淺談國資委如何利用財務(wù)監(jiān)督進(jìn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管

王蓓

【摘 要】新出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中強(qiáng)調(diào)了國資委作為國有企業(yè)出資人的身份，而弱化了其作為監(jiān)督者的監(jiān)管職能。然而，要想實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，需將國資監(jiān)管職能落實(shí)到政府具體的機(jī)構(gòu)或部門，因此現(xiàn)階段國資委仍需承擔(dān)對國資監(jiān)管的職責(zé)。本文在分析國資委通過財務(wù)監(jiān)督對國有企業(yè)進(jìn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要性基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討了當(dāng)前地方性國有企業(yè)存在的盈利能力欠佳、債務(wù)風(fēng)險較大、經(jīng)營風(fēng)險頻出等問題，并提出了國資委通過財務(wù)監(jiān)督加強(qiáng)對國有企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督的應(yīng)對措施，及其具體實(shí)務(wù)操作。

【關(guān)鍵詞】國資委；財務(wù)監(jiān)督；國有資產(chǎn)

一、引言

國資委是政府履行國資監(jiān)督管理職能、代表政府持有國有出資的專門機(jī)構(gòu)，對照現(xiàn)有的法律規(guī)定，可以看出國資委原本的定位，既是監(jiān)督者又是出資人。國資委在組織形式上表現(xiàn)為政府的一個部門， 但在功能定位上卻是一個不具有“社會公共管理”職能的特設(shè)機(jī)構(gòu)， 以平等主體地位在法律管轄的條件下代行國有出資人權(quán)力，但新出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，則忽略了國資委作為監(jiān)督者的監(jiān)管職能，僅強(qiáng)調(diào)其是國有企業(yè)的出資人，造成了監(jiān)管主體的缺位現(xiàn)象。有學(xué)者甚至還提出了所謂“干凈的出資人”的概念，強(qiáng)調(diào)國資委是代表政府行使出資人的職能，即只做國資出資人，如此一來，政府層面對于國資的監(jiān)管職能到底應(yīng)由誰來承擔(dān)呢？按規(guī)定應(yīng)由政府來監(jiān)管，但政府是一個大而籠統(tǒng)的概念，空泛地規(guī)定由其監(jiān)管，等于沒有任何監(jiān)管。

在當(dāng)前國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系架構(gòu)下，國有企業(yè)分為央屬國有企業(yè)和地方國有企業(yè)兩類。要理清國資監(jiān)管的歸屬權(quán)，就要明白，國資委與國有企業(yè)間之間的關(guān)系不再是政企關(guān)系， 而應(yīng)是所有權(quán)層面上出資人與經(jīng)營權(quán)層面上代理人之間的關(guān)系，，所以國資監(jiān)管職能要落實(shí)到政府具體的機(jī)構(gòu)或部門，以真正實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，就要由國資委承擔(dān)起國有企業(yè)的國資監(jiān)管職責(zé)。由國資委履行監(jiān)管職能，對企業(yè)一些重大事項行使事前的最后決策權(quán)， 或者對企業(yè)某些運(yùn)營行為實(shí)施事中的在途監(jiān)督， 本質(zhì)上完全符合《公司法》中關(guān)于公司治理的內(nèi)在規(guī)定， 并非標(biāo)簽化的“（政府）過度干預(yù)”，本文將著重從地方國有企業(yè)面臨的問題及如何有效利用財務(wù)監(jiān)督來進(jìn)行國資監(jiān)管作出闡述。

二、當(dāng)前地方性國企面臨的問題

1.地方國有企業(yè)盈利能力欠佳

一是部分國企屬于政府公益類企業(yè)，需要承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府性投資項目的建設(shè)任務(wù)，同時負(fù)擔(dān)起這些項目建成后的運(yùn)營維護(hù)，缺乏穩(wěn)定持久的經(jīng)營性收入。二是地方國企資產(chǎn)規(guī)模分散不均，從高達(dá)上千億的集團(tuán)類企業(yè)，到低如幾千萬的擔(dān)保類公司，都缺乏借力資本專業(yè)化集聚的優(yōu)勢，未能依靠規(guī)模效益提升盈利能力。三是部分國企的虧損類子公司缺乏差異化的獎罰激勵制度，員工存有“大鍋飯”意識，生產(chǎn)效率低下，極易因經(jīng)營不善而導(dǎo)致破產(chǎn)清算。

2.地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險較大

一是部分國企作為投融資平臺結(jié)構(gòu)層次較分散，地方政府普遍未對轄區(qū)內(nèi)的投融資公司進(jìn)行統(tǒng)一管理，這些公司分別承擔(dān)了不同行業(yè)、層次的投融資任務(wù)，由于沒有對其運(yùn)營模式、融資渠道進(jìn)行明確規(guī)定，容易導(dǎo)致債務(wù)融資在某一環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題，增加償還風(fēng)險。二是地方國企新增債務(wù)時均未考慮構(gòu)建資本有效流動的自我循環(huán)機(jī)制，導(dǎo)致企業(yè)的資金流動失衡，資產(chǎn)負(fù)債率逐年攀升，加大了債務(wù)風(fēng)險，更有甚者，有些國企代替政府進(jìn)行投資，承擔(dān)了當(dāng)?shù)卣糠只A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)任務(wù)，虛增了債務(wù)總量。三是大部分國企的融資成本較高，由于當(dāng)前資金來源渠道狹窄，未能有效利用新型融資方式的企業(yè)加大了對債務(wù)融資的依賴，往往舉債時未能合理籌劃成本，導(dǎo)致融資成本上漲，增加了還本付息的壓力。

3.地方國有企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險頻出

一是涉及到有境外子公司的地方性國企，對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管，由于缺乏一套系統(tǒng)的、綜合的、直接針對境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的規(guī)章制度，以致員工有機(jī)會舞弊給企業(yè)造成巨大損失。二是集團(tuán)類企業(yè)攤子大，層級多，有些地方性國企甚至擁有九級子公司，對于層級超過三級以上的子公司，集團(tuán)母公司對其監(jiān)管力度未能有效加強(qiáng)，導(dǎo)致基層子公司由于財務(wù)管理薄弱而發(fā)生出納長時間、大金額地挪用國有資產(chǎn)，給企業(yè)造成了無法彌補(bǔ)的損失。三是外部信用環(huán)境塌陷，QQ詐騙、電話詐騙層出不窮，由于地方性國企內(nèi)部控制建設(shè)不夠完善，相關(guān)業(yè)務(wù)人員缺乏風(fēng)險意識及應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致不法分子乘虛而入進(jìn)行詐騙，給企業(yè)造成了直接經(jīng)濟(jì)損失。

三、如何以財務(wù)監(jiān)督為核心加強(qiáng)國資監(jiān)管

任何被監(jiān)管者（國有企業(yè)）都會對監(jiān)管者（國資委）的監(jiān)管產(chǎn)生“推拒感”， 但這絲毫無損于監(jiān)管行為的正當(dāng)性、合理性和必要性。在當(dāng)前形勢下，如何以財務(wù)監(jiān)督為核心，對地方國有企業(yè)的財務(wù)情況、資產(chǎn)質(zhì)量、資本運(yùn)作、經(jīng)營方式等方面實(shí)施全過程監(jiān)督？實(shí)務(wù)中比較容易操作的方法是首先強(qiáng)化對企業(yè)整體層面的財務(wù)監(jiān)督；其次，圍繞事前、事中和事后三個基本環(huán)節(jié)，有效發(fā)揮國資委對地方國有企業(yè)的監(jiān)管職能。具體如下：

1.通過財務(wù)監(jiān)督加強(qiáng)國資監(jiān)管

在整體層面上通過財務(wù)監(jiān)督來加強(qiáng)國資監(jiān)管，一是加強(qiáng)內(nèi)部控制的有效性監(jiān)督，由監(jiān)事會牽頭履行財務(wù)監(jiān)督職能，除了對企業(yè)內(nèi)部控制五要素（內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督）進(jìn)行有效的評估外，還要督促企業(yè)提高經(jīng)營管理水平，增強(qiáng)風(fēng)險防范能力，確保企業(yè)內(nèi)控制度能在合理范圍內(nèi)保證資產(chǎn)安全、財務(wù)真實(shí)、經(jīng)營合法，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二是控制企業(yè)盈利風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險，在盈利風(fēng)險上重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)生重大虧損、主業(yè)經(jīng)營持續(xù)為負(fù)的風(fēng)險事件等情況，通過加強(qiáng)歷史風(fēng)險事件的持續(xù)跟蹤和印發(fā)財務(wù)風(fēng)險預(yù)警書，督促企業(yè)積極應(yīng)對和化解風(fēng)險；在債務(wù)風(fēng)險上重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率瀕臨紅線以及超過紅線的情況，防止企業(yè)因?yàn)檫^快發(fā)展導(dǎo)致超出自身承受能力的盲目舉債，保持穩(wěn)定適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)規(guī)模。三是推動監(jiān)管協(xié)同，國資委要綜合和集成各方信息，充分依托國家審計、專業(yè)監(jiān)管部門的力量，利用社會審計、信用評價的成果，以市場化的監(jiān)管手段提升財務(wù)監(jiān)管的效率和效能。

2.在事前環(huán)節(jié)加強(qiáng)國資監(jiān)管

在基本環(huán)節(jié)方面，事前監(jiān)督要以防控經(jīng)營風(fēng)險為重點(diǎn)開展工作。具體做法上，一是健全國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，確定當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)監(jiān)督重點(diǎn)，提升對公司決策、監(jiān)督的能力；二是建立國資委工作議事規(guī)則，嚴(yán)格按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、會議決定”的原則，對納入監(jiān)管范圍的事項集體討論后作出決定；三是要注意“防患于未然”，對那些風(fēng)險度較高（潛在損失一旦產(chǎn)生就難以補(bǔ)救），但對企業(yè)發(fā)展具有重大影響的項目，應(yīng)提前做好防范工作。例如：在企業(yè)決策前，監(jiān)事會要著重從風(fēng)險控制的角度進(jìn)行判斷，向決策層提出意見或者建議（可組織外部專家對有關(guān)決策項目進(jìn)行調(diào)研論證）。

3.在事中環(huán)節(jié)加強(qiáng)國資監(jiān)管

在基本環(huán)節(jié)方面，事中監(jiān)督要以動態(tài)管理為重點(diǎn)開展工作，避免信息不足做出錯誤判斷。 具體做法上，可以督促企業(yè)優(yōu)化內(nèi)部流程，依法規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，一是建立“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗”制度，重點(diǎn)管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、維護(hù)資本安全；二是加強(qiáng)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，嚴(yán)格制定產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)交易等制度，規(guī)范其操作流程；三是著眼于“三重一大”事項，防止由于時滯因素導(dǎo)致“為時已晚”。例如：監(jiān)事會可圍繞企業(yè)的重大投資、重組改制、資產(chǎn)處置、對外擔(dān)保、對外捐贈以及資產(chǎn)評估等事項，選擇切入點(diǎn)和突破口，制定檢查目標(biāo)及配套檢查方案，有策略地對該類經(jīng)營活動深入了解，并對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，及時提出糾正意見或者整改措施。

4.在事后環(huán)節(jié)加強(qiáng)國資監(jiān)管

在基本環(huán)節(jié)方面，事后監(jiān)督要以財務(wù)規(guī)范工作（連續(xù)性較強(qiáng)、階段性效果明顯）為重點(diǎn)開展工作，立足于“懲前毖后”或“獎前勵后”。 具體做法上，可以將企業(yè)財務(wù)決算管理作為基礎(chǔ)，一是推動企業(yè)主動執(zhí)行新準(zhǔn)則，統(tǒng)一會計標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范會計核算行為；二是指導(dǎo)企業(yè)開展內(nèi)部審計工作，逐步提高內(nèi)部審計的地位和內(nèi)部監(jiān)督的作用；三是開展專項審計，針對企業(yè)改革改制、對外投資、資產(chǎn)核銷等重大財務(wù)事項開展專項審計。例如：監(jiān)事會可重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)財務(wù)狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營效益等方面，牽頭組織定期、不定期的檢查（財務(wù)管理制度執(zhí)行、預(yù)算編制及執(zhí)行、董事及高管職務(wù)消費(fèi)），對已存在的問題責(zé)成企業(yè)限期整改，以便堵塞管理漏洞，促進(jìn)企業(yè)規(guī)范運(yùn)行。

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