檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革研究

1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展變遷①，當(dāng)前正處于第三階段，即檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革階段。近年來，部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)敢為人先、勇于嘗試，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行大幅度的調(diào)整，如廣東省佛山市順德區(qū)檢察院將原有14個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為“三局一辦”，海南省基層檢察院則將部門整合為“五局一部+檢察室”，深圳市福田區(qū)檢察院將15個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為“四局一委一處一室”等。雖然各地檢察機(jī)關(guān)整合部門的模式不一，但均采取了相同的措施精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，如統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱，合并職能相近的部門，減少部門數(shù)量，基層檢察院部門基本保持在個(gè)位數(shù)，是典型的“大部制”改革。

一、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)的問題

在已進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的檢察機(jī)關(guān)，尤其是基層檢察院，改革好處顯現(xiàn)：一是部分工作職能得到優(yōu)化。改革后綜合管理部門合并，統(tǒng)一管理對(duì)宣傳、信息材料等事務(wù)性工作，規(guī)范了與業(yè)務(wù)部門的銜接，提高了行政管理的質(zhì)量。二是辦案力量得到充實(shí)。業(yè)務(wù)部門合并后，入額院領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人的管理工作減少，得以全身心地投入辦案。三是辦案質(zhì)效得到提升。改革中推行捕訴合一，提高了批捕質(zhì)量，縮短了審查起訴周期。單設(shè)刑事執(zhí)行檢察、民行檢察等部門，提升了法律監(jiān)督水平。

但是，我們也應(yīng)該清楚認(rèn)識(shí)到，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)了一些問題。

1.內(nèi)部管理弱化。改革之初，部分檢察院在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中過度強(qiáng)調(diào)“去行政化”，院領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人對(duì)辦案權(quán)限、管理權(quán)限把握不準(zhǔn)，存在少管、怕管、不會(huì)管的問題。此外，辦案團(tuán)隊(duì)一般規(guī)模較小、人員流動(dòng)性強(qiáng)，且員額檢察官大多無管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)內(nèi)部管理松散。

2.法律監(jiān)督職能弱化。實(shí)行捕訴一體化之后，部分長(zhǎng)期從事公訴工作的檢察官未能及時(shí)調(diào)整辦案思路和重點(diǎn)，缺乏相應(yīng)的偵監(jiān)業(yè)務(wù)知識(shí)，工作中不善于、不主動(dòng)開展監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案等偵查監(jiān)督工作。長(zhǎng)期從事偵監(jiān)工作的檢察官開展審判監(jiān)督的能力不夠，導(dǎo)致抗訴質(zhì)量不高。

3.業(yè)務(wù)監(jiān)督弱化。依托科層制管理模式下的“三級(jí)審批制”不復(fù)存在，固然保障了檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行，也少了一重對(duì)辦案的審核把關(guān)機(jī)制，導(dǎo)致同一部門內(nèi)不同員額檢察官辦案標(biāo)準(zhǔn)不一，司法辦案不規(guī)范問題增多。

4.機(jī)構(gòu)整合效果不佳。有的地方內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只完成了流于表面的“物理式合并”，各部門仍按照改革前的模式運(yùn)作，大部門內(nèi)部形成小部門，部門間壁壘明顯、溝通協(xié)作不足，沒有實(shí)現(xiàn)“化學(xué)式合并”。

這些問題主要出現(xiàn)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的初期、試點(diǎn)階段，隨著改革機(jī)制的完善，有的已有明確規(guī)范，其它問題深入改革的全面開展、深入推進(jìn)也會(huì)將被解決。

二、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)當(dāng)注意的問題

“無規(guī)矩不成方圓”，必要的司法管理是檢察權(quán)高效運(yùn)行的保障。如前所述，當(dāng)前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)了業(yè)務(wù)監(jiān)管和內(nèi)部管理弱化等問題，因此我們要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)監(jiān)督管理，做到“放權(quán)不放任、有權(quán)不任性”。

1.理順業(yè)務(wù)部門與相關(guān)內(nèi)部組織、會(huì)議的關(guān)系。

辦案組織并非脫離部門之外的存在，通常一個(gè)業(yè)務(wù)部門內(nèi)有若干辦案組織，其設(shè)置、數(shù)量、人員以及業(yè)務(wù)內(nèi)容等均由部門研究決定。在現(xiàn)行考核機(jī)制中，部門負(fù)責(zé)對(duì)員額檢察官、司法輔助人員的工作實(shí)績(jī)進(jìn)行審核評(píng)定。由此可見，業(yè)務(wù)部門雖不實(shí)體監(jiān)管辦案組織的具體業(yè)務(wù)，但進(jìn)行宏觀指導(dǎo)管理。

檢察官聯(lián)席會(huì)議是檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門召開的，由檢察官共同參與研究，為承辦檢察官提供參考意見的專門性業(yè)務(wù)會(huì)議。②由此可知，與檢委會(huì)不同，檢察官聯(lián)席會(huì)議非全院性會(huì)議，在業(yè)務(wù)部門內(nèi)或跨部門組建;參會(huì)人員無論具有多重身份，參會(huì)時(shí)身份為員額檢察官，地位平等;討論意見不具有強(qiáng)制約束力，僅為員額檢察官提供智力支持。此外，檢察官聯(lián)席會(huì)議還承擔(dān)了集體業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、統(tǒng)一法律適用、總結(jié)類案規(guī)則、過濾檢委會(huì)案件等功能。綜上，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，檢察官聯(lián)席會(huì)議是部門內(nèi)設(shè)議事咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提供業(yè)務(wù)上的“軟”指導(dǎo)。

新修訂的《人民檢察院組織法》將檢察委員會(huì)設(shè)在辦案組織一章，這說明，在我國(guó)檢委會(huì)是一種特殊的辦案組織形式。通過《人民檢察院組織法》規(guī)定的檢委會(huì)職責(zé)，及各地檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)清單中明確的檢委會(huì)職權(quán)范圍，可以看出檢委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)重要業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)。鑒于員額檢察官必須執(zhí)行檢委會(huì)的決定，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)充分發(fā)揮檢委會(huì)議事議案職能，加強(qiáng)對(duì)重大案件的質(zhì)量把關(guān)、內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)重大事項(xiàng)的決策把握。

2.完善案件監(jiān)管機(jī)制。隨著“三級(jí)審批制”的取消，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立健全監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)案件的全流程監(jiān)管，努力實(shí)現(xiàn)辦案效果的“三個(gè)統(tǒng)一”。如蚌山區(qū)檢察院建立重點(diǎn)案件管理制度，規(guī)定案件管理部門在受理十一類重點(diǎn)案件后，書面通知業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)，共同研究確定分案方式。員額檢察官在辦理重點(diǎn)案件時(shí)，分節(jié)點(diǎn)向以上領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，共同研究討論，但討論結(jié)果不具有約束力，僅供具有決定權(quán)的員額檢察官參考。依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，分管檢察長(zhǎng)在審批用印、審核案件時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)案件監(jiān)督把關(guān)，與承辦檢察官意見不同時(shí)，要及時(shí)進(jìn)行溝通，依職權(quán)作出自己的決定或提出意見。業(yè)務(wù)部門或研究室可定期對(duì)分管檢察長(zhǎng)與檢察官意見不一的案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)合法院判決進(jìn)行分析，從而指導(dǎo)辦案。

3.加強(qiáng)檢務(wù)督察。2018年底，最高檢監(jiān)察局正式更名為檢務(wù)督察局，負(fù)責(zé)“黨務(wù)、業(yè)務(wù)、事務(wù)”三大監(jiān)督內(nèi)容。充分發(fā)揮檢察督察作用，可有效解決內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)的問題。當(dāng)前基層檢察院大多人員緊缺，無法單設(shè)檢務(wù)督察部門，多在綜合業(yè)務(wù)部門下設(shè)立檢務(wù)督察辦公室，無專職督察人員，制約了督察工作的開展。督察人員未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，缺乏專業(yè)知識(shí)，不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督、不善監(jiān)督。對(duì)于督察中發(fā)現(xiàn)的問題，通常進(jìn)行口頭通報(bào)、要求整改，但部分問題仍反復(fù)出現(xiàn)，無相應(yīng)的懲處措施，以上種種都影響了檢務(wù)督察職能的有效發(fā)揮。綜上，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立檢務(wù)督察部門，由院領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，充實(shí)人員力量，將督察工作與與流程監(jiān)督、案件評(píng)查、機(jī)關(guān)效能管理、執(zhí)法檔案建設(shè)等工作相結(jié)合，提升檢務(wù)督察實(shí)效。

4.優(yōu)化對(duì)檢察輔助人員的管理。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)員額檢察官按比例配置，但因行政人員短缺，導(dǎo)致檢察輔助人員的實(shí)際占比提高。在四種輔助人員中，書記員的占比較高，如蚌山區(qū)檢察院，檢察官助理、司法警察、檢察技術(shù)人員共13人，聘用制書記員8人，業(yè)務(wù)部門輔助人員4人。鑒于書記員與其他三種人員的數(shù)量、招聘方式、專業(yè)要求、工作內(nèi)容等不同，可設(shè)立檢察輔助機(jī)構(gòu)，對(duì)書記員進(jìn)行集中單獨(dú)管理，加強(qiáng)日常管理、調(diào)派差遣以及培訓(xùn)學(xué)習(xí)等。具體應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)的編制數(shù)、案件量為標(biāo)準(zhǔn)，在省、市院或規(guī)模較大的基層檢察院，改變現(xiàn)有的書記員與員額檢察官固定搭配的模式，由專門部門管理、調(diào)配書記員。辦案部門或者檢察官提出申請(qǐng)，該部門分配人員給予輔助，統(tǒng)計(jì)書記員工作量，與業(yè)務(wù)部門共同進(jìn)行考核評(píng)定。在規(guī)模較小的基層檢察院，由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)管理書記員，根據(jù)員額檢察官的辦案情況分配書記員，基本為固定搭配，若有臨時(shí)情況，則在部門內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。

[注釋]

①邱學(xué)強(qiáng)：《恢復(fù)重建以來檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2018年11月13日。第一階段：20世紀(jì)80年代，以“檢察”命名的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。第二階段：20世紀(jì)90年代至2012年，以“多元化”命名的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。第三階段：2013年以來，以扁平化、“大部制”為主要特點(diǎn)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)。

② 魯建武：《檢察官辦案責(zé)任制理論和實(shí)踐問題探討》，載《深化依法治國(guó)實(shí)踐背景下的檢察權(quán)運(yùn)行—第十四屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇論文集》2018年。

*本文系2018年度安徽省人民檢察院檢察理論研究課題《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革研究》成果。