美國選舉人團(tuán)制度的不民主性分析*

關(guān)于美國選舉人團(tuán)制度，存在著兩個(gè)流行的誤解，這些誤解均折射出該制度“公然侵犯基本民主原則”的特征。[注][美]羅伯特·A·達(dá)爾：《美國憲法的民主批判》，佟德志譯，東方出版社，2007年，第28頁。第一個(gè)誤解是，人們通常認(rèn)為美國總統(tǒng)選舉制度是選舉人團(tuán)制度，但在美國憲法中根本沒有“選舉人團(tuán)”這一詞語，而只有“選舉人”的表述。這一字之差標(biāo)志著美國總統(tǒng)選舉制度經(jīng)歷了民主的質(zhì)性差異。另一個(gè)誤解是，眾所周知美國立憲之父漢密爾頓高度評(píng)價(jià)選舉人制度“即使未臻完善，至少也是極為美好的”。[注][美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢等譯，商務(wù)印書館，1980年，第346頁。但在制憲會(huì)議上，漢密爾頓更傾向于君主制，也為個(gè)人式民主辯護(hù)過，他是否熱愛選舉人制度卻缺乏根據(jù)。漢密爾頓的溢美之詞毋寧是一種宣傳，是為了促使各州通過新憲法。這些誤解意味著，美國選舉人團(tuán)制度的民主性比人們想象得更為復(fù)雜，甚至可能截然相反。為了對(duì)選舉人團(tuán)制度的不民主性進(jìn)行全面分析，從學(xué)理上形成清晰的認(rèn)知，本文將從美國選舉人團(tuán)制度的規(guī)則、制度產(chǎn)出和制度評(píng)價(jià)三個(gè)方面，探討其不民主性的具體表現(xiàn)和邏輯。論文認(rèn)為，美國選舉人團(tuán)制度存在比較廣泛的不民主性和制度惰性，隨著民主潮流的不斷深入，該制度的不民主性面臨著改革的臨界壓力。

一、美國選舉人團(tuán)制度本身的不民主性

美國選舉人團(tuán)制度本身具有不民主性，而且這種不民主性隨著歷史的變遷而變遷。從最初的形成過程來看，18世紀(jì)末期美國制憲會(huì)議所形成的選舉人制度并非民主的產(chǎn)物，而是妥協(xié)的混合物。1860年后，美國各州都采用了普選和贏者全得規(guī)則來選舉總統(tǒng)，隨著各州選民直選權(quán)利的普及，贏者全得規(guī)則具有的不民主傾向使選舉人制度轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉人團(tuán)制度。迄今，選舉人機(jī)制早已無法發(fā)揮提高選舉質(zhì)量的功能，卻仍然保留著冗余和過時(shí)的形式。

制度是政治的產(chǎn)物，因此帶有政治的特征。美國選舉人團(tuán)制度最初是制憲會(huì)議的產(chǎn)物。制憲會(huì)議在行政官產(chǎn)生問題上的協(xié)商過程具有艱巨、沖突、倉促和妥協(xié)的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使該選舉制度偏離了基本民主原則。其過程之艱巨，如同制憲會(huì)議研究專家法侖德所認(rèn)為的，制憲會(huì)議中所有的困難相比行政首腦產(chǎn)生辦法的決策，都顯得“微不足道”。[注][美]馬克斯·法侖德：《設(shè)計(jì)憲法》，董成美譯，上海三聯(lián)書店，2006年，第131頁。對(duì)此艱巨挑戰(zhàn)，制憲代表們的方案彼此沖突，任何提議都無法取得多數(shù)共識(shí)。討論較多的三種方案中，議會(huì)選舉方案被否定，主要因?yàn)榭偨y(tǒng)由議會(huì)選舉產(chǎn)生，違反了三權(quán)分立的原則，可能造成總統(tǒng)與議員勾結(jié)。不同意人民直選方案的，在于代表們普遍擔(dān)憂人民的政治判斷和多數(shù)人暴政的可能。選舉人方案面臨著代表對(duì)選舉人獨(dú)立性的質(zhì)疑。上述三種方案的支持者勢(shì)均力敵，分歧持續(xù)到制憲會(huì)議接近結(jié)束。制憲會(huì)議的最后三天，經(jīng)過三個(gè)月討論而無果、普遍煩躁起來的代表們突然倉促通過了選舉人方案。盡管原因并非那么明確，但代表們普遍承認(rèn)該方案是妥協(xié)的結(jié)果，是調(diào)和大州和小州、聯(lián)邦派和州權(quán)派、民主派和反民主派不同意見的唯一辦法，也是大州民主派代表為了憲法能制定出來“對(duì)小州的一種賄賂”。[注][美]希爾斯曼：《美國是如何治理的》，曹大鵬譯，商務(wù)印書館，1986年，第89頁；馬克斯·法侖德：《設(shè)計(jì)憲法》，第137-139頁。

受制度形成過程的影響，選舉人制度的民主性即便從當(dāng)時(shí)來說也非常之低。其具體表現(xiàn)是：第一，選舉人機(jī)制實(shí)質(zhì)是少數(shù)人規(guī)則。按憲法規(guī)定，選舉人的產(chǎn)生被授權(quán)由各州議會(huì)決定。在當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)州，這意味著由議員這一少數(shù)人群體選擇產(chǎn)生選舉人，再由選舉人這一少數(shù)人群體選舉產(chǎn)生總統(tǒng)。因此，選舉人機(jī)制意味著少數(shù)人選舉的規(guī)則。第二，該制度以恐懼和避免大眾民主為原則之一，表現(xiàn)出對(duì)民主價(jià)值和民主趨勢(shì)的短視。由于大多數(shù)代表相信人民是難以駕馭的烏合之眾，是秩序的持久威脅，因此人民直選方案在多次表決中都以絕大多數(shù)不同意的方式被拒絕。代表們還多次談到應(yīng)避免選舉人受大眾輿論影響。第三，對(duì)政黨這一民主選舉工具的狹隘理解和缺乏預(yù)見。哪怕是制憲會(huì)議民主派也僅僅從拉幫結(jié)派和陰謀詭計(jì)上理解派系的作用，還多次提及抵制派系活動(dòng)對(duì)選舉人的負(fù)面影響。選舉人制度作為民主派思想的結(jié)晶，也帶有先天短視的不民主基因。

由于選舉人制度民主性很低，所以當(dāng)美國社會(huì)的民主趨勢(shì)開始加強(qiáng)時(shí)，選舉人制度很快就成了“憲政制度的第一個(gè)犧牲品”。[注][美]羅伯特·A·達(dá)爾：《美國憲法的民主批判》，第28頁。從美國早期選舉經(jīng)驗(yàn)可知，除了第三屆選舉外，選舉人制度沒有正常發(fā)揮過預(yù)期的獨(dú)立選擇作用。即便是第三屆選舉，由于選舉人選出的總統(tǒng)和副總統(tǒng)分屬不同黨派，執(zhí)政沖突嚴(yán)重，也難說該選舉制度提高了選舉質(zhì)量。

從1800到1832年，選舉人制度被實(shí)質(zhì)性地改造，從選舉人個(gè)體獨(dú)立選擇總統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)檫x舉人根據(jù)團(tuán)體意志選擇本黨候選人，選舉人制度隨之演化為選舉人團(tuán)制度。轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之處在于各州采行贏者全得規(guī)則，即在一個(gè)州內(nèi)獲得簡(jiǎn)單多數(shù)選民票的政黨能獲得該州所有的選舉人票。上述演變發(fā)端于第三屆總統(tǒng)競(jìng)選中杰斐遜敗選成為副總統(tǒng)。為擴(kuò)大其所在共和黨的選舉收益，杰斐遜指示弗吉尼亞州改變選舉法，實(shí)行本州普選，但以贏者全得規(guī)則計(jì)票。這樣，共和黨在該州的相對(duì)優(yōu)勢(shì)就可以使其得到全部選舉人票。隨后聯(lián)邦黨也如法炮制。結(jié)果到1860年，各州無一例外均采行贏者全得規(guī)則。此后也有個(gè)別州恢復(fù)選區(qū)制，迄今為止除了緬因州和內(nèi)布拉斯加州外，其他49個(gè)州都采用了贏者全得規(guī)則。

贏者全得規(guī)則是一種民主性較低的計(jì)票方法，屬于西方發(fā)達(dá)國家選舉制度中的少數(shù)而非主流。與更加通行的比例制相比，贏者全得規(guī)則傾向于鼓勵(lì)選民作出選擇而非回應(yīng)，有利于兩黨制，排斥其他政黨，選票的比例性低和存在較多廢票，所以公民更加不滿意和民主質(zhì)量更低。利普哈特的比較民主研究表明，在22個(gè)發(fā)達(dá)民主國家中，有18個(gè)實(shí)行了比例制或其變種，只有4個(gè)實(shí)行多數(shù)制。在這4個(gè)國家中，法國采取的是兩輪絕對(duì)多數(shù)選舉制，英國在地方選舉中采取了比例制，只有美國和加拿大還在實(shí)行簡(jiǎn)單多數(shù)制。[注]Patrick Dunleavy and Helen Margetts, “Understanding the Dynamics of Electoral Reform”, International Politics Review, 1995,16(1):17； 阿倫·利普哈特：《民主的模式——36個(gè)國家的政府形式和政府績(jī)效》，陳崎譯，北京大學(xué)出版社，2006年，第115-118、209-211頁。

在選舉實(shí)踐上，贏者全得規(guī)則易于導(dǎo)致安全州競(jìng)選乏力和競(jìng)選爭(zhēng)議的問題。所謂安全州，指的是美國兩黨分別占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)或相對(duì)優(yōu)勢(shì)的35個(gè)州，占全國州數(shù)近70%。[注]David Hill and Seth C.Mckee, “The Electoral College, Mobilization, and Turnout in the 2000 Presidential Election”,American Politics Research, 2005,33(5):707.安全州基本上是兩黨競(jìng)選，在贏者全得規(guī)則的制度效應(yīng)下，選票流向優(yōu)勢(shì)政黨，第二黨或其他小黨幾乎沒有勝選希望。由于政治優(yōu)勢(shì)穩(wěn)定，久而久之，安全州競(jìng)選格局固化，出現(xiàn)長(zhǎng)期的一黨執(zhí)政。通常而言，該政黨能夠通過正式權(quán)力不斷強(qiáng)化本黨選舉利益，同時(shí)第二黨或其他小黨更加缺乏競(jìng)選動(dòng)力。相反，在兩黨勢(shì)均力敵的州，贏者全得規(guī)則又易于導(dǎo)致選舉爭(zhēng)議或選票欺詐。這方面的一個(gè)典型例證是，2000年美國總統(tǒng)競(jìng)選中，在選票差距非常接近而選舉結(jié)果非常懸殊的情形下，人工計(jì)票問題引發(fā)了戈?duì)柡筒际驳乃痉ㄔV訟大戰(zhàn)。這次大戰(zhàn)歷時(shí)36天，美國聯(lián)邦巡回法院、州最高法院、聯(lián)邦最高法院等許多法院機(jī)構(gòu)紛紛卷入，被稱為前所未有的美國總統(tǒng)選舉司法訴訟第一案。[注]Fabrice Lehoucq and KirilKolev,“Varying the Un-Variable: Social Structure, Electoral Formulae, and Election Quality”,Political Research Quarterly, 2015,68(2):250.反思這次選舉風(fēng)波，必須考慮到贏者全得規(guī)則的關(guān)鍵作用。從制度效應(yīng)上，贏者全得規(guī)則允許微小的選票差距帶來極不成比例的選舉結(jié)果，加劇而非緩和了可能的重大選舉爭(zhēng)議、選舉操縱和選票舞弊。

隨著各州采行贏者全得規(guī)則導(dǎo)致選舉人功能失效，取而代之的并非選民民主權(quán)利的提升，而是政黨權(quán)力的強(qiáng)化。這一質(zhì)變?cè)谶x舉人的提名、產(chǎn)生和選擇意志等方面均有體現(xiàn)。從提名來看，選舉人轉(zhuǎn)而由政黨提名，選舉人的名稱也逐漸從選擇選舉人的選票上消失。提名時(shí)，政黨主要考察選舉人候選對(duì)象對(duì)政黨的服務(wù)，偶爾也看重他的拉票能力。選票上不再寫選舉人的名稱，而是按組羅列或采用短名單。前者以本黨總統(tǒng)候選人名稱為標(biāo)志，羅列出不同的選舉人組。后者在選票上只寫總統(tǒng)候選人的名稱，選舉人的名稱徹底消失。由于計(jì)票機(jī)器的使用，短名單的選票形式更加普及。

選舉人的產(chǎn)生從多元方式變?yōu)橹边x，這似乎使選民獲得了選舉權(quán)，實(shí)質(zhì)上卻是將總統(tǒng)選舉置于政黨主導(dǎo)之下。美國建國初期，各州采取直選、議會(huì)選擇、選區(qū)選擇等多元方式選擇選舉人。到1860年所有采用議會(huì)選擇方式的州和到1836年所有采用選區(qū)選擇方式的州，全都改為采用直選方式產(chǎn)生選舉人。表面上看，直選方式擴(kuò)大了選民的選舉權(quán)和增加了選舉規(guī)模，提高了民主程度。實(shí)質(zhì)上，新的直選方式相當(dāng)于在一個(gè)面積遼闊的大選區(qū)選出多名選舉人。它不利于選民了解選舉人，削弱了選舉人對(duì)選民的代表功能，淡化了選舉人與選民之間的關(guān)聯(lián)。隨著選舉人的淡出，政黨的作用被強(qiáng)化——政黨提名選舉人和總統(tǒng)候選人，政黨組織競(jìng)選，政黨收獲贏者全得計(jì)票的結(jié)果。因此，各州采用直選方式是選民獲得選票而政黨更能決定選舉權(quán)的過程。

在選擇意志上，選舉人服從政黨意志這一點(diǎn)受到失信選舉人制度的保障。自從實(shí)行贏者全得規(guī)則后，偶爾還有選舉人根據(jù)個(gè)人意志而非政黨意志投票。各州政黨為了確保選舉人服從政黨意志，通過各州立法施加約束。在美國50個(gè)州里，迄今已有26個(gè)州明確規(guī)定，選舉人必須按照普選結(jié)果投票，否則就被稱為“失信選舉人”(faithless elector)。各州通過立法約束選舉人獨(dú)立選擇的行為，在合憲性方面令人質(zhì)疑。從憲法文本上看，各州議會(huì)有權(quán)決定選舉人產(chǎn)生的規(guī)范，上述行為貌似合乎憲法授權(quán)。但從憲法及其第12條修正案關(guān)于選舉人秘密投票的規(guī)定以及制憲會(huì)議來看，選舉人獨(dú)立選擇總統(tǒng)才是立憲初衷。因此，失信選舉人的州法涉嫌違背憲法意圖。

此外，選舉人已經(jīng)變成了擺設(shè)，但繁瑣的制度程序卻一直滯留到今天。選舉人投票程序長(zhǎng)達(dá)16項(xiàng)，[注]花費(fèi)一天以上的時(shí)間，各州支付數(shù)十人的津貼和差旅費(fèi)用等。而它的功能如同俄亥俄州選舉人團(tuán)主席科恩所說，“是膚淺的”(perfunctory)。盡管科恩已經(jīng)擔(dān)任了6屆選舉人和5屆州選舉人團(tuán)主席，但致辭時(shí)科恩明確建議廢除選舉人團(tuán)制度，而代之以全民直選總統(tǒng)。[注]Robert G.Dixon, Jr.,“Electoral College Procedure”,Western Political Quarterly, 1950,3(42): 219-220,221.如今，在各州統(tǒng)計(jì)選票后總統(tǒng)大選結(jié)果已經(jīng)明了，卻還要使用選舉人程序再次投票選擇總統(tǒng)。這種無用的程序滯留了近兩個(gè)世紀(jì)，不能不說它降低了民主的效率。

二、美國選舉人團(tuán)制度產(chǎn)出的不民主性

除了制度內(nèi)在的不民主性外，美國選舉人團(tuán)制度還不斷地產(chǎn)出不民主的政治結(jié)果。選票不平等和關(guān)鍵州問題損害了政治平等。少數(shù)人總統(tǒng)問題一再挑戰(zhàn)著民主合法性。公民投票率長(zhǎng)期偏低反映了公民參與比較消極。

首先，在美國總統(tǒng)選舉中，選票不平等表現(xiàn)為各州選舉人票所代表的人數(shù)差異懸殊以及各州選票選舉效力不均等。選舉人票代表的選民數(shù)量差異在小州和大州的比較上尤為典型。在10個(gè)人口最少的州，每張選舉人票所代表的選民數(shù)量從16.5萬到30萬人多一點(diǎn)，而在10個(gè)最大的州則從喬治亞州的58.6萬到加利福尼亞州的62.8萬不等。[注][美]羅伯特·A·達(dá)爾：《美國憲法的民主批判》，第70、153頁。小州和大州選舉人票所代表的選民數(shù)量差異在2—4倍之間，出現(xiàn)小州的過分代表權(quán)，違反了一人一票的基本民主原則。

選舉人票所代表選民數(shù)量的懸殊意味著各州選舉效力的顯著差異。根據(jù)對(duì)選舉人團(tuán)制度下選民選舉效力的首次研究即班加夫研究(the Banzhaf study)，在選舉人團(tuán)制度下，一個(gè)適當(dāng)規(guī)模的選舉組織成員的選舉效力，與選舉組織的選舉效力成正比，與人口的平方根成反比。這意味著在選舉人團(tuán)制度下，大州由于選舉人票更多，其選民選舉效力超比例地增大，小州由于其人口更少，選民選舉效力也會(huì)超比例地增大。該推論從20世紀(jì)60、70、80年代美國總統(tǒng)選舉結(jié)果中可以得到驗(yàn)證。根據(jù)選舉結(jié)果，美國51個(gè)州選民選舉效力差異的情況分為三類。第一類，由于人口最少的州擁有兩張與人口不成比例的選舉人票，所以其選民選舉效力被不成比例地增大。第二類，人口數(shù)量在阿拉斯加和新澤西之間的41個(gè)州，選民選舉效力被不成比例地降低。第三類，人口最多的8個(gè)州，選民選舉效力又被不成比例地提高。[注]Lawrence D.Longley and James D.Dana, Jr., “New Empirical Estimates of the Biases of the Electoral College for the 1980s”,Western Political Quarterly,1984,(37):159-160,162-165.選民選舉效力的差異同樣背離了民主的平等原則。

其次，美國選舉人團(tuán)制度產(chǎn)出的另一個(gè)不平等是關(guān)鍵州(swing states or battleground states)問題。達(dá)爾提出，關(guān)鍵州即那些兩黨勢(shì)均力敵的又人口稠密的州，關(guān)鍵州中的關(guān)鍵群體包括種族的、宗教的、職業(yè)的、規(guī)模大的全國性群體，以及人口多的城市和工業(yè)區(qū)。[注][美]羅伯特·達(dá)爾：《民主理論的前言(擴(kuò)充版)》，顧昕譯，東方出版社，2009年，第135頁。不同的分析盡管結(jié)論略有差別，認(rèn)為關(guān)鍵州大約有11—16個(gè)不等，但都共同指向少數(shù)的一些州，而且關(guān)鍵州的數(shù)量還在不斷縮小。[注]David Hill and Seth C.Mckee, “The Electoral College, Mobilization, and Turnout in the 2000 Presidential Election”,American Politics Research, 2005,33(5): 707. 另外關(guān)鍵州的數(shù)量為：2004年18個(gè)，2008年14個(gè)，2012年9～10個(gè)，2016年14個(gè)。2004年數(shù)據(jù)見https://www2.gwu.edu/～action/2004/battleground04.html； 2008年數(shù)據(jù)見游天龍、華建平、林垚：《總統(tǒng)是怎么選出來的》，臺(tái)海出版社，2016年，第49頁；2012年的數(shù)據(jù)見http://www.p2012.org/chrn/fall12.html#tr；2016年的數(shù)據(jù)見http://www.p2016.org/states/.事實(shí)上，關(guān)鍵州和非關(guān)鍵州的區(qū)分主要由選舉人團(tuán)制度造成。選舉人團(tuán)制度把美國各州變成了51個(gè)選區(qū)，每個(gè)選區(qū)選舉人票數(shù)不同，只要候選人在一些州獲得相對(duì)多數(shù)的選票就可以在大選勝出。除了本黨的安全州提供選舉人票外，兩黨勢(shì)均力敵的州就成了總統(tǒng)競(jìng)選的關(guān)鍵。

關(guān)鍵州選舉的重要性吸引了更高的競(jìng)選投入，更高的競(jìng)選投入又推高了關(guān)鍵州的選民投票率，結(jié)果，美國總統(tǒng)競(jìng)選導(dǎo)致人為的民主性地理偏差。例如，2000年總統(tǒng)選舉中，兩黨候選人對(duì)關(guān)鍵州的媒體投入指數(shù)達(dá)368個(gè)，非關(guān)鍵州的媒體投入指數(shù)只有21個(gè)，前者為后者的18倍。對(duì)關(guān)鍵州的候選人訪問，兩黨總計(jì)為27次，對(duì)非關(guān)鍵州只有7次，前者是后者的4倍。2000年大選中關(guān)鍵州的投票率也更高，12個(gè)關(guān)鍵州平均投票率為60.2%；高于非關(guān)鍵州平均投票率56.6%。[注]David Hill and Seth C.Mckee, “The Electoral College, Mobilization, and Turnout in the 2000 Presidential Election”,American Politics Research, 2005,33(5):710,713.這些競(jìng)選投入和投票率差異表明，美國總統(tǒng)選舉更像是關(guān)鍵州的選舉，而非全民的選舉。關(guān)鍵州問題激化了少數(shù)群體的過分代表，使民主由少數(shù)人決定的性質(zhì)再度凸顯。另外，上述民主的地理偏差并非自然原因造成，而是源自選舉人票分配這樣的人為設(shè)計(jì)。任何選舉制度都難以避免自然因素造成的地理偏差，但它沒有理由延續(xù)人為制造的民主性地理偏差。

再次，選舉人團(tuán)制度產(chǎn)出的另一個(gè)不民主是少數(shù)票總統(tǒng)問題。從民主角度看，當(dāng)選者獲得的選民支持率越高，則民意基礎(chǔ)越深厚，選舉的合法性越強(qiáng)。然而在選舉人團(tuán)制度下，常常產(chǎn)生獲得少數(shù)選民票卻被放大為多數(shù)選舉人票的當(dāng)選者，即少數(shù)票總統(tǒng)。少數(shù)票總統(tǒng)可具體分為三類。

第一類是單重少數(shù)票總統(tǒng)，即獲得簡(jiǎn)單多數(shù)但不到半數(shù)選民票、然后得到絕對(duì)多數(shù)選舉人票的總統(tǒng)。這類總統(tǒng)雖然合法當(dāng)選，但是民意基礎(chǔ)并不高。自1824 年出現(xiàn)全國選民票記錄以來到2016年，有14次這樣的選舉結(jié)果，其中得票率最低的是1860年林肯獲得39.2%的選民票。二戰(zhàn)后總共18次總統(tǒng)選舉，單重少數(shù)票總統(tǒng)已經(jīng)出現(xiàn)5次，約占28%。

第二類是雙重少數(shù)票總統(tǒng)，即那些得到的選民票不到半數(shù)并少于其他候選人，卻得到絕對(duì)多數(shù)選舉人票的當(dāng)選者。1824 年以來上述情況出現(xiàn)過4次。選票差異最大的一次是，2016年大選特朗普獲得62 692 411張選票，希拉里獲得65 677 168張選票，特朗普比希拉里少2 984 757張選票卻仍然當(dāng)選，創(chuàng)造了雙重少數(shù)票總統(tǒng)之最。[注]2018年12月6日訪問Election Statistics,1920 to Present/US House of Representatives: History, Art& Archives，14次單重少數(shù)票總統(tǒng)出現(xiàn)于1844、1852、1856、1860、1880、1884、1892、1912、1916、1948、1960、1968、1992、1996年。雙重少數(shù)票總統(tǒng)出現(xiàn)于1876、1888、2000、2016年。單重和雙重少數(shù)票總統(tǒng)問題說明，選舉人團(tuán)制度營造了絕對(duì)多數(shù)的假象，掩蓋了選民支持不足的窘狀，有悖民主的真實(shí)性。

第三類是極端少數(shù)票總統(tǒng)，即所獲選票不到半數(shù)并少于其他候選人，也沒有獲得過半數(shù)選舉人票，最終由國會(huì)按一州一票方式選舉產(chǎn)生。最典型的例證是，1824年美國總統(tǒng)選舉中，杰克遜得到41%的選民票，比亞當(dāng)斯多10%，獲得的選舉人票也比亞當(dāng)斯多15張。[注]1824年的數(shù)據(jù)見http://www.archives.gov/federal-register/electoral-college/historical.html.但由于四個(gè)參選者都沒有獲得足夠的選舉人票，最終由國會(huì)選舉，亞當(dāng)斯當(dāng)選。國會(huì)投票結(jié)果與選民投票結(jié)果產(chǎn)生如此南轅北轍的偏差，導(dǎo)致雙方的沖突和選舉制度的變革。杰克遜的支持者指責(zé)亞當(dāng)斯與議員進(jìn)行交易，杰克遜不承認(rèn)國會(huì)選舉的結(jié)果，在美國歷史上首次提出廢除選舉人團(tuán)制度。由于這次沖突暴露出選舉人團(tuán)制度無法消除總統(tǒng)候選人與議會(huì)之間的勾結(jié)，因此從三權(quán)分立的原則出發(fā)，總統(tǒng)候選人提名制度從議會(huì)黨團(tuán)提名改為各黨全國代表大會(huì)提名。杰克遜的例證反映出，總統(tǒng)由國會(huì)選舉產(chǎn)生這一少數(shù)人選舉規(guī)則缺乏足夠的民主合法性，給少數(shù)人的政治交換提供了可能性，易于導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。

最后，選舉人團(tuán)制度產(chǎn)出的不民主還表現(xiàn)為選民參與性不足，投票率較低和選民社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異進(jìn)一步擴(kuò)大。從投票率的縱向?qū)Ρ群蜋M向?qū)Ρ壬希梢杂行Ш饬棵裰鞒潭鹊母叩?。縱向地看，沒有實(shí)行選舉人團(tuán)制度或?qū)嵭性撝贫鹊某跗?，?840—1896年為例，美國總統(tǒng)選舉中選民平均投票率約為77%，[注]毛學(xué)梅：《論美國的選舉人團(tuán)制度——以2000年美國總統(tǒng)大選為例》，揚(yáng)州大學(xué)碩士論文，2013年,第20頁。而在穩(wěn)定實(shí)行該制度的階段，以1972—2016年為例，選民平均投票率只有大約56.58%。[注]2018年5月16日訪問http://www.democracyinaction.us，該網(wǎng)站2000—2016年總統(tǒng)選舉的選民投票率分別為：2000年54.3%，2004年60.7%，2008年61.7%，2012年58.2%，2016年58.9%。2000年之前的數(shù)據(jù)見Committee for the Study of the American Electorate，從1972年到1996年歷屆總統(tǒng)選舉的選民投票率為56.6%，55.1%，54.7%，56%，53.1%，58.1%，51.5%。雖然也存在諸如政治文化等因素，但是選舉人團(tuán)制度是直接影響選舉行為的最重要變量。橫向地看，美國總統(tǒng)大選的投票率在西方發(fā)達(dá)國家屬于偏低。利普哈特的研究表明，1971年至1996年間，美國投票率在22個(gè)發(fā)達(dá)民主國家中是第21位。[注][美]羅伯特·A·達(dá)爾：《美國憲法的民主批判》，第152頁。其中大多數(shù)采用比例代表制的國家，投票率通常都比美國高；歐洲實(shí)行簡(jiǎn)單多數(shù)制或絕對(duì)多數(shù)制的國家投票率也比美國高。因?yàn)檫@些實(shí)行多數(shù)制的國家采用全國普選，沒有地區(qū)的區(qū)分，不同于選舉人團(tuán)制度以各州為單位普選。無論是橫向還是縱向的比較，美國選舉人團(tuán)制度都意味著更低的投票率。

投票與選民社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異的關(guān)聯(lián)是另一個(gè)衡量選民參與的標(biāo)準(zhǔn)。如果選舉能縮小選民總體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異，意味著選舉的民主性和重要性較高。經(jīng)驗(yàn)表明，美國的選舉改革沒有明顯提高投票率，反而擴(kuò)大了選民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異。該改革側(cè)重于減少投票時(shí)的各種障礙，例如降低選民投票成本，包括郵寄投票、提前投票、允許缺席投票、網(wǎng)絡(luò)投票等。結(jié)果，從1992年、1996年、2000年投票選民與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異的關(guān)聯(lián)看，選民收入越高受教育程度越高，他們的投票率越有增加，收入越低受教育程度越低，則投票率越下降。[注]Adam J.Berinsky, “The Perverse Consequencesof Electoral Reform in the United States”, American Politics Research, 2005，33(4):486.技術(shù)導(dǎo)向的選舉改革擴(kuò)大了選民之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異。

三、選舉人團(tuán)制度的改革爭(zhēng)議

選舉人團(tuán)制度除了內(nèi)在的和產(chǎn)出的不民主外，在制度民主性的社會(huì)評(píng)價(jià)方面，長(zhǎng)期存在著改革選舉制度的爭(zhēng)議。二戰(zhàn)以后，要求改革選舉制度以推進(jìn)民主的趨勢(shì)明顯上升，國會(huì)在表決修改選舉人團(tuán)制度的議案時(shí)，面臨通過與否的臨界點(diǎn)高達(dá)三次。改革的爭(zhēng)議不斷沖擊著選舉人團(tuán)制度，增加制度變革的壓力。

在改革的倡議方面，首先是美國國會(huì)多次就選舉制度改革議案進(jìn)行表決和辯論，甚至幾乎通過議案。在大約200多年間有700多次修改或廢除選舉人團(tuán)制度的議案在國會(huì)提出。[注]林宏宇：《美國總統(tǒng)選舉政治研究》，天津人民出版社，2006年，第20頁。1950年，國會(huì)再次提出用比例制代替選舉人團(tuán)制度的洛杰(Lodge Gossett)議案，議案獲得參議院超過三分之二的贊同通過，但在兩院規(guī)則委員會(huì)擱淺。[注]Robert G.Dixon, Jr., “Electoral College Procedure”,Western Political Quarterly, 1950，(3):214.1969年，眾議院議員再次提出修憲議案，建議用大眾直選代替選舉人團(tuán)制度。當(dāng)選不久的尼克松總統(tǒng)也支持廢除該制度。這一議案在眾議院以338∶70的比率、83%的支持率獲得超多數(shù)支持。[注]Lawrence D.Longley and Alan G.Braun, The Politics of Electoral College Reform, Yale University Press,2nd edition,1975,p.154.可惜議案進(jìn)入?yún)⒆h院后陷入泥潭。在表決是否終結(jié)辯論時(shí)，盡管54名參議員贊成，仍然沒有達(dá)到五分之三多數(shù)，導(dǎo)致議案不了了之。1977年卡特總統(tǒng)再提直選的修憲建議。[注][美]希爾斯曼：《美國是如何治理的》，曹大鵬譯，商務(wù)印書館，1986年，第89頁。1979年，主張廢除選舉人團(tuán)制度的憲法修正案議案獲得參議院51票的絕對(duì)多數(shù)支持，依舊因?yàn)闆]有達(dá)到三分之二即67票的超多數(shù)支持而功虧一簣。盡管三次表決最終都沒有通過，但每一次都獲得了兩院超過半數(shù)以上的支持，表決票也接近通過，這些充分說明國會(huì)支持修改選舉制度的力量已經(jīng)達(dá)到過半優(yōu)勢(shì)。

其次，學(xué)術(shù)界很多學(xué)者從民主和平等的角度嚴(yán)厲批評(píng)選舉人團(tuán)制度，正如選舉研究權(quán)威學(xué)者佩爾斯(Peirce)2004年所說，“這樣問太過分了嗎：難道我們不能都有一張算數(shù)的選票？”[注]Peirce, N.R.,“Foreword”,in G.C.Edwards III(ed.), Why the Electoral College is Bad for America, Yale University Press, 2004, p.xi.學(xué)者們重點(diǎn)討論了三種替代性選舉方案。第一種是直選方案，按兩輪多數(shù)選舉制計(jì)票。實(shí)行這種方法能夠有效地消除各州權(quán)重的影響。第二種和第三種方案都保留選舉人票。第二種方案主張根據(jù)總統(tǒng)候選人在各州得到的選民票，按比例分配選舉人票。第三種方案采用選區(qū)制來計(jì)算選舉人票，但是各州選舉人數(shù)依照該州參眾議員總數(shù)來定，此方法有利于小州。[注]Carleton W.Sterling, “The Electoral College and Impact of Popular Vote Distribution”, American Politics Quarterly, 1974,2(2):180,198-200.上述三種方案都能避免雙重少數(shù)票總統(tǒng)問題。另外，這三種方案都建議廢除選舉人投票部分，使選舉制度更有效率。

普通民眾支持選舉制度改革的也大有人在，表達(dá)形式主要有民眾意見和公民運(yùn)動(dòng)。1968年總統(tǒng)選舉后不久，一項(xiàng)蓋洛普調(diào)查表明，81%的被調(diào)查者贊成普選產(chǎn)生總統(tǒng)，12%反對(duì)，7%沒有做出判斷，[注]Lawrence D.Longley and Alan G.Braun, The Politics of Electoral College Reform, Yale University Press,2nd edition,1975,p.154.絕大多數(shù)被調(diào)查者都支持普選總統(tǒng)方案。1969年，美國律師協(xié)會(huì)提出選舉人團(tuán)制度的六個(gè)缺點(diǎn)，“過時(shí)、不民主、復(fù)雜、含混、間接、危險(xiǎn)”。[注]劉晨光：《美國選舉人團(tuán)制度：弊病、因緣與改革》，《中國黨政干部論壇》2014年第7期?！叭珖裢镀边\(yùn)動(dòng)”(Campaign for a National Popular Vote)團(tuán)體則建議大州把其選舉人票投給獲得多數(shù)全國選民票的候選人，以確保當(dāng)選者能代表多數(shù)人的民意。[注][美]桑福德·列文森：《美國不民主的憲法》，時(shí)飛譯，北京大學(xué)出版社，2010年，第111頁。

在反對(duì)選舉制度改革方面，有學(xué)者提出保守的理由。1977年參議院憲法委員會(huì)討論選舉議案時(shí)，政治理論家戴蒙德(Martin Diamond)提出了對(duì)選舉人團(tuán)制度的辯護(hù)。他認(rèn)為，第一，選舉人團(tuán)制度不是不民主而是不夠“全國性”。第二，根據(jù)聯(lián)邦制，需要更加顧及小州利益和各州平等，因此實(shí)行各州選舉，而只要在各州采用贏者全得制，就無法避免少數(shù)票總統(tǒng)。第三，選舉人團(tuán)制度保護(hù)了兩黨制，如果改為按比例產(chǎn)生選舉人票，就可能產(chǎn)生小黨，這樣將改變兩黨制?！岸鴮?duì)聯(lián)邦制和兩黨制的改變，是動(dòng)搖了美國的憲政體制?！盵注]劉晨光：《美國選舉人團(tuán)制度：弊病、因緣與改革》，《中國黨政干部論壇》2014年第7期。戴蒙德的三點(diǎn)理由貌似充分，其實(shí)是為現(xiàn)狀辯護(hù)。不夠全國性的民主，其實(shí)就是不夠民主。對(duì)小州的保護(hù)導(dǎo)致人口中等的州的選舉劣勢(shì)，也無法解釋為什么不是對(duì)全體公民更平等的民主，而一味強(qiáng)調(diào)對(duì)小州的保護(hù)。另外，從保持政治競(jìng)爭(zhēng)活力的角度，通過設(shè)置選舉門檻而允許第三黨獲得一定選舉利益有其必要性。

也有學(xué)者認(rèn)同選舉人團(tuán)制度存在許多缺陷，但提出即便改革選舉制度也未必能解決那些缺陷，或許還將產(chǎn)生新問題。例如，媒體市場(chǎng)因素和政黨因素仍然有投入的偏差。這些學(xué)者還認(rèn)為選舉人團(tuán)制度的缺陷被夸大，直選制度也沒有那么革命性，不能在實(shí)質(zhì)上增加總統(tǒng)選舉的民主性。[注]Darshan J.Goux and David A.Hopkins, “The Empirical Implications of Electoral College Reform”, American Politics Research, 2008,36(6): 868-877.這種觀點(diǎn)過于苛求選舉制度改革，沒有意識(shí)到任何改革都不可能一蹴而就。它還忽略了選舉改革能夠有效解決關(guān)鍵州和少數(shù)人總統(tǒng)問題的益處。除了爭(zhēng)論選舉制度民主性問題外，對(duì)于選舉人環(huán)節(jié)名存實(shí)亡卻還在運(yùn)行其繁瑣的程序，美國社會(huì)多有詬病。

四、結(jié) 論

總體而言，美國選舉人團(tuán)制度產(chǎn)生了各種不民主的問題。就制度本身來說，制憲會(huì)議塑造了選舉制度不民主的本質(zhì)，贏者全得規(guī)則具有民主性不高的制度效應(yīng)，選舉人功能失效降低了選舉質(zhì)量，延續(xù)此機(jī)制又浪費(fèi)著民主成本。在美國選舉人團(tuán)制度的產(chǎn)出方面，選票價(jià)值差異和關(guān)鍵州的民主地理差異凸顯了政治平等的缺乏，少數(shù)票總統(tǒng)問題反映出選舉合法性不足，選民投票率走低意味著選民參與的相對(duì)消極。美國社會(huì)對(duì)選舉人團(tuán)制度改革的爭(zhēng)論，體現(xiàn)了對(duì)其民主性的不滿和質(zhì)疑。改革支持者從國會(huì)修憲、學(xué)者建議和公民運(yùn)動(dòng)角度，要求更高程度的民主選舉，反對(duì)者強(qiáng)調(diào)維持現(xiàn)狀，表達(dá)不同意見。達(dá)爾曾說，從更民主的角度來看美國憲法至少包含著七種重要的缺陷，如今其他六種缺陷或者消失或者得到了改善，只有總統(tǒng)選舉制度依然不斷產(chǎn)生著非民主的后果。[注][美]羅伯特·A·達(dá)爾：《美國憲法的民主批判》，第15-18頁。如今，隨著民主發(fā)展更加深入的趨勢(shì)，選舉制度向更民主方向的改革亦成為潮流?，F(xiàn)實(shí)民主需求與美國選舉人團(tuán)制度之間的背離構(gòu)成美國政治和法律的隱患，有待解決。