中美貿(mào)易爭端背景下新能源汽車補(bǔ)貼政策分析

貢子然 李寶民

摘 ?要：本文列舉了美國對(duì)我國新能源汽車補(bǔ)貼政策的無端指責(zé)，梳理了美國采取的制裁威脅。通過與WTO協(xié)定、CPTPP協(xié)定對(duì)照、與國外新能源汽車補(bǔ)貼政策比較，分析我國購置補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府采購、營造公平環(huán)境等措施的合理性。結(jié)合德國、法國、英國等國可借鑒的補(bǔ)貼措施，提出完善補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、建立不可靠實(shí)體清單、加強(qiáng)國際合作等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：新能源汽車產(chǎn)業(yè) ?先進(jìn)制造業(yè) ?中美貿(mào)易爭端 ?補(bǔ)貼政策

一、我國目前新能源汽車補(bǔ)貼政策概述

2019年3月26日財(cái)政部等四部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善新能源汽車推廣應(yīng)用補(bǔ)貼政策的通知》，其后在5月8日、6月28日等出臺(tái)了一系列關(guān)于補(bǔ)貼政策的文件，加之原有保留的政策，我國現(xiàn)行新能源汽車補(bǔ)貼政策可大致概括為以下幾方面：

（一）實(shí)施逐步退坡的購置補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠

補(bǔ)貼幅度退坡50%以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰，逐步退坡可給予市場一定的調(diào)整期，并于2020年全面退出補(bǔ)貼。

稅收優(yōu)惠方面，2019年6月28日，財(cái)政部與國家稅務(wù)總局發(fā)布公告，免除新能源汽車購置稅。《國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》第八節(jié)規(guī)定，汽車行業(yè)相關(guān)技術(shù)若符合高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件，可享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠。

（二）支持配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2019年5月8日，《關(guān)于支持新能源公交車推廣應(yīng)用的通知》發(fā)布，明確地方可繼續(xù)實(shí)施新能源公交車購置補(bǔ)貼，將原購置補(bǔ)貼基金集中用于支持充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與配套運(yùn)營服務(wù)等環(huán)節(jié)。從2020年開始，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式重點(diǎn)支持新能源公交車運(yùn)營。

（三）重視補(bǔ)貼產(chǎn)品技術(shù)指標(biāo)與產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管

提高補(bǔ)貼的技術(shù)門檻，在車速、續(xù)航里程、電池質(zhì)量能量密度等方面設(shè)置規(guī)定。建立產(chǎn)品安全監(jiān)控機(jī)制，將“一致性”抽檢常態(tài)化，對(duì)于存在重大質(zhì)量缺陷或由此引發(fā)事故的產(chǎn)品將延緩或取消補(bǔ)貼。

（四）重視政府采購

2016年2月召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議規(guī)定，中央及納入新能源汽車推廣的地方政府機(jī)構(gòu)購買新能源汽車占當(dāng)年配備更新總量的比例不低于50%。2017年12月5日起施行的《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》要求黨政機(jī)關(guān)在使用新能源汽車上發(fā)揮引領(lǐng)作用，并逐步擴(kuò)大新能源汽車配比。

（五）調(diào)整補(bǔ)貼政策營造公平環(huán)境

破除地方保護(hù)，地方在過渡期結(jié)束后不再對(duì)除公交車與燃料電池汽車外的產(chǎn)品給予購置補(bǔ)貼，進(jìn)一步促進(jìn)市場自由競爭以及市場開放。

二、美國對(duì)我國新能源汽車補(bǔ)貼政策的指責(zé)及制裁威脅

2019年1月，美國向世貿(mào)組織（WTO）遞交質(zhì)疑中國財(cái)政補(bǔ)貼的文件，在新能源汽車領(lǐng)域的質(zhì)疑則包括進(jìn)口汽車是否可享受減稅與報(bào)廢計(jì)劃、是否有資格獲得中國節(jié)能產(chǎn)品推廣財(cái)政補(bǔ)助資金以及中國政府引導(dǎo)基金的補(bǔ)貼是否合規(guī)。2019年2月，美國的《2018年中國履行世貿(mào)組織承諾情況報(bào)告》指責(zé)《中國制造2025》等計(jì)劃，稱其意圖為使中國技術(shù)代替外國技術(shù)，幫助中國產(chǎn)業(yè)占領(lǐng)國際市場。

美國依據(jù)“301調(diào)查”結(jié)果，于2018年3月23日起對(duì)石墨、稀土、眾多金屬礦砂及精礦等新能源汽車的重要原料征收25%的關(guān)稅。2019年5月10日，美方將2000億美元輸美商品的關(guān)稅從10%上調(diào)至25%，加稅清單包含鈷、鋰等與新能源汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)的原料。同時(shí)，美國還限制中國企業(yè)投資或并購美國高科技企業(yè)，并限制美國企業(yè)向中國高科技企業(yè)提供技術(shù)及產(chǎn)品。

三、從國際視角看我國新能源汽車補(bǔ)貼政策的合理性

（一）從WTO、CPTPP協(xié)定看我國新能源汽車補(bǔ)貼政策的合理性

1.補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠符合ASCM框架

WTO中的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（簡稱ASCM）約束“專向性補(bǔ)貼”與“紅箱補(bǔ)貼”，規(guī)定可申訴“黃箱補(bǔ)貼”的情況如下：一是一國對(duì)另一國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害;二是一國的補(bǔ)貼政策使其他國家根據(jù)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（簡稱GATT1994）產(chǎn)生的利益無效或受損，特別是GATT1994的“國民待遇”規(guī)定;三是對(duì)其他國家的利益造成嚴(yán)重影響。

而我國新能源汽車的補(bǔ)貼范圍覆蓋全行業(yè)，并未對(duì)國外企業(yè)采取歧視性措施，不存在“專項(xiàng)性補(bǔ)貼”與“紅色補(bǔ)貼”。針對(duì)“黃箱補(bǔ)貼”的第一與第三種情形，我國與美國的新能源汽車貿(mào)易往來中存在較明顯的貿(mào)易逆差，特斯拉等企業(yè)充分借助了我國市場、原材料、勞動(dòng)力等盈利發(fā)展，且我國并未設(shè)限阻礙美國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。針對(duì)第二種情形，我國并未對(duì)他國產(chǎn)品征收高于相同國產(chǎn)品的國內(nèi)稅或其他費(fèi)用，符合“國民待遇”原則。我國的補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠政策符合ASCM框架的要求。

2.支持配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)符合ASCM框架

我國支持新能源汽車基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是在“十三五”規(guī)劃、《中國制造2025》等發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行的，是使基礎(chǔ)設(shè)施水平符合新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要而提供的，符合“綠箱補(bǔ)貼”的界定。

3.加強(qiáng)質(zhì)量要求符合WTO協(xié)定

WTO協(xié)定要求各國提高技術(shù)指標(biāo)，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管是適應(yīng)WTO規(guī)定與當(dāng)今國際貿(mào)易往來頻繁形勢的必然選擇。

4.政府采購符合ASCM框架與CPTPP協(xié)定

政府采購在ASCM框架對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的界定范圍內(nèi)，符合ASCM框架。根據(jù)CPTPP協(xié)定中對(duì)政府采購的規(guī)定，一國對(duì)他國的物品、服務(wù)以及其提供者，均不能實(shí)行低于本國的待遇。而我國《外商投資法》第十六條明確表示保障外資企業(yè)通過公平競爭參與政府采購活動(dòng)，政府對(duì)外資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品、服務(wù)平等對(duì)待。

5.營造公平的市場環(huán)境符合WTO、CPTPP協(xié)定

WTO規(guī)則要求成員國取消貿(mào)易壁壘。CPTPP協(xié)定的競爭政策規(guī)定，采取競爭的方法以減少或廢除貿(mào)易壁壘。我國新能源汽車補(bǔ)貼政策正在向更加符合國際貿(mào)易協(xié)定的方向發(fā)展。

（二）從國外新能源汽車補(bǔ)貼政策看我國政策的合理性

法國的新能源汽車購置補(bǔ)貼力度較大且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)多元化，日本、韓國稅收優(yōu)惠明顯，歐盟重視政府采購，英國、德國重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，美國重視企業(yè)補(bǔ)貼與政府采購。具體措施方面，國外的新能源汽車補(bǔ)貼政策可大致概括為以下方面：

1.重視補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠

具體補(bǔ)貼制度上，在國家補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，法國政府2017年底即公布，將對(duì)生產(chǎn)雙模式混合動(dòng)力乘用車的企業(yè)給予3萬歐元補(bǔ)貼，而對(duì)國產(chǎn)的純電動(dòng)乘用車企業(yè)，補(bǔ)貼則高達(dá)6萬歐元，消費(fèi)者可獲5000歐元電力補(bǔ)助。在德國，購置補(bǔ)貼由政府與企業(yè)共同承擔(dān)。

稅收優(yōu)惠方面，韓國規(guī)定，購買新能源汽車后可享受個(gè)人消費(fèi)稅、教育稅、登記稅等減稅優(yōu)惠。日本規(guī)定，購置新車時(shí)減免車輛購置稅與車輛重量稅，減免幅度超過50%。美國采取低息貸款與稅收優(yōu)惠方式支持廠商的研發(fā)與生產(chǎn)，同時(shí)提供政府貸款擔(dān)保，采取稅收抵免鼓勵(lì)消費(fèi)者購買。

2.通過補(bǔ)貼支持配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

如英國設(shè)置快速充電樁，將大量資金用于新技術(shù)研發(fā)與充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)電池與低碳技術(shù)開發(fā);在德國，新能源汽車可走部分公交車道。德國還成立了由政府與工業(yè)界共同組成的“電動(dòng)汽車國家平臺(tái)”。

3.強(qiáng)化補(bǔ)貼技術(shù)指標(biāo)

在法國，排量少于20g/km的油電混合車可得6300歐元優(yōu)惠，排量在21g/km-60g/km最多可得750歐元優(yōu)惠。法國、英國還重視節(jié)能環(huán)保的標(biāo)準(zhǔn)，二氧化碳排放量也作為一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)貼金額。

4.政府采購

如歐盟在2016-2018年夏季財(cái)政撥款12億歐元購買電動(dòng)汽車;美國設(shè)立競爭性資助項(xiàng)目，資助多個(gè)州及地方政府購買節(jié)能電動(dòng)汽車，自2015年起，聯(lián)邦政府用車僅可采購新能源汽車。

四、完善我國新能源汽車補(bǔ)貼政策的對(duì)策建議

如上所述，顯而易見，我國新能源汽車補(bǔ)貼政策符合國際慣例，我國采用的政府購置補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多措施也同時(shí)被各國采用，我國的補(bǔ)貼政策對(duì)中外產(chǎn)品一視同仁。美國對(duì)于我國新能源汽車補(bǔ)貼政策的指責(zé)是罔顧事實(shí)的。

但是，我國目前的新能源汽車補(bǔ)貼政策中還存在妨礙市場競爭發(fā)揮作用的因素，競爭政策運(yùn)用不到位，補(bǔ)貼的競爭性指標(biāo)亟待強(qiáng)化。同時(shí)，目前的政府采購新能源汽車規(guī)劃不夠細(xì)致，采購程序等相關(guān)要求不明確。需要借鑒各國合理的新能源汽車補(bǔ)貼政策。如借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)可適度分擔(dān)補(bǔ)貼以緩解財(cái)政壓力;借鑒日本、韓國擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍;借鑒法國、英國重視補(bǔ)貼的節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，我國還需從國情出發(fā)，使新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策向更加科學(xué)規(guī)范有效、公平普惠的方向邁進(jìn)。

（一）設(shè)立多元化的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，拓展補(bǔ)貼方式及制度

我國應(yīng)進(jìn)一步拓展節(jié)能環(huán)保、技術(shù)轉(zhuǎn)化等標(biāo)準(zhǔn);創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，如政府與企業(yè)共擔(dān)、設(shè)立專項(xiàng)基金、容納社會(huì)資金等方式;拓展多種補(bǔ)貼制度，如置換補(bǔ)貼等。

（二）加強(qiáng)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力

進(jìn)一步完善與新能源汽車配套的充電樁、電池等基礎(chǔ)設(shè)施，投入專項(xiàng)資金，規(guī)劃新能源汽車專用公路;依據(jù)《中國制造2025》規(guī)劃提高動(dòng)力電池、驅(qū)動(dòng)電機(jī)等關(guān)鍵系統(tǒng)的核心技術(shù)水平，加強(qiáng)核心技術(shù)研發(fā)，設(shè)立針對(duì)新能源汽車的專項(xiàng)科研項(xiàng)目，在企業(yè)的專利研發(fā)及轉(zhuǎn)化上給予補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等支持。通過競爭政策提高新能源汽車產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力。

（三）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革向市場化發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)干預(yù)向競爭政策轉(zhuǎn)型

在當(dāng)今美國及部分西方國家頻繁罔顧事實(shí)地指責(zé)我國的政治制度與經(jīng)濟(jì)體制政策的情形下，我國應(yīng)牢牢堅(jiān)守底線，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)及一系列已通過實(shí)踐證明的制度、方針、政策。

在新能源汽車產(chǎn)業(yè)，需不斷推進(jìn)市場化改革，發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用，使政策逐步由“幫扶型”向“引導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變，通過市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制提高新能源汽車產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)水平。淘汰產(chǎn)能過剩、運(yùn)營效率低下、瀕臨虧損破產(chǎn)的企業(yè)，恰當(dāng)運(yùn)用競爭性政策。目前，競爭政策已成為國際上干預(yù)市場競爭的通行方式。我國應(yīng)進(jìn)一步合理確立補(bǔ)貼政策的競爭指標(biāo)，使新能源汽車產(chǎn)業(yè)逐步向市場化轉(zhuǎn)化。

（四）建立不可靠實(shí)體清單，保護(hù)我國企業(yè)正當(dāng)利益

我國可在新能源汽車產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立該清單。對(duì)于列入該行業(yè)不可靠實(shí)體清單的外國汽車公司，可大致分為以下兩級(jí)：對(duì)于A級(jí)公司，可限制其進(jìn)入我國市場，限制其投資并購，限制其進(jìn)口我國原材料和半成品，并對(duì)其在我國的重大貿(mào)易金融活動(dòng)進(jìn)行依法檢查，對(duì)于美國公司，可限制其雇傭中國勞動(dòng)力，限制其與本國高科技企業(yè)的貿(mào)易往來。對(duì)于B級(jí)公司，可限制其進(jìn)入我國市場，限制其進(jìn)口中國原材料和半成品，限制其投資并購行為。對(duì)于美國公司，可對(duì)其在我國的重大貿(mào)易金融活動(dòng)進(jìn)行依法檢查。對(duì)于C級(jí)公司，可限制其進(jìn)口中國原材料和半成品，限制其投資并購行為。對(duì)于美國公司，可對(duì)其投資并購行為設(shè)置額度、時(shí)間等限制，同時(shí)定期對(duì)其在我國的重大貿(mào)易金融活動(dòng)進(jìn)行依法檢查。

（五）加強(qiáng)國際交流與合作，鞏固貿(mào)易伙伴關(guān)系

加強(qiáng)在新能源汽車領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)、投融資、人才培養(yǎng)等方面的交流合作，如2019年7月10日，我國與德國在中德政府間磋商會(huì)議上，簽署了關(guān)于汽車領(lǐng)域的八項(xiàng)合作協(xié)議。進(jìn)一步開放市場，積極引進(jìn)外資與國外高質(zhì)量產(chǎn)品，在關(guān)稅、稅收、資金上給予更大程度的優(yōu)惠及扶持。進(jìn)一步加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家的合作，在國際交流合作中共同進(jìn)步發(fā)展，促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

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（作者單位：遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

作者單位：康偉