提升省域城鎮(zhèn)化的一些政策建議

劉超

摘 要：本文分析了河北省新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀，剖析河北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題，從改革創(chuàng)新、城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家戰(zhàn)略、產(chǎn)城教融合等方面提出促進(jìn)河北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;城鄉(xiāng)一體化;公共服務(wù)

當(dāng)前，河北省正處于城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展、轉(zhuǎn)型推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。截至2017年底，河北省城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃覆蓋率等指標(biāo)完成情況較好，均已提前完成規(guī)劃目標(biāo);二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重、城鄉(xiāng)居民收入比等指標(biāo)進(jìn)展較慢，距離規(guī)劃設(shè)定目標(biāo)尚有不小距離。

一、綜合指標(biāo)完成情況良好

2016年，河北省常住人口城鎮(zhèn)化率為53.32%，2017年達(dá)到55.01%，比2016年提高1.69個(gè)百分點(diǎn)，比2015年提高368個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)1.84個(gè)百分點(diǎn)。2016年，全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率為38.72%，2017年達(dá)到39.89%，較2016年提高1.17個(gè)百分點(diǎn)，比2015年提高3.55個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.77個(gè)百分點(diǎn)。2017年城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)民工、新成長(zhǎng)勞動(dòng)力免費(fèi)接受基本職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率為91.2%，增長(zhǎng)緩慢。

二、主要指標(biāo)完成情況

（1）城鎮(zhèn)群體系初步優(yōu)化。圍繞打造京津冀世界級(jí)城市群，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，2017年底，全省形成6個(gè)100萬人以上的大城市、5個(gè)50萬人以上的中等城市、15個(gè)20萬人以上的I型小城市，106個(gè)20萬人以下的II型小城市和837個(gè)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。

（2）四大區(qū)功能強(qiáng)化共生發(fā)展。環(huán)京津核心功能區(qū)交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)率先取得突破，開工建設(shè)完成津保鐵路、京臺(tái)高速、京廊通勤高鐵等，區(qū)域內(nèi)交通同城化程度進(jìn)一步提高;2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立雄安新區(qū)。沿海率先發(fā)展區(qū)在開放經(jīng)濟(jì)、濱海產(chǎn)業(yè)集聚、港產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展方面取得明顯進(jìn)展，依靠“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略，黃驊港推進(jìn)歐洲中國(guó)科技文化商貿(mào)中心項(xiàng)目落地實(shí)施，建立中國(guó)中東歐（滄州）中小企業(yè)合作示范區(qū);唐山與天津港組建集裝箱碼頭有限公司，渤海新區(qū)20萬噸級(jí)航道正式通航，煤炭港區(qū)四期工程竣工驗(yàn)收，沿海經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)加速聚集。冀中南功能拓展區(qū)強(qiáng)化了先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展、科技成果產(chǎn)業(yè)化、高新技術(shù)發(fā)展和農(nóng)副產(chǎn)業(yè)供給功能，承接多項(xiàng)先進(jìn)制造、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，冀南新區(qū)、冀津循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、邢東新區(qū)、冀州旅游設(shè)施裝備產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)發(fā)展順利。冀西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保障功能增強(qiáng)，綠色產(chǎn)業(yè)體系初具規(guī)模。

（3）城市組團(tuán)輪廓加快形成。各地均已規(guī)劃了以城市中心城區(qū)為核心、周邊縣為組團(tuán)的都市區(qū)發(fā)展格局，各組團(tuán)片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較快，承載的城市功能加快完善，特色凸顯，形成與主城區(qū)錯(cuò)位發(fā)展的格局。主城區(qū)與組團(tuán)之間的快速交通走廊加快建設(shè)，生態(tài)廊道建設(shè)獲得重視，各地均規(guī)劃并加快建設(shè)組團(tuán)城市間的綠廊綠道、環(huán)城綠地、生態(tài)控制區(qū)等，提升城市的環(huán)境容量和生態(tài)空間。

（4）戶籍制度改革政策基本確立。出臺(tái)《河北省人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的實(shí)施意見》《推進(jìn)戶籍制度改革重點(diǎn)任務(wù)分工方案》，全面放開了承德、張家口、秦皇島、滄州、衡水、邢臺(tái)市市區(qū)和除環(huán)京縣（市）以外的全省所有縣級(jí)市市區(qū)、縣政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制，2016年，全省辦理在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶47709人，舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶39072人。

（5）公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系初步完善。深入實(shí)施職業(yè)培訓(xùn)，全面開展職業(yè)資格清理，銜接國(guó)務(wù)院取消職業(yè)資格434項(xiàng)，全部取消省內(nèi)職業(yè)資格27項(xiàng)，降低了勞動(dòng)者就業(yè)門檻，新建5個(gè)國(guó)家級(jí)、10個(gè)省級(jí)高技能人才培訓(xùn)基地，職業(yè)技能培訓(xùn)2314萬人，實(shí)現(xiàn)就業(yè)18.93萬人。建立農(nóng)民工權(quán)益保障機(jī)制，開展勞動(dòng)合同和集體合同制度攻堅(jiān)計(jì)劃專項(xiàng)行動(dòng)，全省規(guī)模以上企業(yè)勞動(dòng)合同簽訂率達(dá)到96%，集體勞動(dòng)合同簽訂率達(dá)90%以上。

（6）新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。分批次對(duì)9個(gè)國(guó)家試點(diǎn)和13個(gè)省級(jí)試點(diǎn)調(diào)研和評(píng)估，石家莊、定州、張北3個(gè)第一批國(guó)家試點(diǎn)接受國(guó)家發(fā)改委開展的試點(diǎn)評(píng)估檢查，完成第二批省級(jí)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)試點(diǎn)申報(bào)評(píng)審和公布。新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范樣板縣（市）引領(lǐng)發(fā)展。確定香河縣、遷安市、涉縣、懷來縣為新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范樣板，圍繞城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作主要目標(biāo)，加快推進(jìn)試點(diǎn)進(jìn)程，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，探索一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，引領(lǐng)全省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)取得新成效?！岸嘁?guī)合一”試點(diǎn)穩(wěn)步實(shí)施。

（7）縣域產(chǎn)業(yè)集群做大做強(qiáng)。截至2017年底，全省年?duì)I業(yè)收入10億元以上產(chǎn)業(yè)集群達(dá)317個(gè)，其中超100億以上的80個(gè)、超500億的9個(gè)、超千億的2個(gè)。產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)總戶數(shù)184萬個(gè)，2017年實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入約3萬億元;全省縣域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群（年?duì)I業(yè)收入5億元以上）完成增加值5704億元，占縣域GDP比重26.2%，上交稅金466.7億元，占縣域財(cái)政收入比重23%。新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地?cái)?shù)量逐步增加。

三、存在的主要問題

（1）城鎮(zhèn)化速度慢于預(yù)期。二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重方面，2017年二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重為67.51%，僅比2015年提高0.41個(gè)百分點(diǎn)，增長(zhǎng)緩慢，較75%的規(guī)劃目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。城鄉(xiāng)居民收入比方面，2017年城鄉(xiāng)居民收入比為2.37：1，與2015年持平，城鄉(xiāng)居民收入差距未得到有效縮小。同時(shí)城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)民工、新成長(zhǎng)勞動(dòng)力免費(fèi)接受基本職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率從2015年的90%提高到2017年的91.2%，累計(jì)增長(zhǎng)1.2%，增長(zhǎng)緩慢，距95%的規(guī)劃目標(biāo)尚有較大差距。因此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快農(nóng)業(yè)人口向二三產(chǎn)轉(zhuǎn)移的任務(wù)仍然較重。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域存在著短板和壓力。公共交通機(jī)動(dòng)化出行工作進(jìn)展較慢，2016年百萬以上人口城市公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率：石家莊為44%，保定為46%，唐山為26%，邯鄲為31.6%;2017年石家莊為44%，保定為45%，唐山為275%，邯鄲為35%。年均增速：石家莊年均增速為0，保定年均增速為-1%，唐山年均增速為1.5%，邯鄲年均增速為3.4%。唐山和邯鄲距規(guī)劃目標(biāo)尚有較大差距，分別差17.5%和10%。設(shè)市城市供水普及率先增后降，2016年提高到99.52%后，2017年降低到99.05%，幾乎回到2015年水平，這說明在城鎮(zhèn)化率取得較快進(jìn)展的同時(shí)，設(shè)市城市的供水壓力較大。

（3）縮減人均城市建設(shè)用地面臨巨大壓力。設(shè)區(qū)城市人均城市建設(shè)用地先升后降，2016年增加到117.0平方米，2017年下降到114.3平方米，距離100平方米的規(guī)劃目標(biāo)存在較大差距?？h城城市人均城市建設(shè)用地先降后升，2016年減小到127.2平方米，2017年又增加到133.9平方米，距離115平方米的規(guī)劃目標(biāo)存在較大差距。

（4）城鄉(xiāng)公共服務(wù)和建設(shè)水平差距較大。各設(shè)區(qū)市主城區(qū)義務(wù)教育公辦學(xué)校資源緊張和班額過大的問題較為突出，以擇校為目的戶籍遷移大量增加，造成城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源更加緊張。多數(shù)圖書館、文化站設(shè)施由于常住人口、流動(dòng)人口的增加，沒有達(dá)到國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。鄉(xiāng)村教育、文化、衛(wèi)生、體育配套設(shè)施水平偏低，不能滿足廣大農(nóng)村居民不斷提高生活質(zhì)量的要求。

（5）體制機(jī)制創(chuàng)新不足。一些深層次問題還沒有破題，諸如市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展上的決定性作用還沒有得到充分發(fā)揮，現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，阻礙著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。尤其在農(nóng)民工同工同酬、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益、隨遷子女平等接受義務(wù)教育、轉(zhuǎn)移人口的市民化等方面政策創(chuàng)新力度不足，這已成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重大障礙。

（6）產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏新動(dòng)能。從實(shí)際情況來看，整個(gè)河北都面臨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力大、創(chuàng)新升級(jí)難的困境，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境之間存在突出矛盾，僅靠簡(jiǎn)單的關(guān)停并轉(zhuǎn)很難實(shí)現(xiàn)全局性產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局較為分散，園區(qū)遍地開花，但缺乏統(tǒng)籌，產(chǎn)業(yè)鏈功能不夠完善，集聚城鎮(zhèn)的企業(yè)生產(chǎn)關(guān)聯(lián)度低，企業(yè)間配套協(xié)作優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，聚集效應(yīng)不明顯。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)層次較低，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較高，高附加值的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比較低，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，成為制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要短板。

四、進(jìn)一步提升的對(duì)策建議

（1）堅(jiān)持改革創(chuàng)新，提高人口吸納能力。深化戶籍制度改革，合理確定落戶條件，簡(jiǎn)化辦理流程，加快配套政策落地，保障轉(zhuǎn)移人口在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障、公共文化等基本公共服務(wù)領(lǐng)域享有同等權(quán)利，提高城市戶口的“含金量”，促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口融入社區(qū)、融入城市。中心城市要出臺(tái)配套政策，加強(qiáng)引才引智項(xiàng)目和載體建設(shè)，深化保障和激勵(lì)創(chuàng)新分配機(jī)制改革，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造和保護(hù)機(jī)制，完善人才柔性流動(dòng)機(jī)制和收入分配制度，大力促進(jìn)高端人才集聚，營(yíng)造良好人才成長(zhǎng)和“雙創(chuàng)”環(huán)境。支持開展一流大學(xué)、一流學(xué)科建設(shè)，引進(jìn)國(guó)內(nèi)外高水平大學(xué)和國(guó)家級(jí)科研院所設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，建設(shè)科教中心。

（2）壯大城市經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集聚功能。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)層次，重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生產(chǎn)城市向消費(fèi)城市轉(zhuǎn)型，提高城市就業(yè)尤其是高端就業(yè)吸納能力。壯大先進(jìn)制造業(yè)集群，提升制造業(yè)創(chuàng)新能力，在高端裝備、生物醫(yī)藥、電子信息、汽車及零部件等領(lǐng)域，培育一批創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)，打造具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群。提升服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，提高服務(wù)業(yè)外向度，加快培育發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，積極引進(jìn)企業(yè)集團(tuán)區(qū)域性、功能性總部，加快發(fā)展商務(wù)信息、文化創(chuàng)意等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

（3）完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市綜合承載能力。建立現(xiàn)代化的立體交通網(wǎng)絡(luò)，做好城市內(nèi)外交通銜接，建設(shè)快速路、主次干路和支路級(jí)配合理的路網(wǎng)體系，大力推行街區(qū)制。大力發(fā)展城市公共交通，推行市場(chǎng)化運(yùn)作，完善公共停車場(chǎng)等配套設(shè)施。統(tǒng)籌城市地上地下規(guī)劃建設(shè)，積極規(guī)劃建設(shè)軌道交通，實(shí)施城市地下管網(wǎng)改造，推進(jìn)雨污分流管網(wǎng)改造與排水和防洪排澇設(shè)施建設(shè)。以建設(shè)生態(tài)城市和海綿城市為目標(biāo)，建設(shè)完善的城市污水、生活垃圾、危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢棄物、工業(yè)固體廢物等處理設(shè)施。開展生態(tài)修復(fù)和城市修補(bǔ)，提高城市園林綠化水平。

（4）充分借力國(guó)家重大戰(zhàn)略。借助京津冀協(xié)同發(fā)展提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平。繼續(xù)推動(dòng)交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域取得新突破，打造京津冀核心區(qū)域1小時(shí)交通圈，相鄰城市間1個(gè)半小時(shí)交通圈，加快建設(shè)“軌道上的京津冀”。加強(qiáng)承接平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，引導(dǎo)各地按區(qū)域功能定位承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并把承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)升級(jí)相結(jié)合，創(chuàng)新承接合作模式，建立區(qū)域性協(xié)同創(chuàng)新體系，加快北京新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、京冀曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)等園區(qū)和平臺(tái)建設(shè)，盡快形成集群效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。做好公共服務(wù)承接，以大專院校、醫(yī)院、科研和金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位為重點(diǎn)，帶動(dòng)我省公共服務(wù)水平進(jìn)一步提升。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)形成發(fā)展新引擎。

（5）推動(dòng)產(chǎn)城教融合發(fā)展。應(yīng)把握新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。發(fā)揮主體功能區(qū)規(guī)劃和京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃等重大規(guī)劃的引導(dǎo)作用，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局。以城市群建設(shè)為著力點(diǎn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相得益彰。做強(qiáng)城鎮(zhèn)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，大城市應(yīng)依托人才、技術(shù)、資本等優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展附加值高、就業(yè)容量大、環(huán)境污染小的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè);中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)利用土地、勞動(dòng)力、資源等要素成本優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)與大城市的產(chǎn)業(yè)配套，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化互動(dòng)發(fā)展的空間結(jié)合點(diǎn)，協(xié)調(diào)好城市和園區(qū)的空間關(guān)系，按照產(chǎn)城一體、統(tǒng)籌布局、協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，做好城市和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、教育園區(qū)規(guī)劃建設(shè)，使園區(qū)建設(shè)與城市建設(shè)互為依托、相互促進(jìn)，推進(jìn)產(chǎn)城教互動(dòng)融合發(fā)展。

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