要求在作出行政處罰時(shí)，說(shuō)明自由裁量的主要考慮因素，提升行政處罰裁量權(quán)行使的透明度、公正性和規(guī)范化，防止因自由裁量的空間過(guò)大，導(dǎo)致執(zhí)法不公現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)征信管理法律規(guī)范的立法精神與規(guī)范目的。

（二）建立案例指導(dǎo)制度

建立征信業(yè)務(wù)行政處罰案例指導(dǎo)制度，對(duì)于實(shí)踐中符合自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的行政處罰案例進(jìn)行匯編，逐漸形成指導(dǎo)性案例庫(kù)，作為征信執(zhí)法的重要參考以及征信管理人員培訓(xùn)的重要素材，通過(guò)具體的行政實(shí)踐，為執(zhí)法人員提供良好參照，進(jìn)一步減少行政處罰自由裁量的隨意性和不穩(wěn)定性，使類似征信違規(guī)行為受到的行政處罰種類和幅度基本一致。

（三）建立行政處罰評(píng)價(jià)制度

從多角度評(píng)價(jià)處罰結(jié)果的公正性和合理性，并與績(jī)效評(píng)估工作緊密聯(lián)系，在執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部形成自我檢查、自我糾錯(cuò)、自我預(yù)防的機(jī)制（崔卓蘭和劉福元，2009）。同時(shí)，強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)執(zhí)法部門自由裁量權(quán)行使的指導(dǎo)與監(jiān)督，探索濫用行政處罰自由裁量權(quán)的追責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。

（四）完善征信執(zhí)法人員教育培訓(xùn)制度

一是完善培訓(xùn)內(nèi)容動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，根據(jù)履職的實(shí)際需求調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容和課程設(shè)置，除常規(guī)的征信業(yè)務(wù)知識(shí)之外，重點(diǎn)開展法律知識(shí)培訓(xùn)，促使其形成符合現(xiàn)代法治精神的執(zhí)法理念。二是探索“學(xué)用結(jié)合”的新型教育培訓(xùn)制度，如通過(guò)培訓(xùn)效果動(dòng)態(tài)考評(píng)制度，持續(xù)考核執(zhí)法人員的理論轉(zhuǎn)化水平；又如探索“上下聯(lián)動(dòng)”的執(zhí)法檢查模式，在執(zhí)法實(shí)踐中培養(yǎng)法律至上、程序公正的理念。