地方政府債務及隱性債務風險防范研究

陳凌白

（沈陽工業(yè)大學，遼寧 沈陽 110000）

一、隱性債務的規(guī)模預估和風險特征

地方政府隱性債務規(guī)模預估：

關(guān)于我國隱性債務的規(guī)模，由于統(tǒng)計計量上的障礙，目前主要有三種估算思路：

第一種是從地方政府隱性債務資金的運用來看，我國地方政府債務包括隱性債務，主要部分應用于公共基礎(chǔ)設施建設等支出，投向了基建投資，因此，通過預估全國全部基建投資資金，再扣除預算內(nèi)資金安排部分，即可得到預估的隱性債務額度。因此，從這一角度出發(fā)，地方政府隱性債務的估計是通過全部基建投資資金扣除了預算內(nèi)資金安排之后的余額。

第二種是從地方政府隱性債務的籌融資渠道來看，可以分為銀行貸款、發(fā)行債券、非標融資、融資租賃、政府PPP項目等，對各部分進行估算后，也可以總體預估得到我國地方政府隱性債務的額度。

第三種是通過預估地方政府隱性債務的主要載體投融資平臺的籌融資規(guī)模來大體估計地方政府的隱性負債規(guī)模。其中，依據(jù)城投公司資產(chǎn)負債表中的債務規(guī)模、假PPP項目中的政府承諾支出、政府投資基金部分中約定的股權(quán)回購額度等的大體預估來加以確認。

同時，通過比較和分析國際清算銀行統(tǒng)計的中國地方政府債務數(shù)據(jù)與我國財政部統(tǒng)計的地方政府債務數(shù)據(jù)，也可以間接推算出我國地方政府隱性債務的總體規(guī)模。2017年，國際清算銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至當年度第三季度末，中國地方政府負債總額為37.2億元人民幣。

但是，不管通過哪種方法進行預估，所估計的我國地方政府隱性債務規(guī)模大體都在30到50萬億范圍內(nèi)。因而，政府總體負債率應在72%到97%之間，已大幅度超過國際上60%的安全警戒線。

二、如何化解地方政府隱性債務風險?

地方政府背負巨額隱性債務，危及政府財政和金融體系的穩(wěn)定和安全，并可能對政府正常運行產(chǎn)生負面影響從而促發(fā)社會問題。對于如何化解地方政府隱性債務風險，不同政府部門伸張自身不同的利益主張，決策層需要在諸多目標之間加以權(quán)衡。為此，課題組提出了下述隱性債務化解途徑和措施：

（一）從深化經(jīng)濟體制改革，完善財稅制入手，從源頭控制隱性債務的發(fā)展

要完善財稅制，需要加快推進與深化財政與金融體制改革，從源頭尋找化解隱性債務風險的路徑與出路。

一是通過加強部際協(xié)同合作與信息交流，構(gòu)建財政與金融協(xié)調(diào)統(tǒng)一的宏觀審慎管理機制，將政府隱性債務風險納入國家宏觀審慎管理框架。當前，我國央行主導下的宏觀審慎管理框架偏重強調(diào)金融風險指標，但實際上，我國在財政管理與政策實施過程中，應用了很多金融市場工具；我國的眾多金融機構(gòu)也由于各種原因，廣泛地參與到政府投融資過程中，因此，財政金融化的傾向十分明顯；特別是財政風險與金融風險疊加的現(xiàn)象與隱憂日益顯現(xiàn)，可以說，財政與金融的安全及其相互影響，已密不可分。由此，當前，在我國的宏觀審慎監(jiān)管框架中盡早納入財政風險內(nèi)容的管理，構(gòu)建財政與金融協(xié)調(diào)統(tǒng)一的風險管理框架，勢在必行。

二是要大力深化金融監(jiān)管改革，提升金融機構(gòu)風險抗壓與消化能力，防范金融風險財政化。強化金融監(jiān)管改革，積極推動依據(jù)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)類型實施功能監(jiān)管，同類型資管產(chǎn)品依據(jù)同一標準進行監(jiān)管，加強跨行業(yè)、跨市場、跨領(lǐng)域交叉風險監(jiān)管，堅決遏制減監(jiān)管套利，減少監(jiān)管真空；適時提升金融機構(gòu)風險撥備的計提水平和比例，提高其在監(jiān)管達標中的權(quán)重，大力提升我國提金融機構(gòu)風險抗壓與消化能力，盡最大努力防范金融風險財政化。

三是要進一步加快推進國企改革，深化混合所有制改革各項措施的落實。大力推動優(yōu)質(zhì)民企將行業(yè)內(nèi)“僵尸”型國企實施戰(zhàn)略性重組，以盡量減少企業(yè)破產(chǎn)、職工下崗；同時，積極落實優(yōu)質(zhì)國企將盈利后增值的國有資本按一定比例提取和充實地方政府償債基金和地方社?；?，減輕地方財政償債與承繼破產(chǎn)國企社會保障的壓力。

（二）多種手段引導隱性債務顯性化，嚴控隱性債務的進一步增長

為此，要嚴格加強資本預算管理，統(tǒng)籌地方政府投融資，強化投融資決策管理與債務使用效應管理科學性。

一是參照美國等發(fā)達國家地方政府預算管理和債務使用效應管理的經(jīng)驗與教訓，設立獨立的資本預算計劃管理程序，保證政府投融資獨立建賬、單獨核算，提升政府投融資決策管理和財務管理的合理性與科學性。

二是以資本預算為突破口，整合當前碎片化、零散化的地方政府投融資實施與管理活動，將地方政府的所有投融資行為統(tǒng)一歸口管理，細化其投融資活動的各項財務核算行為，加強管理，全面加強對地方政府的投融資活動的約束與管控，查清債務底數(shù)，強化地方政府預算管理透明度，提升地方政府債務信用評級的公信度與實效性，提升地方政府綜合財務報告編制的科學性，切實有效地評估其債務償債能力與信用健康水平。

三是提升地方政府債務資金的使用效率與效應，著力實施三年滾動計劃，編制地方政府長期資本使用與償還規(guī)劃，強化資本預算的實效性與科學性，從源頭遏止地方政府債務風險的促發(fā)。債務資金使用效應與效率，是衡量政府債務是否隱含風險的重要依據(jù)。大力提升地方政府債務的使用效應與效率，是從源頭上抓起，治理政府債務風險的重要保障。

（三）從完善預算管理及相關(guān)制度方面著手，嚴控隱性債務規(guī)模

一是要嚴格貫徹落實地方政府執(zhí)行可追溯的“平衡預算法則”，堅決禁止和不允許地方政府的財政赤字無節(jié)制、無限制的向后續(xù)年度結(jié)轉(zhuǎn)，要求其必須要在一定時期限內(nèi)（如2—3年）要達到和實現(xiàn)財政收支平衡。

二是大力推行和實施參與式預算管理制度，即將公眾參與、評議意見納入政府舉債項目的審核程序中，并作為一項重要的參考因素，推動預算編制實施更為公開、透明和民主的制度和流程建設，在實際管理過程中，可以通過類似聽證會、網(wǎng)絡平臺意見反饋和互動等形式，來廣泛吸引民眾的參與與評議。

三是要嚴格構(gòu)建一套行之有效的或有負債監(jiān)督控制、追償與問責機制，防范下級政府放任妄為盲目過度舉債，并將隱性債務負擔轉(zhuǎn)嫁、綁架上級政府的道德風險。為此，要嚴格規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，減小下級政府對上級地方政府申請財政緊急救助的預期；同時，上級政府有權(quán)對所支付的緊急救助資金實行追償制度，被救助地方政府要在后續(xù)年度（比如2-3年內(nèi)）通過削減年度財政支出等方式，積極償還上級政府所支付的緊急墊付資金，代償事項促發(fā)后，通過客觀評估，要嚴格追究相關(guān)地區(qū)主要領(lǐng)導（含已離任領(lǐng)導）的行政責任。

（四）構(gòu)建適合國情的政府債務風險評估及預警體系

首先，應從當前體現(xiàn)隱性債務發(fā)展規(guī)模及其償還等因素的債務規(guī)模和結(jié)構(gòu)狀態(tài)、風險等級、償債能力、財政收入組織能力、經(jīng)濟增長潛力等多個維度遴選出相關(guān)代表性指標，對各省市縣等地方政府的債務風險狀況展開評估及預警，并做動態(tài)跟蹤和考核，然后將全國各省市縣按其風險等級，劃分為低、中、高風險三種類別。對已處于不同風險種類的省市縣等地區(qū)，依次要求其構(gòu)建1%、5%和10%的債務清償準備金機制。各省市也應參照上述方法約束和要求下級單位構(gòu)建相應的債務清償準備金機制，并對構(gòu)建情況進行認真嚴格的考核和監(jiān)督。同時，要依據(jù)相關(guān)風險評估結(jié)果，加強對各地區(qū)、各部門舉債計劃的審核與審批。嚴格管控高風險地區(qū)的舉債計劃和舉債規(guī)模；預舉債地區(qū)政府或部門應將本地區(qū)或部門年度舉債計劃、資金使用計劃、資金償還規(guī)劃等上報上級財政部門或人大審核，財政部門或人大要對各地區(qū)上報的舉債計劃及資金用途和償還規(guī)劃進行嚴密審核，落實項目的有款真實性、合理性與科學性，并結(jié)合相關(guān)地區(qū)政府債務風險狀況及其財政收支狀況提出科學合理的舉債審批意見，并要上報上級人大審批。

（五）加強地方政府債務信息披露管理，構(gòu)建債務規(guī)模綜合評價體系，摸清地方政府隱性債務規(guī)模

目前，我國地方政府隱性債務缺乏專門、統(tǒng)一的統(tǒng)計監(jiān)測和管理，難以摸清其發(fā)生底數(shù)，各界不能及時、準確地掌握隱性債務的總體規(guī)模，不利于對其進行風險預警和防范的研究。從國際貫例角度出發(fā)，大部分國家通常由財政部直接承擔相關(guān)地方政府的債務管理責任和職能。但由于我國各級財政部門本身既是政府債務的管理者，同時又是政府債務的主體責任人和最終償還人，因此，應進一步加強對政府債務，特別是隱性債務的統(tǒng)一和集中管理力度，需要設立專門的統(tǒng)計與債務動態(tài)監(jiān)測部門，全面負責統(tǒng)計、登記、備案、審查、控制地方政府債務，保持時時對地方政府債務、特別是隱性債務的規(guī)模、償債資金計劃和措施、債務資金的使用等的專業(yè)監(jiān)控和風險預警，防范其發(fā)生系統(tǒng)性風險。

其次，要積極構(gòu)建地方政府債務、特別是隱性債務規(guī)模綜合評價體系。構(gòu)建地方政府債務、特別是關(guān)于隱性債務的綜合評價體系，全面評估各級地方政府債務的債務規(guī)模、債務結(jié)構(gòu)、地區(qū)財政收支水平、經(jīng)濟增長水平、債務資金使用效率、償還計劃、償還資金來源等多種因素，以確保對各級地方政府債務的規(guī)模、新增水平和償債能力等因素，特別是風險預警情況保持時的監(jiān)控和管理，才能夠更加科學合理地分析和判斷地方政府的債務是否處于合理水平，也才能最終確保地方政府的發(fā)債行為良性發(fā)展，真正起到促進地區(qū)經(jīng)濟增長的作用。

（六）推進“市場化”機制，引入市場主體對地方政府舉債行為進行評估和評價

首先，要構(gòu)建“市場化”地方政府債券發(fā)行機制。地方政府債券的發(fā)行在國際上已有很成熟的經(jīng)驗可資借鑒，在債券發(fā)行的初始階段，除了可以遵照新《預算法》的有關(guān)規(guī)定提請國務院、全國以及省級人大的審批外；還可以借鑒國際經(jīng)驗，引入市場機制，委托第三方相關(guān)信用評級機構(gòu)、會計事務所等對地方政府信用情況進行評估，嚴格審查其舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及發(fā)債資金使用用途是否合理、是否擁有償債能力等。

其次，要構(gòu)建和引入地方政府債券的“市場化”監(jiān)督和審核機制。目前，有權(quán)審核地方政府債務的部門和機構(gòu)主要包括財政部、審計署和全國各級人民代表大會；未來，可以引入市場化機制，定期或不定期委托第三方審核機構(gòu)對地方政府舉債或發(fā)債行為進行審核，就其資金使用效率和效益等情況展開調(diào)查和摸底，并及時將調(diào)查結(jié)果---審計報告向社會公布，加強社會對地方政府舉債或發(fā)債行為的監(jiān)督力度，將地方政府債務、特別是隱性債務的監(jiān)管責任分散到政府和市場兩個層面，提升監(jiān)管的透明度，同時也對我國的信用評級行業(yè)的發(fā)展有著良好的促進作用。

第三，引入市場保險制度?？梢試L試設立償債保障金，規(guī)定地方政府依據(jù)舉債額度的一定比例上交償債保障金，以確保地方政府能到期及時、足額償清債務，減少其可能發(fā)生的債務違約風險；在這種償債保障金機制中嘗試適當引入商業(yè)保險，通過商業(yè)保險公司對保單執(zhí)行的強制性追索權(quán)，督促和加強地方政府對項目條款執(zhí)行的自覺性和規(guī)范性；同時，也可以有助于降低債務違約風險對市場經(jīng)濟主體所造成的沖擊和影響，以及可能對地方政府公信力所造成的損害。

（七）擴大統(tǒng)計和核算范圍,實施權(quán)責發(fā)生制的地方政府債務會計

采用權(quán)責發(fā)生制核算，有助于將“隱性債務”顯性化。充分披露和揭示政府的“隱性負債”有助于防范政府的財政風險。其中，對于國有債務及其利息支出、社會保險基金和養(yǎng)老金等方面的虧欠，可以適當考慮采用以權(quán)責發(fā)生制為會計計量基礎(chǔ)，增設專門的會計科目，科學合理地計量和核算政府所負擔的相關(guān)長期債務負擔，準確揭示政府的各項財政支出明細，盡最大努力將政府的相關(guān)“隱性債務”顯性化。