國有施工企業(yè)境外廉潔風(fēng)險防控實踐與思考

彭興第

中央企業(yè)境外資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，加強(qiáng)境外廉潔風(fēng)險防控，直接關(guān)系到國有資產(chǎn)的安全和保值增值，直接關(guān)系到國家“走出去”戰(zhàn)略、“一帶一路”建設(shè)的順利實施。加強(qiáng)境外廉潔風(fēng)險防控研究迫在眉睫、刻不容緩。

一、中央企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管面臨的風(fēng)險

（一）外部風(fēng)險

一是政局更迭風(fēng)險。境外業(yè)務(wù)受到國際關(guān)系特別是所在國政局、戰(zhàn)亂、市場等多種因素的影響，在非洲、拉美、東南亞、中東等地區(qū)表現(xiàn)尤其明顯。國家政局不穩(wěn)，執(zhí)政黨頻繁更迭，已商定、簽約的項目經(jīng)常會被推翻，已開工的項目可能面臨停工。如，馬來西亞東部鐵路項目由于馬政局更迭，項目幾經(jīng)波折。此外，一個國家和地區(qū)的業(yè)務(wù)發(fā)展波動大，客觀上也影響了監(jiān)督力量的投入。

二是政治腐敗風(fēng)險。政治環(huán)境是影響腐敗風(fēng)險最重要的背景性條件之一。研究2015—2017年世界銀行治理指數(shù)、透明國際清廉指數(shù)和世界經(jīng)濟(jì)論壇非法支付和賄賂指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，“一帶一路”沿線65個國家的廉潔水平與得分差距很大。在高腐敗國家，政商關(guān)系普遍扭曲，中國企業(yè)境外投資往往主動或者被動卷入腐敗案件，面臨著較高的行賄、索賄的腐敗風(fēng)險。

三是商業(yè)環(huán)境風(fēng)險。商業(yè)環(huán)境是影響企業(yè)投資運(yùn)營腐敗風(fēng)險的直接環(huán)境因素?！耙粠б宦贰毖鼐€國家商業(yè)環(huán)境差距較大。欠佳的商業(yè)環(huán)境往往帶來中國企業(yè)投資不便、生產(chǎn)與運(yùn)營成本上升、財務(wù)費(fèi)用提高、利潤縮水等不利影響，少數(shù)企業(yè)主動或被動采取行賄官員繞過市場監(jiān)管與相關(guān)法律等方式降低“交易成本”。部分國家承攬項目必須通過中介機(jī)構(gòu)，由于對項目所在國的法律法規(guī)和習(xí)慣做法了解不夠全面，中介費(fèi)的確定和支付缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，為境外員工與中介機(jī)構(gòu)聯(lián)手騙取中介費(fèi)留下了缺口和漏洞。

（二）內(nèi)部風(fēng)險

一是制度脫節(jié)風(fēng)險。各個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律制度、文化傳統(tǒng)不同，給監(jiān)管帶來很大難度。如，投標(biāo)中的代理問題，有的國家規(guī)定必須通過代理才能投標(biāo)，而有的國家代理屬于違規(guī)行為。在公務(wù)用車方面，各個國家差異也較大。有的國家路況好，用小車沒問題，有的國家路況差，必須使用排量較大的越野車，而且即使同一輛車價格在不同國家也不一樣。因此，制度建設(shè)很難做到“一刀切”，需要因地制宜、符合實際。

二是監(jiān)管缺位風(fēng)險。受境外項目規(guī)模大小不一、人員流動性大、成本費(fèi)用控制、人力資源緊張等因素影響，部分中央企業(yè)境外黨組織建設(shè)還不夠健全，專職黨務(wù)工作人員尤其是紀(jì)檢監(jiān)察人員、合規(guī)管理人員，配備不到位，容易導(dǎo)致境外廉潔風(fēng)險防控不力。此外，國內(nèi)總部對駐外機(jī)構(gòu)和項目的監(jiān)督檢查在頻次和覆蓋面上還存在著較大差距，現(xiàn)場監(jiān)督相對較少。

三是思想滑坡風(fēng)險。境外項目或機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部遠(yuǎn)離國土，對國內(nèi)形勢的了解掌握相對較少，個別人員對腐敗問題認(rèn)識不足、風(fēng)險意識薄弱。此外，由于境外人才短缺，有的駐外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、關(guān)鍵崗位人員長期在同一國家、同一地區(qū)、同一崗位任職，一旦個人放松要求，組織監(jiān)管又沒有及時跟上，容易產(chǎn)生廉潔風(fēng)險和腐敗行為。

二、加強(qiáng)中央企業(yè)境外廉潔風(fēng)險防控的重要性和必要性

（一）促進(jìn)境外業(yè)務(wù)健康發(fā)展，保障境外國有資產(chǎn)安全的需要。近年來，隨著國家“走出去”戰(zhàn)略實施，中央企業(yè)“走出去”步伐明顯加大，投資領(lǐng)域、經(jīng)營區(qū)域越來越廣，從業(yè)人員越來越多，資產(chǎn)占比越來越高。與此同時，境外機(jī)構(gòu)面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、宗教等環(huán)境更加復(fù)雜，而國內(nèi)總部對境外機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查的頻次、廣度、深度卻相對較弱。因此，境外國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)更重，廉潔風(fēng)險防控更加緊迫。

（二）響應(yīng)“一帶一路”倡議，將“一帶一路”建成廉潔之路的需要。加強(qiáng)境外機(jī)構(gòu)廉潔風(fēng)險防控，防止境外國有資產(chǎn)流失，是“走出去”企業(yè)亟待解決的一個重大課題，更關(guān)系國家“走出去”戰(zhàn)略的順利實施?！耙粠б宦贰背h提出以來，中央企業(yè)堅決落實國家重大戰(zhàn)略，在“一帶一路”沿線推動了眾多意義重大、資產(chǎn)數(shù)額巨大的項目落地。只有將“一帶一路”建成廉潔之路，重大項目建成廉潔工程，道路暢通、民富業(yè)興的前景才能如愿，文化交融、和而不同的藍(lán)圖才能實現(xiàn)。

（三）維護(hù)中國企業(yè)形象，打造中國制造名片的需要?！白叱鋈ァ逼髽I(yè)成為國際社會認(rèn)識中國、了解中國的重要窗口。中央企業(yè)海外形象不僅對企業(yè)自身長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義，而且對我國國家形象和國家利益產(chǎn)生著越來越重要的影響。作為中央企業(yè)，必須依法合規(guī)經(jīng)營、遵紀(jì)守法，維護(hù)國家整體利益；同時要尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，履行好社會責(zé)任，維護(hù)好中國制造的良好形象。

三、中交集團(tuán)境外資產(chǎn)監(jiān)管主要做法

從1958年援外工程建設(shè)算起，中交集團(tuán)在境外發(fā)展已有60年的歷史。2017年，集團(tuán)蟬聯(lián)ENR（美國《工程新聞記錄》雜志）全球最大國際承包商第3名，連續(xù)12年穩(wěn)居亞洲最大國際工程承包商，是前5名中的唯一亞洲企業(yè)。目前集團(tuán)在148個國別市場開展實質(zhì)性業(yè)務(wù)，擁有中資企業(yè)中覆蓋最廣的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)。通過加強(qiáng)對境外商業(yè)網(wǎng)絡(luò)的管理，境外廉潔風(fēng)險得到有效防控，對集團(tuán)境外業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展起到充分保障作用，對其他中央企業(yè)“走出去”有較好的借鑒意義。

（一）健全管黨治黨責(zé)任體系

集團(tuán)黨委明確境外黨組織全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。所屬二級單位黨委每年與駐外機(jī)構(gòu)和直屬項目部黨組織負(fù)責(zé)人簽訂《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書》，明確工作內(nèi)容，落實工作責(zé)任。所屬單位前往境外單位檢查工作時，既檢查生產(chǎn)經(jīng)營工作，又檢查黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。大多數(shù)境外項目成立了黨風(fēng)廉政工作小組，組織與關(guān)鍵崗位人員簽訂《廉潔自律承諾書》，與班組長代表簽訂《工程施工廉政合同》，將廉潔從業(yè)要求落實到一線。

（二）管住權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)

對新提任駐外機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行廉潔鑒定、核查個人有關(guān)事項，防止干部“帶病提拔”。成立境外資金結(jié)算中心，對境外機(jī)構(gòu)資金實行統(tǒng)一集中管理。嚴(yán)格執(zhí)行費(fèi)用預(yù)算、避免現(xiàn)金和第三國支付，防范資金風(fēng)險。建立了每兩年一輪合規(guī)審查的工作機(jī)制，重點對第三方、支付、捐贈贊助及政治性捐贈等高風(fēng)險經(jīng)營環(huán)節(jié)進(jìn)行合規(guī)審查，上線境外合規(guī)信息化系統(tǒng)。簽訂《授權(quán)委托書》，明確被授權(quán)人的身份、授權(quán)事項、權(quán)限和有效期，分級授權(quán)境外市場開發(fā)權(quán)限，防止個人未經(jīng)授權(quán)違規(guī)操作。

（三）強(qiáng)化日常監(jiān)督檢查管理

所屬各單位通過綜合檢查、專項檢查、巡回檢查等方式，不斷強(qiáng)化對駐外機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。如下屬公司紀(jì)委根據(jù)信訪舉報及工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題，聯(lián)合有關(guān)部門對境外機(jī)構(gòu)執(zhí)行規(guī)章制度、落實中央八項規(guī)定精神等情況進(jìn)行專項巡察；結(jié)合兩年一輪的常規(guī)審計和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，圍繞“三重一大”制度落實、“小金庫”、職務(wù)消費(fèi)等問題開展巡回檢查。

（四）推進(jìn)境外合規(guī)管理工作

針對境外項目容易發(fā)生問題的廉潔風(fēng)險點，形成一套將廉潔風(fēng)險防控與境外合規(guī)管理有機(jī)結(jié)合的“1+7+N”境外合規(guī)管理制度體系，并在全球境外機(jī)構(gòu)推行。其中，“1”指的是《中國交建海外員工合規(guī)行為準(zhǔn)則》，“7”指的是針對第三方、采購、投標(biāo)、合同、招待、捐贈和贊助、現(xiàn)金支付等7個境外合規(guī)經(jīng)營高風(fēng)險環(huán)節(jié)的制度、流程，“N”指的是合規(guī)調(diào)查、風(fēng)險評估等保障制度。“1+7+N”的制度體系，為防控境外廉潔風(fēng)險提供了制度支撐和有力抓手。識別研究40個國家腐敗風(fēng)險，形成報告，指導(dǎo)工作。

（五）保持懲治腐敗高壓態(tài)勢

嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)行為，做到境內(nèi)境外一把尺子量到底。嚴(yán)格按照四類標(biāo)準(zhǔn)處置境外問題線索。2015年，在上級領(lǐng)導(dǎo)下，集團(tuán)黨委、紀(jì)委重點對一起利用職權(quán)貪污公款的境外腐敗案件進(jìn)行了嚴(yán)肅查處，及時采取“兩規(guī)”措施，并按程序移送了司法機(jī)關(guān)，為集團(tuán)挽回全部損失6500余萬元。

四、加強(qiáng)中央企業(yè)境外廉潔風(fēng)險防控的對策建議

（一）深化思想建設(shè)，督促做到忠誠干凈擔(dān)當(dāng)

駐外機(jī)構(gòu)人員身在境外，面對駐在國不同的政治、社會、文化環(huán)境，面對各種各樣的腐蝕誘惑，需要強(qiáng)化對他們的日常教育管理，筑牢拒腐防變的思想防線。一是加強(qiáng)黨性教育和警示教育。二是加強(qiáng)法制教育和商業(yè)倫理教育。

（二）深化組織建設(shè)，全面強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)

境外黨建工作雖有特殊性，但不能搞特殊化。中央企業(yè)要不斷強(qiáng)化駐外機(jī)構(gòu)黨的建設(shè)，推動黨建工作制度化、規(guī)范化。一是堅持黨組織書記和行政領(lǐng)導(dǎo)分設(shè)。使黨組織有效參與駐外機(jī)構(gòu)重要問題研究和決策，避免決策失誤、權(quán)力尋租等問題。二是將監(jiān)督機(jī)構(gòu)嵌入境外黨組織設(shè)置。在規(guī)模較大、人數(shù)較多的單位設(shè)立紀(jì)檢委員；在項目、資源相對集中的區(qū)域，探索派駐紀(jì)檢組或設(shè)置區(qū)域紀(jì)檢監(jiān)察中心；在境外重大戰(zhàn)略性項目建立紀(jì)工委，強(qiáng)化對境外機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督。

（三）深化隊伍建設(shè)，優(yōu)化干部選拔考核

駐外機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)較大，加之遠(yuǎn)離總部，制度制約和監(jiān)督束縛較少，干部選用在駐外機(jī)構(gòu)顯得尤為重要。一是推行關(guān)鍵崗位輪換制度。二是推行干部全方位考察考核。三是充實駐外機(jī)構(gòu)監(jiān)督力量。

（四）深化機(jī)制建設(shè)，構(gòu)筑常態(tài)化監(jiān)督體系

強(qiáng)化對境外關(guān)鍵崗位、重點人員特別是一把手的日常管理和監(jiān)督。一是積極開展審計巡察工作。二是有效運(yùn)用信息化技術(shù)。推進(jìn)財務(wù)管理、物資采購、工程分包等專業(yè)系統(tǒng)信息化建設(shè)，固化管理流程，防止違規(guī)操作。三是深入推進(jìn)境外合規(guī)經(jīng)營。

（五）深化紀(jì)律建設(shè)，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)

堅持“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”，對境外腐敗懲治毫不手軟。一是設(shè)立境外舉報郵箱，暢通境外舉報渠道。二是加大境外問題線索處置力度，形成有力震懾。