市級投融資平臺發(fā)展模式探討

黃新峰

（西安城市基礎設施建設投資集團有限公司，陜西 西安 710075）

一、政府融資平臺的概念

政府融資平臺一般指地方政府投資設立的，由地方政府撥入資源，為地方政府融入大量資金的國有企業(yè)，大多以投資管理公司的形式出現，操作為平臺公司融入資金。

政府融資平臺分為以下幾類：單一的融資平臺主要負責城市基礎設施的融資、對社會團體的資金融通，不參與管理項目的運行，二是公益性投融資平臺，負責公益性項目融資、建設、運營及還本付息；三是經營性投融資平臺，負責基礎性項目融資、建設、運營及還本付息，并可能進行其它經營性項目投資和金融投資；四是綜合性投融資平臺，兼具公益性和經營性平臺的特點。

融資平臺由于是由政府做擔保，使其比較容易獲得大眾的支持與認可，比較容易在銀行貸款或者進行企業(yè)間的資金融通，其次，還是地方市級政府的隱形財務，為地方政府經濟做出很大的貢獻。一個重要的方面是其還款來源太過特殊，導致隱形的風險尚且不能被解決，這一方面在市場備受質疑。

二、運作發(fā)展模式

（一）定位的轉變

從非市場主體——基本市場主體（帶有一定的政府職能）。從項目具體投融資與建設主體——項目建設、營運、管理資源的配置主體和動作主體。

（二）功能的轉型

引導功能：以資金投向為導向，引導經濟要素的最優(yōu)配置，調整優(yōu)化產業(yè)結構；撬杠功能：以投資資金撬動更多的社會資本，參與準公共物品的投資，構造起政府、企業(yè)、市場相結合的信用主體和融資結構；支撐功能：以地方融資平臺支撐準公共物品的重點工程建設，形成經濟發(fā)展的新支點和新增長點；協調功能：協調經濟、社會和生態(tài)的三都關系，協調政府與市場的關系等。

（三）運作模式的轉型

項目運作為主——資產和資本運作為主。其升級的路徑是：項目主導——資產整合——資產運作——資本運作——項目資源的綜合配置和鏈式運作。

（四）開發(fā)模式的轉型

從單個項目的投資開發(fā)——集成式投資開發(fā)，從而提高開發(fā)的能級。

三、投融資平臺在發(fā)展中出現的問題

（一）政府回收信用資源，平臺公司信用支撐減少

新預算法確立了地方政府可以舉債融資的法律地位，并規(guī)定地方政府債券只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。此外，《意見》進一步明確地方政府舉借債務通過專項債券和一般債券進行融資。由此，原下放至平臺公司承擔公益性或準公益性項目投資、融資、建設及運營的職能逐步上交，并回收緣由平臺公司占用的信用資源。

（二）產業(yè)發(fā)展弱化影響地區(qū)政府償債來源

2015年，國內經濟下行壓力較大，煤炭、鋼鐵等產能過剩的傳統產業(yè)量價齊跌，總體庫存壓力較大，企業(yè)經營普遍陷入困境，信用風險遞增。同期，土地市場的交易量縮減，全國政府性基金收入大幅減少，同比下降21.76%，其中土地出讓金下降23.95%。

（三）平臺公司無法形成有效的償債來源

平臺公司經營性和投資性凈現金流大幅流出。2015年，經營性現金流為凈流出的企業(yè)占比46.95%，占比仍然較高。當期融資/當期還本從2013年的1.53倍下降到2015年的1.29倍，外部融資對當期債務的覆蓋能力有所減弱。2015年經營資金周轉偏離度較2013年提高了9.95個百分點，經營性資金周轉壓力增大。整體來看，平臺公司資金回籠能力較差，無法形成有效的償債來源。債務規(guī)模過大。平臺公司融資普遍缺乏有效監(jiān)督，容易造成債務規(guī)模失控。其建設的項目絕大多數是基礎設施項目，投資規(guī)模大，且難以產生現金流入，存里債務償還只能靠借新還舊。由此造成債務規(guī)模越滾越大。

（四）項目實施效率低

基礎設施建設較多采用指派的方式將任務指定給一家平臺公司承擔。該平臺公司以財政支付為擔保進行融資，招標選擇設計、施工單位進行建設，項目建成后移交給相應事業(yè)單位運營。整個過程中缺少必要的選擇、競爭過程，僅有的設計、施工招標也出現了一些不規(guī)范的做法，由此導致成本高、效率低。權力尋租問題時有發(fā)生，十八大后處置的權力尋租案例中，多與工程相關聯。在各地域投公司中也出現了一些關聯交易現象。

四、政府投融資平臺的發(fā)展方向

我國農村向城市過度的比例增加逐漸明顯，城市比例逐漸提高，在新常態(tài)下，推動了我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，政府各級部門集中了諸多精力與資本在城市的各個方面，因此融資平臺對其具有很大的幫助作用。其次，之前我國采取的是分稅制度，中央財政收入在這種制度的影響下逐漸提高，與政府事務權利和財務權利不相互匹配，投融資平臺的建立能夠有效地解決這一棘手的資金問題。

高效的政府工作轉型能夠促進地方市級政府的發(fā)展。此外，需要區(qū)別政府的指責和平臺的功能，以此對他們進行明確的劃分，可以借鑒其他外來資本的發(fā)展模式，來對市級政府的發(fā)展起到輔助作用，積極推動平臺穩(wěn)定發(fā)展。結合時代的發(fā)展背景，不斷對融資模式進行創(chuàng)新；逐步推動經營范圍的擴大，從而實現多元化格局的發(fā)展。

五、政府投融資平臺的轉型措施

（一）完善治理結構 健全現代制度

在運營模式方面，政府要集中管理，對重大項目實行“代建制”。將城市道路、排水系統、橋梁、園林、環(huán)衛(wèi)設施、公共設施等非經營性城市基礎設施項目采用公開招標的方式代建單位，集中重大款項，實施統一管理。主體地位需要定位明確，由政府引導，走產業(yè)化發(fā)展道路，確立政府在投融資方面的主體地位，實施城建資金統一管理和市場運作。投資項目盡量多元化，除了承擔一些政府的公益性項目之外，按照自己的專長進行投資，這樣在政府的補貼收入之外還可以獲得其他的穩(wěn)定收益。也可以在某些設施方面由政府和企業(yè)共同投資，走投資主體多元化的發(fā)展道路，實現公建私營分離模式，不再對項目的經營性虧損負責，以達到吸引社會投資的效果。

（二）結合平臺定位 明確轉型方向

加強城市基礎設施建設升級改造，改善民生質量，提高服務，以市場規(guī)律對接一本資本市場，將盈利的部分貢獻于市場公益性項目。清理市場發(fā)展環(huán)境，擯棄過去遺漏問題，激勵各個企業(yè)發(fā)展動力與活力，刺激政府融資平臺的有效發(fā)展。適當降低或者減免稅率，刺激平臺及市場活力。

積極塑造公平、公開、公正、廉潔的政府運行體系，將工作重點放在提升工作能力和水平上，建立為人民服務的精神。逐漸實現政務公開化透明化，以及服標準化，細致化。明確市級政府及所相關部門進行簡化服務服務環(huán)節(jié)，減少相關時間限制，減少環(huán)節(jié)要求等等，使得政府政務公開系統實現透明化，高效化，標準化，服務化，方便群眾辦事，方便企業(yè)辦事。對統一事項的標準相同，對同一事務的要求相同，積極推進高效辦事方式。

加強服務可以就近部門辦理，開通網上辦理系統，盡量提升一次性辦理效果，節(jié)省大家時間，深化高效服務意識。優(yōu)化政府辦事效率，將辦事柜臺集中設置，加強政府服務態(tài)度，盡力一次辦理業(yè)務，節(jié)省時間，推出網絡信息系統，讓企業(yè)及用戶實現網上申辦。優(yōu)化政府管理系統，實現異域結算功能。對網絡一體化深入貫徹，著力提高辦事效率。

（三）強化資產整合 奠定轉型基礎

加速基礎設施的建設，促進城市化的發(fā)展進程。將國有資產進行整合，建立新型的投融資平臺，承擔城市基礎設施、民生項目的投融資和前期規(guī)劃，充分利用短券、資產售后回租等既有低成本融資模式，并可以擴展新的融資渠道，全面落實建設資金需求。盤活現有資產，進行市場融資，吸引投資者參與公司化改造，以私募招股和公募形式發(fā)行股票上市。同時，通過出讓部分股權，將募集的資金再用于新項目的建設，實現資金滾動效果。

（四）完善約束機制 激發(fā)隊伍整體活力

加強隊伍建設，培養(yǎng)鍛煉干部各項能力，加強全方位的學習，優(yōu)化干部隊伍結構，加強廉政建設，提高政工干部的素質。進行培養(yǎng)式交流，進行組織的學習穿插講授，加強各部門監(jiān)督管理，起到聯合制約的作用。實施輪崗交流，各個崗位之間適當進行穿插，促進崗位融通配合，實現人才的專業(yè)化培養(yǎng)，做到人力資源的合理配置。投資決策的基本方向是:投資，決策，收益，風險的承擔者。在社會主義經濟條件下，我們更應該發(fā)揮市場對宏觀經濟的調節(jié)作用，確定企業(yè)的投融資主體地位，政府適當減資，給予企業(yè)一定的發(fā)展空間。