談商業(yè)銀行的接管制度的中外對比

趙敏

（上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，上海 200240）

一、問題的提出

亞當(dāng)·斯密早就說過對經(jīng)營者,管理其他人的資產(chǎn)而不是自己的資產(chǎn)。所以他們不可能像經(jīng)營自己的錢那樣盡心盡力地經(jīng)營其他人的錢，為了規(guī)避這種風(fēng)險，我們要從制度設(shè)計上來防止這種風(fēng)險的產(chǎn)生。而且商業(yè)銀行又是一種特殊的金融企業(yè)，它的設(shè)立存續(xù)以及經(jīng)營不善倒閉對市場經(jīng)濟(jì)的運行和發(fā)展會產(chǎn)生連環(huán)效應(yīng)，破產(chǎn)制度僅僅是在極少數(shù)情況下才采取的措施。這時，商業(yè)銀行接管制度就彌補(bǔ)了繼續(xù)運營和破產(chǎn)制度之間的“一公里”。商業(yè)銀行接管制度，就是指銀行主管機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，針對經(jīng)營陷入困境的銀行的一種管理程序，在銀行經(jīng)營不善陷入困境，用來恢復(fù)銀行的正常經(jīng)營狀況，使銀行重新達(dá)到審慎監(jiān)管的要求，或者保留銀行現(xiàn)存的一些商業(yè)價值以便于后續(xù)的出售、合并或者清算等其他措施。因此，商業(yè)銀行的接管制度作為一種處于中間狀態(tài)的管理銀行的方式，可以在危機(jī)來臨之際以較快的速度處理銀行的問題，從而切斷金融風(fēng)險的傳播鏈條，實現(xiàn)穩(wěn)定金融秩序的目的。因此，商業(yè)銀行的接管制度在各國銀行危機(jī)應(yīng)對制度中都得到了普遍的接受和認(rèn)同。由于接管是由問題銀行以外的第三人直接介入問題銀行的日常經(jīng)營,涉及的法律關(guān)系較復(fù)雜, 各國和地區(qū)均通過法律制度作出詳盡的規(guī)定, 以使商業(yè)銀行接管制度功能得以有效實施。1

二、美國商業(yè)銀行接管制度

美國金融市場發(fā)展歷史較早，且在經(jīng)歷了多次金融危機(jī)之后，建立了一套較為完善的、商業(yè)銀行接管制度。在維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，保護(hù)利益相關(guān)人員的合法權(quán)益以及促進(jìn)銀行業(yè)平穩(wěn)運行等方面起到了重要作用。英國、德國和法國等國對于銀行破產(chǎn)，并沒有和普通企業(yè)破產(chǎn)在法律上做出區(qū)分，而美國銀行破產(chǎn)相關(guān)法律并沒有沿用歐洲國家的做法，而是適用了與普通企業(yè)破產(chǎn)不同的特殊規(guī)則。其具體的特征如下：

（一）以維護(hù)整個銀行體系的穩(wěn)定為目的

美國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確和細(xì)化了一系列處置措施，以便在商業(yè)銀行出現(xiàn)危機(jī)時，能夠快速處理危機(jī)，并且對銀行進(jìn)行重整，從而使銀行所存的商業(yè)效益最大化，降低存款保險金的損失，從而來維護(hù)整個金融體系的穩(wěn)定。

（二）以行政為主導(dǎo)

從商業(yè)銀行接管制度的程序設(shè)置來看，監(jiān)管當(dāng)局擁有對存在危機(jī)的銀行的接管的專有性權(quán)力。聯(lián)邦存款保險公司作為美國聯(lián)邦政府的獨立的金融機(jī)構(gòu)，也是商業(yè)銀行接管人。它能夠迅速的確認(rèn)商業(yè)銀行的現(xiàn)有存款和相應(yīng)的債權(quán)，對資產(chǎn)進(jìn)行清算和回收，以此來實現(xiàn)下一步的接管。這種行政性的監(jiān)管更凸顯了美國當(dāng)局對存款人和相關(guān)利益人的保護(hù)，也與普通企業(yè)破產(chǎn)的司法型接管存在著顯著的區(qū)別。

（三）構(gòu)建了完整的銀行接管制度

除了以聯(lián)邦存款保險公司作為接管人之外，美國并以此為中心開展其制度的建立。在其相關(guān)的制度中，聯(lián)邦存款保險公司將債權(quán)人、法官和破產(chǎn)管理人的三個角色集于一身，對處置破產(chǎn)銀行具有很大的權(quán)力，其還擁有一系列的強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，這種權(quán)力更是賦予了其追回銀行資產(chǎn)的能力。

（四）實施嚴(yán)格的懲罰措施

商業(yè)銀行較之其他機(jī)構(gòu)而言，更容易發(fā)生內(nèi)部交易和欺詐存款人或者利益相關(guān)人的現(xiàn)象。因此，必須對商業(yè)銀行接管環(huán)節(jié)中對內(nèi)部交易人員設(shè)立嚴(yán)格的懲罰措施。2010年頒布的華爾街金融監(jiān)管改革法案中，也順應(yīng)了加大處罰力度的這一趨勢，在其規(guī)定中，任何只要是因內(nèi)部交易而獲得的利益都將被認(rèn)定為欺詐性交易從而被宣告無效。而且其相關(guān)責(zé)任主體十分廣泛，有效的防止了內(nèi)部交易的行為。

三、我國現(xiàn)有的商業(yè)銀行接管的法律制度

我國的1995年《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（下稱“商業(yè)銀行法”）以及在后來2003年頒布的《銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法》中都對商業(yè)銀行監(jiān)管制度進(jìn)行了規(guī)定，與此同時，對商業(yè)銀行接管的法律制度的相關(guān)規(guī)定也散見在《證券法》等相關(guān)法律中。但與歐美國家相比，由于我國金融市場發(fā)展歷史較短等且相關(guān)法律部完善的原因，我國商業(yè)銀行接管制度還存在著很多缺陷。

（一）接管的原因規(guī)定不明確，缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)

相關(guān)研究中都認(rèn)為我國在《商業(yè)銀行法》中規(guī)定的對于商業(yè)銀行接管的條件十分模糊：商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī), 嚴(yán)重影響存款人的利益時, 國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對該銀行實行接管。2由此條規(guī)定，我們可以明確得知商業(yè)銀行接管的條件----“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)”、“嚴(yán)重影響存款人利益”。但是在具體實踐中，什么是嚴(yán)格意義上的“已經(jīng)發(fā)生和可能發(fā)生”以及“嚴(yán)重影響”，這些相關(guān)的定義并沒有一個明確的界定，會給我們在具體實踐中造成誤解。

（二）接管人相關(guān)制度不健全

我國現(xiàn)在并沒有嚴(yán)格的對“接管人”的定義，與此較為相近的概念是“接管組織”。而在實踐中，接管人的角色和地位十分重要，它需要平衡多方的利益，來進(jìn)一步對商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)進(jìn)行運營。我國的《商業(yè)銀行法》中規(guī)定：“自商業(yè)自接管開始之日起, 由接管組織行使商業(yè)銀行的經(jīng)營管理權(quán)力”，但對接下來接管主體和接管的具體內(nèi)容并沒有做出明確規(guī)定。

（三）司法權(quán)和行政權(quán)存在沖突

根據(jù)《商業(yè)銀行法》第65條規(guī)定：接管由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定并組織實施。由這條規(guī)定可知，我國商業(yè)銀行的接管屬于監(jiān)管式接管，在這種監(jiān)管的過程中，司法權(quán)會隨時介入從而發(fā)生沖突。法律法規(guī)缺失導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不明, 是接管制度中行政權(quán)與司法權(quán)產(chǎn)生沖突的制度性因素。3

結(jié)論

通過相應(yīng)的對比可知，我國相關(guān)的商業(yè)銀行接管制度還存在著明顯的不足和缺陷，如需發(fā)揮其良好的風(fēng)險控制作用，必須努力構(gòu)建完善的商業(yè)銀行接管制度。