消費(fèi)者參與食用農(nóng)產(chǎn)品召回的路徑研究

陳紅蘭

(1.南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 ，安徽 合肥 230036)

食用農(nóng)產(chǎn)品是在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的供人食用的植物、動(dòng)物、微生物，以及不改變植物、動(dòng)物、微生物的基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)而初加工所得的產(chǎn)品①。我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》先用質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)禁止不安全食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入銷售市場(chǎng)，再以召回等制度清除混入品。召回方式可以是換貨、退貨、補(bǔ)充或修正消費(fèi)說明等②。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者如果不主動(dòng)召回的，行政機(jī)關(guān)可責(zé)令召回，并處以罰款、吊銷許可證等行政處罰。因此，理性人一般不逃避召回。只是相比加工食品，我國食用農(nóng)產(chǎn)品召回效果不甚理想。

未能召回不安全食用農(nóng)產(chǎn)品的新聞常見報(bào)端。南京市溧水區(qū)2018年第一季度20例腐霉利超標(biāo)韭菜均未能召回[1]。2018年9月河南省一蔬菜商行主動(dòng)召回20余斤農(nóng)藥殘留超標(biāo)長(zhǎng)豆角，結(jié)果“受農(nóng)產(chǎn)品銷售周期短的限制，該批次豇豆已銷售完畢，無法進(jìn)行召回”[2]。此外還有些尷尬的責(zé)令召回，監(jiān)管部門曾要求召回一個(gè)月前售出的韭菜[3]、明蝦[4]、白菜③。針對(duì)生命周期短的農(nóng)產(chǎn)品是否適用召回制度，以及在我國當(dāng)前沒有明確取消農(nóng)產(chǎn)品召回制度時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品召回制度該如何實(shí)施，消費(fèi)安全該如何保障等問題，社會(huì)各界提出過不少建議，本文意在從司法實(shí)踐觀察這些建議的可行性，進(jìn)而分析被傾斜保護(hù)的消費(fèi)者在農(nóng)產(chǎn)品召回制度實(shí)施中能有哪些作為。

一、現(xiàn)行治理對(duì)策不足以保護(hù)消費(fèi)者的食用農(nóng)產(chǎn)品召回利益

司法實(shí)務(wù)界認(rèn)為食用農(nóng)產(chǎn)品召回效果不佳源于農(nóng)產(chǎn)品自身，動(dòng)物微生物有自然生命周期，植物食品易腐爛，農(nóng)產(chǎn)品客體對(duì)召回時(shí)限要求高，應(yīng)從源頭治理，通過提高安全檢測(cè)能力、建立食品溯源、行政處罰來促進(jìn)召回。然而，檢測(cè)技術(shù)和溯源措施因技術(shù)中立無法直接保護(hù)食用者，責(zé)令改正、罰款等行政措施也不能徹底消除召回不力農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)層停滯隱患。

速測(cè)卡、試劑盒、速測(cè)管等快速檢測(cè)技術(shù)能對(duì)常見添加劑、獸藥等殘留物質(zhì)進(jìn)行定性、半定量和初篩，但穩(wěn)定性和重現(xiàn)性不足[5]。檢測(cè)結(jié)果傳播不當(dāng)會(huì)產(chǎn)生輿情影響，2015年中央電視臺(tái)節(jié)目“是真的嗎”失當(dāng)報(bào)道北京草莓農(nóng)殘超標(biāo)致全國草莓滯銷[6]。復(fù)檢能保障檢驗(yàn)結(jié)果精確，但耗時(shí)且有程序之累。廣西藤縣法院 (2017)桂0422行初28號(hào)判決詮釋了復(fù)檢程序?qū)οM(fèi)者利益的不利影響，水產(chǎn)店花甲被抽檢發(fā)現(xiàn)有不得檢出物氯霉素，市場(chǎng)監(jiān)管部門為厘定處罰幅度而檢測(cè)氯霉素具體含量，一個(gè)月后得出結(jié)果，花甲店被罰款11萬元，可裁判書中并未見召回與食用者賠償落實(shí)的情況。確實(shí)，提高農(nóng)產(chǎn)品召回效率需依靠信息技術(shù)手段[7]。2016年無錫某學(xué)院購買的50公斤農(nóng)藥殘留超標(biāo)青菜被召回就得益于電腦銷售記錄溯源[8]。產(chǎn)地準(zhǔn)出卡、包裝芯片、條碼、二維碼等工具能向上溯源生銷方，卻不一定能向下到達(dá)具體消費(fèi)者。何況問題食品生銷方往往要求有消費(fèi)憑證才愿意支付召回賠償④，而農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)很少面向零散消費(fèi)者配備銷售憑證，消費(fèi)者獲賠一要農(nóng)產(chǎn)品尚未食用，二要知曉召回，三要手握購物憑證，以上條件缺一不可，否則就會(huì)陷入不知召回未求償、知有召回?zé)o憑證難求償或召回期滿后單獨(dú)索賠的囧境。

上述安全檢測(cè)、產(chǎn)品溯源、行政處罰等措施均由行政部門在準(zhǔn)入證照核發(fā)、市場(chǎng)日常管理中實(shí)施?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于食品藥品糾紛司法解釋理解與適用》指出，公權(quán)比消費(fèi)者更容易被不法經(jīng)營(yíng)者俘獲[9]。對(duì)于食品、藥品安全領(lǐng)域存在的頑疾，決不能依靠監(jiān)管部門一方之力，要充分發(fā)揮消費(fèi)者的作用，才能時(shí)時(shí)監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者[10]。學(xué)界對(duì)此很贊同，認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品召回制度是監(jiān)管規(guī)模性的不安全農(nóng)產(chǎn)品、保障公共安全的有效措施[11]，召回是以公法手段調(diào)整原本屬于私法領(lǐng)域的合同關(guān)系抑或侵權(quán)關(guān)系，給予消費(fèi)者特殊的法律保護(hù)[12]，是消費(fèi)者安全權(quán)保護(hù)從侵權(quán)法向經(jīng)濟(jì)法中的延伸[13]。

經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出消費(fèi)者激勵(lì)影響監(jiān)管決策和生產(chǎn)者管理策略選擇[14]。監(jiān)管工作人員建議頒發(fā)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)群眾作原告同食藥監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)的公益侵害行為作斗爭(zhēng)，獎(jiǎng)勵(lì)金可從被告的經(jīng)濟(jì)制裁中提取或由相關(guān)基金支付[15]。法學(xué)研究者認(rèn)為《食品安全法》的召回制度被實(shí)踐束之高閣，原因是制度缺乏系統(tǒng)性，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和配套措施[16]，并提出解決措施，如建立統(tǒng)一的食品召回網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)和召回全過程跟蹤報(bào)道[17]；在產(chǎn)品召回程序中完善消費(fèi)者的參與[18]；中國特色產(chǎn)品召回制度在實(shí)體上也忽視了消費(fèi)者權(quán)益因素考量[19]，迫切需要引入能彌補(bǔ)這一缺陷的制度，構(gòu)建我國食品起訴召回法律制度[20]。

消費(fèi)者激勵(lì)、公私合作、制度完善、加深知情、起訴召回等措施涉及到召回執(zhí)法、立法、司法多個(gè)層面，落腳點(diǎn)均匯合于消費(fèi)者參與。這些源于實(shí)踐考察和理論總結(jié)的建議是否能越過實(shí)務(wù)對(duì)策的局限性而發(fā)揮作用，已決案件內(nèi)或許藏有答案。

二、消費(fèi)者行政舉報(bào)和起訴食用農(nóng)產(chǎn)品召回的效果不佳

2018年11月5日，筆者以“食用農(nóng)產(chǎn)品召回”“農(nóng)產(chǎn)品召回”為關(guān)鍵詞搜索中國裁判文書網(wǎng)，未獲得對(duì)應(yīng)判例，再換用“食品召回”和“農(nóng)產(chǎn)品”搜索⑤，得到8起行政案和24起民事案，涉及26種食品⑥。行政案共三類。第一類為不服行政處罰，有三案，分別是牛百葉案和大米案銷售者認(rèn)為罰款過高和紅棗案生產(chǎn)者誤解被召回食品安全問題不包含標(biāo)簽缺陷，請(qǐng)求變更行政處罰。第二類涉及行政獎(jiǎng)勵(lì)，有四案，分別是藍(lán)莓案任滿倉和筍尖、茯苓、湯料王三案的張波索要食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)金。最后一類為農(nóng)產(chǎn)品安全舉報(bào)人因個(gè)人信息被泄露的行政賠償案(見表1)。民事案呈現(xiàn)三個(gè)共性：食品不安全原因集中于標(biāo)簽不安全、均被索要十倍賠償、消費(fèi)者極可能為職業(yè)打假人⑦。然而，三十二案內(nèi)僅兩位消費(fèi)者有參與召回程序的舉動(dòng)，一位舉報(bào)提請(qǐng)行政機(jī)關(guān)責(zé)令召回不安全農(nóng)產(chǎn)品⑧，另一位在民事起訴書的“事實(shí)與理由”中提及召回⑨。引人注意的是，有六案法官在當(dāng)事人未主張召回適用與抗辯時(shí)，卻主動(dòng)為召回說理裁斷(見表2)。

(一)消費(fèi)者行政舉報(bào)促成召回頗有阻礙

理論上，消費(fèi)者觸發(fā)食用農(nóng)產(chǎn)品召回有三種途徑：一是告知生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者安全缺陷由后者主動(dòng)召回；二是依《侵權(quán)責(zé)任法》第46條請(qǐng)求法院判決召回；三是舉報(bào)農(nóng)產(chǎn)品不安全，讓行政機(jī)關(guān)責(zé)令召回。采用第三條途徑的共有十案(見表1)。

表1 消費(fèi)者舉報(bào)的不安全食品案例

表2 法院主動(dòng)援用食品召回說理的案件

牛百葉案的線索不明，余下九案系消費(fèi)者舉報(bào)，經(jīng)當(dāng)?shù)厥乘幈O(jiān)局現(xiàn)場(chǎng)檢查確認(rèn)食品不安全，最終促成兩起主動(dòng)召回，兩起責(zé)令召回，比率達(dá)40%，若能消除裁判文書披露的召回障礙，舉報(bào)促成召回的成效會(huì)更好。

地方保護(hù)意圖是第一重障礙。筍尖、茯苓、湯料王三案的行政機(jī)關(guān)因未回應(yīng)責(zé)令召回請(qǐng)求被起訴，有保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)而消極應(yīng)對(duì)外地舉報(bào)的跡象。曲江市場(chǎng)監(jiān)管局核查到本地公司銷售的湯料王包裝袋所標(biāo)廠址已荒廢多年，遂不再檢驗(yàn)是否如舉報(bào)所言添加了非食品原料，即依《廣東省查處生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品違法行為條例》低格處罰——罰款240元、沒收240元；也未就溪黃草的標(biāo)簽不真實(shí)做召回審查，而是直接依照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》的貨值標(biāo)準(zhǔn)，罰款960元。牛百葉案則屬“懶政”，2017年2月18日通過相關(guān)部門快速檢測(cè)得知農(nóng)產(chǎn)品含有零容忍的甲醛，行政機(jī)關(guān)本可當(dāng)天通知經(jīng)營(yíng)者召回，但行政機(jī)關(guān)卻待7天后獲悉甲醛含量具體數(shù)據(jù)才告知經(jīng)營(yíng)者讓其主動(dòng)召回并寬免其責(zé)任，完全不顧消費(fèi)者健康。銀耳百合案則凸顯各地行政裁量尺度不一的問題，從而影響經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)召回的積極性。同為從玉林市玉州區(qū)“捌捌陸伍”干貨商行購進(jìn)的二氧化硫超標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品，藤縣“萬家惠”商貿(mào)有限公司僅被沒收未售完的0.738千克銀耳，責(zé)令改正違法行為[21]，而橫縣“新潤(rùn)發(fā)”貿(mào)易有限公司主動(dòng)召回黃花菜，卻被沒收違法所得108元并罰款3千元[22]，至于有害農(nóng)產(chǎn)品的源頭——商行和生產(chǎn)者是否受處罰，筆者并未查閱到。

重意向輕結(jié)果的食品召回行政責(zé)任寬免則是第二重障礙。為響應(yīng)《行政處罰法》，《食品召回管理辦法》第43條第2款設(shè)置了積極召回寬免處罰制度。但判斷“積極召回”的條件極低：不論食品召回件數(shù)和消費(fèi)者是否得到救濟(jì)，披露上家信息⑩、提交召回計(jì)劃，均視為“積極召回”，從而使經(jīng)營(yíng)者形成只對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、不顧消費(fèi)者利益的思想。

營(yíng)利性舉報(bào)泛濫是第三重障礙。職業(yè)打假本能彌補(bǔ)普通民眾召回監(jiān)督的精力不足，而樣本案中，行政責(zé)令召回卻被職業(yè)打假者作為民事訴訟跳板來追逐私利，如此舉報(bào)更是令執(zhí)法者生厭，如曲江市場(chǎng)監(jiān)管局在湯料王案一審答辯中，稱張波在各地舉報(bào)食品不安全并訴訟的舉動(dòng)“滋擾了行政機(jī)關(guān)，消耗、占用了寶貴的行政資源，擾亂了訴訟秩序，妨害了公共利益，已構(gòu)成濫訴……”。

(二)個(gè)體消費(fèi)者訴請(qǐng)召回的參與效果有限

產(chǎn)品召回制度突破傳統(tǒng)私法主要保障單個(gè)民事主體私權(quán)利的局限，而關(guān)注某一類缺陷產(chǎn)品可能影響的公共利益[23]。食用農(nóng)產(chǎn)品召回的最大受益人是尚未食用者。農(nóng)產(chǎn)品尚未食用，危險(xiǎn)沒有發(fā)生，除非爆發(fā)立即型食源性疾病，否則一次少量購買農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)習(xí)慣，食用后危險(xiǎn)也不易發(fā)現(xiàn)。“根據(jù)生活習(xí)慣，廣大善良的消費(fèi)者不會(huì)因購買一包食鹽而保存購買憑證及其外包裝，以備日后訴訟之用?？梢韵胍姡两駴]有消費(fèi)者提起民事私益訴訟，今后也不會(huì)有”。樣本中鮮見訴請(qǐng)召回，僅有一例消費(fèi)者起訴中提到召回，其用意還不在訴請(qǐng)召回。唐運(yùn)海在起訴書的“事實(shí)與理由”部分列上《食品安全法》召回條款，是為了充分論證無中文標(biāo)簽的日本奶粉屬于標(biāo)簽瑕疵，應(yīng)退貨并十倍賠償。

況且，現(xiàn)行訴訟法并未賦予個(gè)體消費(fèi)者請(qǐng)求召回批次農(nóng)產(chǎn)品的訴權(quán)?；蛟S在指導(dǎo)性判例的推動(dòng)下不乏賦權(quán)空間[24]，但對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品意義不大，畢竟農(nóng)產(chǎn)品自然壽命短，不待法院裁判就早已凋零。而且，食品安全標(biāo)準(zhǔn)知識(shí)儲(chǔ)備難度高也拖累消費(fèi)者訴請(qǐng)召回。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)門類繁雜，僅標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)好識(shí)別、訴訟成本低，其他標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量多而且更新頻繁，農(nóng)藥、獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)迄今已達(dá)4 140項(xiàng)，非專業(yè)人士很難掌握。或因如此，樣本中二十一案的打假人都選擇了食品標(biāo)簽案由。

(三)法院主動(dòng)為召回說理的用意并不是在招攬“訴請(qǐng)召回”

按照《民事案件案由規(guī)定》(法發(fā)[2011]42號(hào))，消費(fèi)者引用《食品安全法》第148條起訴經(jīng)營(yíng)者，案由多為買賣合同或侵權(quán)責(zé)任糾紛。消費(fèi)者一般不會(huì)在訴狀中承諾先退貨，再言明被告應(yīng)退回貨款、賠償損失。按照民事訴訟規(guī)則，被告答辯須針對(duì)原告起訴展開，法官裁斷不能超出訴辯范圍。因此，六案法官在訴辯雙方未提起召回時(shí)援用召回理論(見表3)，針對(duì)的只能是被告辯稱原告退貨他才退款，或原告庭審中的自愿退貨承諾，并非判定涉案標(biāo)的是否符合召回條件。其實(shí)不必用召回釋理，直接借鑒日本奶粉案的便利處理法就可，在被告未作答辯的情況下，言明“為減少訴累，原告也應(yīng)將案涉食品退還被告，如無法返還，則應(yīng)抵扣相應(yīng)貨款”。法官多費(fèi)筆墨是否另有他意，如吸引起訴召回，可結(jié)合案情整體分析。

第一，瑪咖案和紅棗案的召回說理反映了法官的綠色審判立場(chǎng)。《食品召回辦法》采取差別化召回處置模式：質(zhì)量不安全的食品召回后需銷毀；質(zhì)量安全而標(biāo)簽不合格的可在補(bǔ)正標(biāo)簽瑕疵并披露補(bǔ)救信息后再售。瑪咖案的消費(fèi)者和二審法院都無召回明意，僅一審法院有間接的召回意思：“因案涉產(chǎn)品存在的安全隱患屬于可糾正范圍內(nèi)，楊輝應(yīng)同時(shí)退還案涉產(chǎn)品給優(yōu)禾公司。”相比之下，紅棗案法官直接表意，標(biāo)簽不安全的食品召回后，“(再)銷售時(shí)應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者明示補(bǔ)救措施”。兩案反映的是法官的節(jié)約糧食思想和綠色審判理念。

第二，薰衣草茶案和黃米案法官的召回說理目的意在落實(shí)不安全食品最終處置人。為保障新食品開發(fā)安全，我國規(guī)定用新資源——薰衣草作茶食原料須通過安全評(píng)估審查。針對(duì)生產(chǎn)者明知卻不為的做法，一審法院強(qiáng)調(diào)：“雖然涉案的‘采蝶花薰衣草茶’屬不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，但是，由于國家建立了食品召回制度?！称飞a(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)召回的食品采取補(bǔ)救、無害化處理、銷毀等措施。而且，……公司表示接受……退貨。因此，莫承福亦應(yīng)將剩余的296盒‘采蝶花薰衣草茶’退回給……公司處理?！迸袥Q生產(chǎn)者召回的目的是為了防止假手消費(fèi)者處置致不安全食品散落社會(huì)。黃米標(biāo)簽不安全，消費(fèi)者徐彥龍?jiān)V請(qǐng)解除合同時(shí)未自認(rèn)退貨。二審法院確認(rèn)一審認(rèn)定的事實(shí)，將裁定退貨理由從一審“合同目的不能實(shí)現(xiàn)”改為“對(duì)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品應(yīng)依法實(shí)施召回。一審法院判決退貨，徐彥龍沒有提出異議，本院予以維持”。采取過錯(cuò)者召回邏輯仍意在落實(shí)責(zé)任人，當(dāng)然出發(fā)點(diǎn)不乏防止標(biāo)簽誤人。

第三，大米案和丁香茶案法官對(duì)“召回”的援引包含消費(fèi)者利益考慮。我國食品召回義務(wù)人范圍是逐步擴(kuò)展的，《食品召回管理規(guī)定》和2009年《食品安全法》僅有生產(chǎn)者召回；2015年修訂《食品安全法》時(shí)增加了因自身原因?qū)е率称凡话踩慕?jīng)營(yíng)者召回，同年《食品召回管理辦法》第21條再添經(jīng)營(yíng)者替代召回制。

大米案銷售者2014年從身份不明人處購進(jìn)無中文標(biāo)識(shí)的越南大米，恰處生產(chǎn)者召回時(shí)期，一審法院認(rèn)為“標(biāo)簽標(biāo)注的生產(chǎn)廠家不是國內(nèi)廠家，原告亦無法提供供應(yīng)商的名稱，故無法由食品生產(chǎn)者采取上述措施整改和補(bǔ)救”，前述措施與補(bǔ)救即生產(chǎn)者召回、銷售者下架。而維持沒收大米的行政決定，二審法院駁回“銷售者適用新法判召回”的上訴理由，符合法不溯及既往原則。2017年所售的丁香茶預(yù)包裝上無生產(chǎn)者信息，屬于生產(chǎn)者無法確定的情形，依彼時(shí)法，經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)替代召回，法院直接判被告銷售者召回即可，不必稱“對(duì)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品應(yīng)依法實(shí)施召回，故本院對(duì)該食品將依法處理”。盡管兩案都未判經(jīng)營(yíng)者召回，但法院分別通過行政沒收和司法處置將案涉農(nóng)產(chǎn)品與消費(fèi)者隔離，客觀上避免了消費(fèi)者受損，也反映出法院對(duì)消費(fèi)者利益的考量。

三十二案記載表明，消費(fèi)者和法官對(duì)不安全食用農(nóng)產(chǎn)品適用召回的意愿都不強(qiáng)烈，起訴召回效果有限。理論界寄希望于發(fā)揮消費(fèi)者的主動(dòng)性來推動(dòng)召回實(shí)施，增進(jìn)消費(fèi)福利，既有實(shí)踐與學(xué)界期盼出現(xiàn)落差。

三、消費(fèi)者參與食用農(nóng)產(chǎn)品召回的其他路徑評(píng)價(jià)

(一)食用農(nóng)產(chǎn)品召回制度為消費(fèi)者設(shè)置了兩類召回參與途徑

當(dāng)前與食用農(nóng)產(chǎn)品召回最直接相關(guān)的是《食品安全法》和《食品召回管理辦法》，它們重視消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。首先，兩部規(guī)范第1條“保障公眾身體健康和生命安全”涉及消費(fèi)者安全保障權(quán)。其次，《食品安全法》跟隨2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第12條，在2009年版的第23條規(guī)定：“制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)……聽取……消費(fèi)者的意見……”保障消費(fèi)者參與立法權(quán)。除政府規(guī)制外，我國還注重食品安全的生產(chǎn)者自我規(guī)制[25]?！妒称氛倩毓芾磙k法》第12條將消費(fèi)者投訴告知視為食品安全信息渠道，確定了消費(fèi)者第三項(xiàng)權(quán)利——缺陷反饋權(quán)。《食品安全法》第53條、第118條以及《食品召回管理辦法》第8條要求商家在食品召回實(shí)施過程中告知消費(fèi)者關(guān)乎第四項(xiàng)——召回實(shí)施知情權(quán)?！妒称氛倩毓芾磙k法》第7條第2款鼓勵(lì)、支持社會(huì)監(jiān)督對(duì)不安全食品的停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、召回和處置等活動(dòng)，體現(xiàn)第五項(xiàng)——召回過程監(jiān)督權(quán)。第六項(xiàng)召回救濟(jì)權(quán)的立法差異較大，《食品安全法》第148條允許購買后尚未食用不安全食品的消費(fèi)者一并要求商家召回和十倍賠償[26]；《食品召回管理辦法》第16條卻采取召回賠償項(xiàng)目與倍數(shù)意思自治。

六項(xiàng)權(quán)利分兩類參與途徑：一為立法參與途徑，參與立法受到《憲法》和《立法法》保障[27]；二為過程監(jiān)督參與途徑，即在召回實(shí)施全過程中實(shí)現(xiàn)其余五項(xiàng)權(quán)利。畢竟消費(fèi)者對(duì)其生活必需品米、面、油、蔬、果的安全風(fēng)險(xiǎn)及召回處置理應(yīng)有知情、決策、監(jiān)督的機(jī)會(huì)。

(二)學(xué)識(shí)能力限制了個(gè)體消費(fèi)者參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)立法

安全標(biāo)準(zhǔn)是判斷食品是否需要停止生產(chǎn)、銷售并召回的前提條件，參與標(biāo)準(zhǔn)制定為消費(fèi)者主動(dòng)介入召回的首要途徑，但對(duì)既有標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性發(fā)表評(píng)價(jià)意見，須具有相應(yīng)學(xué)識(shí)與時(shí)間。

我國食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)分國家標(biāo)準(zhǔn)、部門標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。每逢制定新的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或修改舊標(biāo)準(zhǔn)，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)辦公廳會(huì)以部門工作文件的形式發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)準(zhǔn)修改單(征求意見稿)，任何人均可在食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理信息系統(tǒng)官方網(wǎng)站(http://bz.cfsa.net.cn)注冊(cè)并提交意見。最熟悉質(zhì)量指標(biāo)與控制的人群是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及其技術(shù)人員，但他們兼具生產(chǎn)者立場(chǎng)和消費(fèi)者角色，有身份利益沖突，不宜以消費(fèi)者身份參與標(biāo)準(zhǔn)立法。食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)有十一類規(guī)制對(duì)象，跨越農(nóng)業(yè)、藥學(xué)、化學(xué)、生物、工業(yè)、計(jì)量、運(yùn)輸工程等學(xué)科，鮮有個(gè)體消費(fèi)者能同時(shí)積攢如此多學(xué)科知識(shí)，滿足立法參與途徑對(duì)能力和時(shí)間投入的要求。

(三)召回過程監(jiān)督參與途徑無法令消費(fèi)者深入召回程序

接收召回信息并監(jiān)督是消費(fèi)者參與召回的次要途徑。向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者反饋食品缺陷待其定奪召回后，消費(fèi)者可按下列順序被動(dòng)參與召回實(shí)施：第一，監(jiān)督召回啟動(dòng)，必要時(shí)請(qǐng)求行政部門責(zé)令召回；第二，監(jiān)督召回通知、公告的發(fā)布，查看發(fā)布方式、覆蓋區(qū)域是否合法；第三，監(jiān)督召回義務(wù)人是否遵照召回方案回收退賠；第四，監(jiān)督召回物處置，尤其是有害農(nóng)產(chǎn)品，如提防患病畜產(chǎn)品淺埋拋棄，有毒水產(chǎn)品直接傾倒入水體；第五，查閱監(jiān)督召回記錄與信用評(píng)價(jià)結(jié)果。但上述過程參與無法令消費(fèi)者深入召回實(shí)施過程。

一方面，我國《食品召回管理規(guī)定》和《食品召回管理辦法》一直采取專家輔助審查召回計(jì)劃方案制，消費(fèi)者長(zhǎng)期被排除在召回決策評(píng)價(jià)外，既有知識(shí)、能力不足原因，也有受害人身份的非中立緣由。另一方面，召回信息公布地分散不便消費(fèi)者及時(shí)參與。消費(fèi)者召回知情主要靠召回方的告知、通知、公告，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在召回期內(nèi)在經(jīng)營(yíng)實(shí)體或虛擬場(chǎng)所張貼告示，法定的最長(zhǎng)召回期僅30天，在此期間消費(fèi)者若未進(jìn)入召回方場(chǎng)所網(wǎng)站，就無從知悉是否召回。通知?jiǎng)t需一對(duì)一，即便銷售者也不一定能及時(shí)收到生產(chǎn)方的召回通知[28]。至于公告，《食品召回管理辦法》第17條規(guī)定，數(shù)字公告場(chǎng)所至少應(yīng)為原省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門網(wǎng)站和省級(jí)主要媒體，并同時(shí)鏈接到原國家級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門網(wǎng)站。幾輪拆分重組后，當(dāng)前主管食品安全的是市場(chǎng)監(jiān)管部門，2018年4月份起各地市場(chǎng)監(jiān)管部門網(wǎng)站陸續(xù)更新，食品召回公告僅部分省市如福建、河南等可見，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局官網(wǎng)中現(xiàn)有的召回公告僅限汽車和非食品類消費(fèi)品。缺少召回知情，無從著手退賠參與和召回物處置監(jiān)督。

參與立法和過程監(jiān)督途徑難令個(gè)體消費(fèi)者滲透進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品召回，舉報(bào)促成責(zé)令召回遭厭惡，起訴召回缺少穩(wěn)定訴權(quán)。因此，有必要借助其他力量參與食用農(nóng)產(chǎn)品召回，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)的組織力量。

四、借助消費(fèi)者協(xié)會(huì)的組織力量參與食用農(nóng)產(chǎn)品召回

(一)利用消費(fèi)者協(xié)會(huì)的公益起訴制度優(yōu)勢(shì)促成不安全食用農(nóng)產(chǎn)品召回

法釋(2016)10號(hào)賦予省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)民事公益訴訟的權(quán)利，廣東省消費(fèi)者協(xié)會(huì)和檢察院已就假鹽提起過多起公益訴訟。省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)起訴召回有三大優(yōu)勢(shì)，能克服個(gè)體消費(fèi)者訴請(qǐng)召回的障礙。第一，公益訴訟的費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制將個(gè)體消費(fèi)者的訴訟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)外部化，由被訴生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)消費(fèi)者協(xié)會(huì)已采取的農(nóng)產(chǎn)品安全預(yù)防處置費(fèi)用及調(diào)查取證費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師代理費(fèi)等。最為關(guān)鍵的是消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴前履職，消費(fèi)者協(xié)會(huì)起訴前需附上已就訴訟事項(xiàng)履行過《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第37條法定職責(zé)的證明材料，法定職責(zé)包括“就有關(guān)消費(fèi)者合法權(quán)益的問題向有關(guān)部門反映、查詢，提出建議”。訴前履職參與效果遠(yuǎn)勝于個(gè)體消費(fèi)者與商家的私人對(duì)話，如果消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴前履職促成了食品監(jiān)管部門通知生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者改正和責(zé)令召回，無需起訴即可進(jìn)入消費(fèi)者協(xié)會(huì)監(jiān)督召回實(shí)施環(huán)節(jié)，否則，消費(fèi)者協(xié)會(huì)保留起訴召回權(quán)，并借用第三類優(yōu)勢(shì)，即公益訴訟裁判的司法行政對(duì)接功能。法院裁后告知也可起到督促食用農(nóng)產(chǎn)品召回的作用。因?yàn)榉ㄡ?2016)10號(hào)第14條規(guī)定：人民法院應(yīng)當(dāng)在消費(fèi)民事公益訴訟案件裁判生效后十日內(nèi)書面告知相關(guān)行政主管部門，并可發(fā)出司法建議。

但是，消費(fèi)公益訴訟也有不能解決的問題，如已購消費(fèi)者的損害賠償。由于法釋(2016)10號(hào)第13條第1款的法定請(qǐng)求范圍內(nèi)不包括損害賠償，已購消費(fèi)者的損害求償在公益訴訟中無法滿足。立即發(fā)作型食品危害一般作為食品安全事故處理，消費(fèi)者損失由生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)或政府墊付，潛隱性損害只能留待危險(xiǎn)發(fā)覺后召回賠償。等待期可能會(huì)突發(fā)變故，使召回方賠償力減弱或喪失、消費(fèi)者求償權(quán)打折甚至消失殆盡。加之食品召回信息查閱不暢，召回期滿后，不知召回的已購消費(fèi)者能否持召回法律文書追償，追償多少不可得知，似乎回到主動(dòng)召回之初的困境。預(yù)留食品損害賠償金、召回履行保證金或許是解決之道。

(二)令召回義務(wù)方預(yù)留準(zhǔn)備金以供個(gè)體消費(fèi)者召回后索賠

我國市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分布深廣，人員、資金、技術(shù)資源豐富，罰款與停止經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的震懾作用大，行政途徑或能開辟召回參與新路。如在行政措施上增加食品安全侵權(quán)損害賠償措施，令商家在召回啟動(dòng)前預(yù)交食用農(nóng)產(chǎn)品安全賠償準(zhǔn)備金給當(dāng)?shù)叵M(fèi)者協(xié)會(huì)，作為召回期滿后賠償履約擔(dān)保，并將準(zhǔn)備金預(yù)交納入召回實(shí)施評(píng)價(jià)給予商家行政處罰寬免。召回實(shí)施期限內(nèi)賠付消費(fèi)者人次越多，行政處罰減輕空間越大。

關(guān)于準(zhǔn)備金的預(yù)留數(shù)額，建議采取兩種方式：一為購買人次乘以1 000元；二為已售食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售額乘以10倍，最低按1 000元預(yù)收。這樣既合乎《食品安全法》的十倍賠償條款，也符合我國假一罰十傳統(tǒng)。已完成銷售額是預(yù)留賠償準(zhǔn)備金的關(guān)鍵基數(shù)，如遇商家不配合提供經(jīng)營(yíng)報(bào)表，可以借鑒現(xiàn)有判例中的銷售額確定方法落實(shí)已售量，如當(dāng)場(chǎng)扣押在案量；控、訴、審三方認(rèn)可量；結(jié)合買方原料入庫單和證人證言認(rèn)定；刑案判決認(rèn)定量。此外，市場(chǎng)監(jiān)管局還可運(yùn)用行政調(diào)查權(quán)查詢核實(shí)已售食用農(nóng)產(chǎn)品量、售價(jià)、購買人次。

準(zhǔn)備金監(jiān)管建議采用信托模式，當(dāng)?shù)叵M(fèi)者協(xié)會(huì)作為受托人，將準(zhǔn)備金存入專用賬戶，在召回期內(nèi)，定期公示準(zhǔn)備金托管信息與召回公告。召回期滿后，據(jù)實(shí)從準(zhǔn)備金中結(jié)算退還已賠數(shù)額，余款繼續(xù)托管三年(等同于民事訴訟普通時(shí)效)，供后知召回者提取賠償金。三年托管期滿，再公布核算準(zhǔn)備金余額，扣減當(dāng)?shù)叵M(fèi)者協(xié)會(huì)的管理費(fèi)用后，剩余資金納入消費(fèi)者保護(hù)基金。如此，召回賠償不會(huì)重蹈三鹿奶粉覆轍，也不受召回方破產(chǎn)或失聯(lián)的影響。

(三)改造食品安全行政罰款用途為專家消費(fèi)者參與立法提供補(bǔ)貼

樣本三十二案未見召回義務(wù)人向普通消費(fèi)者承擔(dān)民事責(zé)任，卻有不少被高額罰款。大額罰單甚至讓個(gè)體攤販停斷營(yíng)生，而農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在極低的農(nóng)產(chǎn)品安全抽查率下卻不斷壯大，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)呈現(xiàn)消費(fèi)者弱、流動(dòng)攤販小、大企業(yè)強(qiáng)的不均衡發(fā)展局面，大企業(yè)壟斷技術(shù)及技術(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐漸取得與規(guī)制者協(xié)商制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的實(shí)力，安全標(biāo)準(zhǔn)越發(fā)脫離普通消費(fèi)者，出現(xiàn)“監(jiān)管俘獲”。唯有以專家消費(fèi)者對(duì)陣專家生產(chǎn)者，引入消費(fèi)者代表參與立法，才能消除標(biāo)準(zhǔn)制定弊端。營(yíng)利特征較弱的科研人員、退休農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、審理食品案件經(jīng)驗(yàn)豐富的法官等適合作消費(fèi)者代表，消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以召集他們參與標(biāo)準(zhǔn)修訂，通過知識(shí)分享補(bǔ)齊代表人的學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)，用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取時(shí)間投入，資金則從食品安全行政處罰中協(xié)調(diào)獲取。

我國食品安全的行政規(guī)制明顯強(qiáng)于市場(chǎng)自治，不妨尊重現(xiàn)實(shí)，將實(shí)務(wù)界建議的消費(fèi)者激勵(lì)從事后維權(quán)轉(zhuǎn)向事前的立法參與獎(jiǎng)勵(lì)。具體可借鑒美國懲罰性賠償制度，改造我國食品行政罰款用途，從中切出部分資金，供專家消費(fèi)者參與標(biāo)準(zhǔn)修訂，協(xié)助進(jìn)行普通消費(fèi)者的食品安全知識(shí)教育，率先在民生性的食用農(nóng)產(chǎn)品安全治理領(lǐng)域推進(jìn)以消費(fèi)者協(xié)會(huì)代表消費(fèi)者的私人實(shí)施與市場(chǎng)監(jiān)管的公共實(shí)施合作式的共治。

五、結(jié)論

我國食用農(nóng)產(chǎn)品召回運(yùn)行低效，與過于依賴生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自覺、放大監(jiān)管機(jī)關(guān)行政抽查不無關(guān)系。食品立法將消費(fèi)者個(gè)體定位為食品召回的受力方，致被動(dòng)消極參與召回，作用有限，只有強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者的主體地位，才能激發(fā)其保護(hù)自身及同質(zhì)群體的行為動(dòng)機(jī)。在參與途徑中，專家消費(fèi)者參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定優(yōu)于單個(gè)消費(fèi)者，消費(fèi)者協(xié)會(huì)起訴召回優(yōu)于消費(fèi)者個(gè)體召回和職業(yè)打假人的食品安全索賠。受制于食用農(nóng)產(chǎn)品特性，消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益起訴召回雖有優(yōu)勢(shì)，但不能完美契合食用農(nóng)產(chǎn)品安全治理的快速介入要求，訴訟不宜作為消費(fèi)者參與食用農(nóng)產(chǎn)品召回的首選途徑。召回立法參與和民事賠償金預(yù)留更為合適，專家消費(fèi)者對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)立法發(fā)表建議，是促進(jìn)不安全食用農(nóng)產(chǎn)品退市召回的前置性參與，預(yù)留賠償金是落實(shí)召回的保障，再輔以消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)召回的啟動(dòng)、實(shí)施、終止、評(píng)價(jià)全過程監(jiān)督，食用農(nóng)產(chǎn)品召回實(shí)施會(huì)有所改善。

注釋：

① 參見2016年3月1日實(shí)施的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第57條第1款。

② 參見2007年《食品召回管理規(guī)定》第4條。

③ 參見四川省巴州區(qū)人民法院(2018)川1902行審3號(hào)裁定書：巴中市食藥局2016年11月22日制作(巴)食藥監(jiān)食責(zé)召通(2016 )20號(hào)，令王連勇召回10月18日所售的氯氰菊酯超標(biāo)散裝白菜。

④ 柳州市錦桂樓餅家因2015年10月7日夾心綠豆餅細(xì)菌數(shù)超標(biāo)，啟動(dòng)二級(jí)召回，公告購買該批次的消費(fèi)者，憑購買單據(jù)辦理退貨手續(xù)，給予10倍金額賠償。參見《一則食品召回公告的背后》(http://www.sohu.com/a/48021224_211507)。因2017年3月28生產(chǎn)的20170328批次“手撕板筋面”制素食(燒烤味)所檢項(xiàng)目標(biāo)簽鈉不符合GB7718-2011、GB28050-2011，重慶好媳婦食品有限公司發(fā)布食品召回公告：消費(fèi)者“憑購買單據(jù)到購買門店進(jìn)行原價(jià)退回及相關(guān)賠償”(http://www.cqhxf.com/xinwenzixun/chanpindongtai/2017-09-05/98.html)。

⑤ 由于《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》均調(diào)整食用農(nóng)產(chǎn)品召回規(guī)定，但前者設(shè)定的法律責(zé)任重于后者，當(dāng)食用農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)問題時(shí)，消費(fèi)者和市場(chǎng)監(jiān)管部門偏向?qū)⑵錃w入食品，主張適用前者，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者則認(rèn)為是農(nóng)產(chǎn)品，適用后者，因此，為防遺漏案件，本文用“食品召回”和“農(nóng)產(chǎn)品”同時(shí)搜索判例。

⑥ 26種食品分別為：黃米、薰衣草茶、杜仲花茶、丁香茶、牛百葉、燕窩、白參、食用油、竹筍、藍(lán)莓、瑪咖片、紅棗、大米、銀耳、百合、高麗參、筍尖/茯苓/毛桃、以溪黃草和靈芝烏龜?shù)葹樵牧系臏?、紅酒、原料來自日本核輻射區(qū)的清酒、配料為蟲草/猴頭菇/姬松茸/灰樹花的真菌多糖固體飲料、日本谷物營(yíng)養(yǎng)麥片、秩父威士忌酒、日本低度酒、日本奶粉。后7種顯然屬于加工食品，前19種為食用農(nóng)產(chǎn)品。

⑦ 本文將三十二案的消費(fèi)者和舉報(bào)者姓名輸入裁判文書網(wǎng)搜索欄，發(fā)現(xiàn)每個(gè)姓名都鏈接有多個(gè)同類案件：藍(lán)莓案的任滿倉是173個(gè)食品案當(dāng)事人，清酒案的張杰在廣東佛山禪城區(qū)法院集中訴過多起食品案，另一清酒案唐運(yùn)海提過多宗中文標(biāo)識(shí)索賠訴訟；部分“消費(fèi)者”互為家庭成員，白參案的劉志崗是杜仲花案劉志強(qiáng)(8個(gè)類似案)的哥哥，其起訴、代理的食品案共12例，他們?yōu)槁殬I(yè)打假人的可能性非常大。

⑧ 三案判決書案號(hào)分別為(2018)粵0203行初5號(hào)(筍尖和茯苓餅)、8號(hào)(好冬筍尖和茯苓蜜餞)、9號(hào)(野生靈芝、五指毛桃、龜板湯料王、溪黃草)。

⑨ 參見唐運(yùn)海訴王穎買賣合同糾紛案(2016)粵0604民初8773號(hào)民事判決書，涉案食品為日本奶粉。

⑩ 依《食品安全法》第125條第1款第(二)項(xiàng)，紅棗案京東銷售標(biāo)簽瑕疵紅棗，本可按貨值3 969元基數(shù)并處5千元到5萬元的罰款，武漢東西湖區(qū)食藥監(jiān)局考慮其積極聯(lián)系生產(chǎn)者、主動(dòng)配合查處而降格罰款1萬元。