淺談新時(shí)代高校內(nèi)部審計(jì)職能定位

章璐一

（江西中醫(yī)藥大學(xué)，江西 南昌 330004）

高校內(nèi)部審計(jì)工作經(jīng)過(guò)三十多年的不斷發(fā)展，在維護(hù)師生利益、保護(hù)高校資金財(cái)產(chǎn)、推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)方面取得了較好的成效，在高校治理體系中起到無(wú)可替代的作用。當(dāng)前，黨和國(guó)家對(duì)內(nèi)部審計(jì)的重視達(dá)到了前所未有的高度，2014年在黨的十八屆四中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中，首次將審計(jì)監(jiān)督列入八大監(jiān)督體系之列。新的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》自2018年3月1日起正式施行 ，胡澤君審計(jì)長(zhǎng)在同年9月全國(guó)內(nèi)部審計(jì)工作座談會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的需要。隨著高?！半p一流”建設(shè)的不斷推進(jìn)和深入，學(xué)校的日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益趨向復(fù)雜，新形勢(shì)背景下，高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)該如何應(yīng)對(duì)，是擺在高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)面前迫切需要解決的問題。

一、高校內(nèi)部審計(jì)職能的發(fā)展

1984年起，我國(guó)各大高校根據(jù)原國(guó)家教委24號(hào)令的要求設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但是隨著精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)等一系列體制改革，許多高校的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)以審計(jì)處室和紀(jì)委或者財(cái)務(wù)處室合署辦公的形式開展工作。隨著2009年中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》的頒布，許多高校開始單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。在一系列政策性文件的影響下，高校內(nèi)部審計(jì)制度經(jīng)歷了查錯(cuò)防弊——真實(shí)性檢查——強(qiáng)化內(nèi)部控制三個(gè)發(fā)展階段，高校內(nèi)部審計(jì)的職能也由原來(lái)的單一的再確認(rèn)職能逐步拓展成為集咨詢服務(wù)、評(píng)估反饋、鑒證、內(nèi)部控制為一體的高校綜合治理職能。

二、國(guó)內(nèi)高校內(nèi)部審計(jì)職能定位的現(xiàn)狀及影響其職能作用發(fā)揮的主要障礙

（一）現(xiàn)狀

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第三條，明確規(guī)定了內(nèi)部審計(jì)的范圍、手段及目的。高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)受國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，因此高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)工作同樣適用于此定位。通過(guò)查閱20所本科院校的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，顯示高校的審計(jì)工作主要集中在財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、基建修繕等工程審計(jì)、科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)和其他專項(xiàng)審計(jì)上。據(jù)此分析，現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)高校內(nèi)部審計(jì)職能定位是：1.監(jiān)督預(yù)防，對(duì)審計(jì)范圍內(nèi)的重大決策的真實(shí)性、合法性、效益性做出判斷，以確認(rèn)被審計(jì)對(duì)象是否有違紀(jì)違法問題，并據(jù)此挖掘被審計(jì)單位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以達(dá)到預(yù)防的職能。2.鑒證職能，內(nèi)部審計(jì)需要出具書面形式的審計(jì)報(bào)告，向高校管理層提供審計(jì)信息，并在一定范圍內(nèi)公開，審計(jì)報(bào)告在被審計(jì)單位存在哪些問題、程度如何等方面起到了鑒證職能。3.咨詢職能，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)受審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，在相關(guān)政策法規(guī)的解讀方面時(shí)常為高校管理層提供咨詢建議。4.內(nèi)部控制，內(nèi)部審計(jì)的核心是風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)單位風(fēng)險(xiǎn)的整體把控可以起到完善內(nèi)部控制的作用，進(jìn)而促進(jìn)高校效益的提升，幫助高校實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

（二）主要障礙

1、審計(jì)力量薄弱。從審計(jì)人員數(shù)量上看，高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)普遍存在人數(shù)較少的情況。在中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)公布的“2014-2016年度全國(guó)內(nèi)部審計(jì)先進(jìn)集體”295個(gè)單位名單中，17所高校上榜，其中審計(jì)機(jī)構(gòu)人數(shù)在十人以上的高校僅5所，而這5所高校中，云南師范大學(xué)的審計(jì)機(jī)構(gòu)是與學(xué)校紀(jì)委合署辦公，專職審計(jì)人員僅4人。從審計(jì)人員專業(yè)背景上來(lái)看，大多數(shù)高校內(nèi)部審計(jì)人員均為財(cái)會(huì)出身，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足審計(jì)隊(duì)伍中法律、管理、信息系統(tǒng)、建設(shè)工程等諸多方面的需要。審計(jì)力量的不足是導(dǎo)致高校內(nèi)部審計(jì)未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋的重要因素。

2、獨(dú)立性與建設(shè)性之間難以平衡。高校內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是形式上的獨(dú)立，要求內(nèi)部審計(jì)人員與被審計(jì)單位分屬兩個(gè)部門，無(wú)行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；二是實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立，要求內(nèi)部審計(jì)人員與被審計(jì)單位無(wú)利益往來(lái)。但高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作為所在單位的一個(gè)職能部門，與被審計(jì)單位的關(guān)系常常是一個(gè)整體中的兩個(gè)同級(jí)別部分，可以看作是一個(gè)命運(yùn)共同體。況且內(nèi)部審計(jì)人員在職稱評(píng)審、年度考核、職務(wù)晉升上受人事、組織部門制約；在審計(jì)經(jīng)費(fèi)申報(bào)、開支上受財(cái)務(wù)部門管理；在課題申報(bào)、科研立項(xiàng)上受教務(wù)處、科研處影響。因此，審計(jì)最為重要的獨(dú)立性在高校得不到保障，并且由于高校行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制設(shè)置，內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃的決定權(quán)沒有完全掌握在高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的手中，更是導(dǎo)致審計(jì)獨(dú)立性缺失的一個(gè)主要原因。但僅堅(jiān)持獨(dú)立性，則使高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)無(wú)法為所在單位的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)服務(wù)，造成了建設(shè)性的缺失。獨(dú)立性與建設(shè)性的不平衡，是高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展道路上的重要障礙。

3、審計(jì)觀念、審計(jì)方法滯后。目前高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校層面的決策部署、績(jī)效管理、預(yù)算分配等方面不做實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)，對(duì)于學(xué)校內(nèi)部不涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但是是績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的重要環(huán)節(jié)，如教學(xué)管理、科研學(xué)術(shù)管理、職稱管理等往往只是監(jiān)督過(guò)程是否合理合法，也缺乏相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，沒有形成系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更是沒有達(dá)到統(tǒng)一。高校在教育市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加大，而絕大多數(shù)高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)，高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理來(lái)完善高校治理體系這一審計(jì)觀念尚未形成。

三、改進(jìn)和提升高校內(nèi)部審計(jì)職能定位的路徑和措施

（一）繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)職能定位的提升，離不開內(nèi)部審計(jì)人員，因而審計(jì)人員在數(shù)量上要得到保證，結(jié)構(gòu)上要優(yōu)化，盡量覆蓋到高校內(nèi)部審計(jì)工作涉及到的方方面面。高校內(nèi)部審計(jì)人員自身也要注重學(xué)習(xí)交流，不斷更新知識(shí)儲(chǔ)備，隨時(shí)掌握最新的法規(guī)政策信息，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)提高業(yè)務(wù)能力。高校管理層面要充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)工作在高校管理治理中的重要作用，要為審計(jì)人員的職業(yè)規(guī)劃提供足夠的發(fā)展空間，以調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)人員的積極性。審計(jì)機(jī)關(guān)也要發(fā)揮好指導(dǎo)職能，提供必要的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和條件。

（二）平衡獨(dú)立性與建設(shè)性

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第十三條賦予內(nèi)部審計(jì)的11項(xiàng)權(quán)限，其中明確了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的四項(xiàng)建議權(quán)，這就要求高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)過(guò)程中既有履行職責(zé)的獨(dú)立性需求，又要體現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)這種存在方式的建設(shè)性。審計(jì)報(bào)告的完成并不是審計(jì)工作的結(jié)束，高校內(nèi)部審計(jì)的建設(shè)性關(guān)鍵在于做好“后半篇文章”。審計(jì)成果的運(yùn)用不光要抓住審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，更要和績(jī)效考核、人才評(píng)價(jià)體系掛上鉤。探索建立高校內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)可以在保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性前提下，最大程度地發(fā)揮高校內(nèi)部審計(jì)的職能作用，更關(guān)鍵的是從制度上肯定了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)參與高校建設(shè)的決策權(quán)，使內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及時(shí)掌握學(xué)校發(fā)展的各種動(dòng)態(tài)，并對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警。

（三）革新審計(jì)觀念，創(chuàng)新審計(jì)方法

由過(guò)去的受托審計(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)推出實(shí)用的如機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)鳥瞰圖、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別對(duì)照表等審計(jì)產(chǎn)品。充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計(jì)的咨詢職能，轉(zhuǎn)變過(guò)去事后追責(zé)的審計(jì)觀念，將審計(jì)監(jiān)督的預(yù)防作用前移，在問題發(fā)生前就主動(dòng)履行教育約束的職責(zé)。創(chuàng)新審計(jì)方法，嘗試建立內(nèi)部審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，確定幾項(xiàng)審計(jì)核心評(píng)價(jià)指標(biāo)，為將來(lái)建立一個(gè)完備的內(nèi)部審計(jì)信息化系統(tǒng)做準(zhǔn)備。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)把握高校組織系統(tǒng)和具體業(yè)務(wù)兩個(gè)層面的審計(jì)內(nèi)容，對(duì)于重要業(yè)務(wù)、重大事項(xiàng)和高危領(lǐng)域的關(guān)注要適當(dāng)傾斜，對(duì)于整體系統(tǒng)的判斷要全面真實(shí)地反映高校內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的狀況，客觀地揭示高校內(nèi)部控制存在的缺陷。

四、結(jié)語(yǔ)

高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不僅是維持高校有效運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)控器和指示燈，更是參與者和服務(wù)者。新時(shí)代背景下的高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該以更高的站位和更開闊的宏觀視角參與到財(cái)務(wù)控制機(jī)制的建設(shè)和為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的完善提供服務(wù)。探索建立審計(jì)委員會(huì)不失為高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新的有效路徑，可以全面提升高校內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量，積極推動(dòng)高校內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型，更好地發(fā)揮高校內(nèi)部審計(jì)職能，優(yōu)化高校內(nèi)部資源配置，幫助高校完成發(fā)展目標(biāo)。