農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市模式研究*
——基于廣東南海的實證分析

吳彩容，羅 鋒

(佛山科學技術學院 管理學系，廣東 佛山 528000)

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，土地市場不斷發(fā)育，國有土地使用制度和農(nóng)用地使用制度改革進展較好，而農(nóng)村集體建設用地改革發(fā)展緩慢，恰恰其使用價值和資產(chǎn)價值在市場經(jīng)濟制度下日益突出，自發(fā)“黑市”流轉行為大量發(fā)生，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尤甚，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)流失嚴重、農(nóng)村土地資源利用不合理、農(nóng)村利益主體紛爭不斷、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整受阻、農(nóng)地資源保護壓力加大等時有發(fā)生。為順應農(nóng)村集體建設用地流轉的內(nèi)、外驅動力量，國家對農(nóng)村集體建設用地的改革經(jīng)歷了從制度上的嚴格限制到放任，再到規(guī)范化入市轉變。2015年2月，經(jīng)十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過決定，授權廣東南海、北京大興、河南長垣縣等33個縣區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地試點入市，正式標志著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地合法入市。鑒于佛山南海作為廣東集體土地制度改革的唯一試點，并且在其入市實踐中出現(xiàn)兩種入市模式(以村集體為主導的入市模式和以土地整備中心為主導的入市模式)并存現(xiàn)象，較為特殊，故以其為研究對象，深入分析兩種實踐模式的特點及異同。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟相關研究概述

“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地”的提法為我國所特有。王佑輝認為發(fā)達國家不存在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的問題，也不存在其能否入市的疑問，因其早已構建了成熟完善的土地產(chǎn)權等相關制度，土地私有化和市場化程度都較高[1]。國外學者研究土地產(chǎn)權、土地交易以及土地市場等成果相對較多，比如關于土地產(chǎn)權有Ruden[2]、Tasso Adamopoulos[3]、Pan Haihong[4]等人的研究，他們都認為土地產(chǎn)權的完整性和穩(wěn)定性正向影響土地資源的配置效率；關于土地交易和市場有Macmillan[5]、Klaus Deininger[6]、Claudio Frischtak[7]等人的研究。雖然國外的研究不是專門針對農(nóng)村集體土地的，但可以給我國相關研究提供參考。

在2013年以前，學者對農(nóng)村集體土地的研究集中于土地流轉方面，對入市問題的研究則分歧較大。2015年為研究焦點變化的分水嶺，隨著農(nóng)村土地制度變革進入試點階段后，農(nóng)村集體用地入市的研究成果井噴出現(xiàn)。研究的重點涉及入市動因、影響因素、入市效應等。入市的動因方面，周其仁認為“雙線并行”必然要求土地入市[8]；畢寶德認為集體土地入市能改善土地資源的配置效率，同時有利于發(fā)揮土地價值和保護土地所有者的權益[9]，這些效用都能誘致其入市；梁燕認為誘致性制度變遷促使了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市[10]。入市的影響因素方面，伍振軍[11]、陳美球[12]等提出我國集體土地產(chǎn)權模糊、土地利益分配不合理對集體經(jīng)營性建設用地入市產(chǎn)生消極影響；于瀟[13]、張四梅[14]則認為市場機制不完善是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的障礙；江華[15]從微觀角度探究了影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的諸多要素。入市效應方面，崔娟[16]認為集體建設用地入市改革可以成為社會政治改革的新動力；馮青琛[17]的研究指出集體經(jīng)營性建設用地入市的積極效應主要有三個：第一是保障農(nóng)民自身權益，第二是提高土地資源配置效率，第三是推進城鎮(zhèn)化建設進程。當然也有不少學者提到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市也存在著矛盾與風險，比如劉守英[18]、彭建輝[19]、崔娟[16]等人即持有這種觀點。

由上可見，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市模式的研究還比較缺乏，有待補充。另外，以往的研究基本都是基于一種入市模式進行的研究，而本文則是把在南海出現(xiàn)的兩種入市模式加以對比研究。改革開放以來，廣東南?？焖侔l(fā)展，土地資源的制約作用越發(fā)明顯，于是當?shù)卣?009年就率先實施“三舊”改造工程，從實踐中摸索集體經(jīng)營性建設用地流轉的可行性辦法，但直到2015年2月中央選定33個農(nóng)村土地制度改革試點區(qū)域，南海集體經(jīng)營性建設用地入市才真正合法化。入市實踐中南海大膽創(chuàng)新，采取兩種入市模式：一是以村集體為主導的入市模式，另一個是以土地整備中心為主導的入市模式。這是比較特殊的情況，然而，任何政策設計都不是偶然的，理解南海兩種入市模式出現(xiàn)的原因及目的，分析兩種不同模式的交易屬性、主體特征及其改革績效，可以為試點地區(qū)入市實踐提供理論解釋及實踐參考。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市模式理論框架

(一)現(xiàn)有的理論借鑒

威廉姆森將社會依次劃分為資源配置、治理結構、制度環(huán)境和社會基礎等四個層次。第一層的社會基礎主要指風俗傳統(tǒng)、慣例規(guī)范、宗教、道德等非正式制度；第二層的制度環(huán)境主要指憲法、法律、產(chǎn)權等正式的、具有強制性約束力的正式制度；第三層的治理結構是在第一、第二層的游戲規(guī)則下，人們進行博弈的過程；第四層次的資源配置是指在前面三層都視為既定的情況下，通過邊際分析計算最優(yōu)配置，不斷調(diào)整價格和信息以實現(xiàn)邊際效率。

制度可持續(xù)發(fā)展框架包含行動舞臺以及交易、行動者、制度和治理結構四類外生變量，特別關注涉及資源交易時人的行為規(guī)范，認為不同的制度或治理結構的交易屬性和交易參與者的特征會有所不同。

威廉姆森交易費用理論認為，交易行為人或組織是有限理性和存在自我約束的，因此雙方交易中必定產(chǎn)生交易費用甚至機會主義行為，所以選擇恰當?shù)姆辖灰字黧w特征的治理結構，能有效降低交易費并減少機會主義行為發(fā)生的概率；該理論正是從交易契約視角來實現(xiàn)交易費用最小化的。

(二)關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市模式的理論分析框架

1.交易屬性

集體經(jīng)營性建設用地入市可劃分為四個“交易”。Williamson指出資產(chǎn)專用性、交易不確定性和交易頻率是交易過程中的三個基本屬性[20]；而Hagedom則指出涉及自然資源的交易過程還有交易的復雜性、交易結構模塊化和可分解性、交易的不可逆性、交易的相互關聯(lián)性等屬性[21]。集體經(jīng)營性建設用地入市作為自然資源交易的一種，考慮其涉及的主要交易特征，可挑取資產(chǎn)專用性、交易不確定性和交易復雜性來刻畫入市交易過程。

2.行動主體的特征

集體經(jīng)營性建設用地入市涉及政府、村集體組織、村民、土地使用者等多方利益主體，其中參與入市后土地增值收益分配的主要是地方政府、村集體和村民。選擇不同的入市模式其交易行動主體有所不同，從而其特征也會不同，本文主要從交易主體的數(shù)量(規(guī)模)、利益趨同性、民主決策及社會資本四個方面來加以刻畫。

3.績效評價

在既定的交易屬性和交易主體特征下，地方政府選擇不同的入市模式則其最終的績效也會不同。本文對南海兩種入市模式下改革成效的考察主要從資源利用、收益分配、入市效率、外部影響四個方面加以對比。其中資源利用主要是指入市后集體土地與國有土地“同地同權同價”的實現(xiàn)程度、土地集約節(jié)約利用情況等；收益分配主要指集體經(jīng)營性建設用地入市后土地增值收益的分享情況、農(nóng)民持續(xù)增收情況等；入市效率主要指兩種不同入市模式的交易費用，主要指各項成本情況；外部影響主要指經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)改善、社會穩(wěn)定等綜合目標的實現(xiàn)情況。

三、研究區(qū)域概況及兩種不同模式的產(chǎn)生

(一)研究區(qū)域及入市概況

南海是廣東佛山的一個行政區(qū)，全區(qū)的總面積107 382hm2，地處珠江三角洲腹地，綜合實力強勁，近四年排名連續(xù)穩(wěn)居百強縣區(qū)亞軍寶座，2018年取得的GDP高達2 809億元。由于其毗鄰廣州、香港、澳門等地，受這些城市的輻射帶動，其建設用地需求量很大。早在20世紀的八九十年代，南海農(nóng)村集體建設用地流轉已悄然開始，從過去的隱形流轉到現(xiàn)在的合法入市，南海不斷嘗試土地制度試驗：1992年創(chuàng)設農(nóng)村土地股份制，2010年設立鎮(zhèn)街、村兩級農(nóng)村資產(chǎn)交易平臺，2015年國務院選取廣東南海等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域做改革的突破點，意味著南海集體建設用地的入市得到了國家上位法的支持，區(qū)級農(nóng)村資產(chǎn)交易平臺順勢成立。

2015年入市試點以來，經(jīng)過了整整四年的摸索，南海初步構建了一套均衡合理的入市政策體系。按照新的入市制度進行掛牌成交的土地宗數(shù)、面積、成交額等情況見表1。

表1 南海集體經(jīng)營性建設用地入市情況

注：課題組訪談佛山市公共資源交易中心南海分中心相關人員所得數(shù)據(jù)。

由于政策的宣傳落地需要時間，地方政府相關方面配套工作的完善也需要時間，因此第一宗按新的入市制度執(zhí)行的地塊直到2015年12月28日才正式掛牌成交。地塊的具體信息：面積為1.93公頃，成交額為5 786萬元，出讓年限為30年，用途為科教用地，位置為南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)太平村北海股份合作經(jīng)濟社“大坦”地段。2016年全年入市交易為41宗，交易面積109.4公頃，總成交金額為35.421 1億元。2017年入市交易39宗，交易面積42.7公頃，總成交金額為30.2億元。2018年入市交易30宗，面積為32.6公頃，總成交金額為20億元。

(二)兩種不同入市模式的產(chǎn)生緣由

1.以村集體為主導的入市模式產(chǎn)生的原由

改革開放以來，南海充分利用廣東作為前沿陣地的各項特殊政策和靈活措施，把工作重心迅速放在現(xiàn)代化建設上來。早在20世紀90年代，南海農(nóng)村就開始將集體土地配置到非農(nóng)領域，其主要誘因是當時南海高速工業(yè)化和城市化的發(fā)展極大地刺激了對土地農(nóng)轉非的需求，土地轉用的價值凸顯。最初，南海村集體通過將整理開發(fā)后的集體土地出租給工業(yè)發(fā)展使用者，從而促使工業(yè)發(fā)展與農(nóng)村集體形成收益共同體，而這其實是農(nóng)村集體土地自發(fā)流轉的雛形；當時的南海政府為了破解經(jīng)濟發(fā)展的土地瓶頸，對這種缺乏上位法支持的行為持“睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度，隨后農(nóng)村集體建設用地開發(fā)強度越來越大，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理權逐步掌握在村集體手上。

當前南海區(qū)的集體經(jīng)營性建設用地約2萬公頃(約占全區(qū)建設用地總面積的38%)，并均處于已流轉狀態(tài)(流轉方式以出租為主)，而且沒有向地方政府繳納任何費用，各地塊的產(chǎn)權分散在2 031個村民小組經(jīng)濟社里。經(jīng)過多年實踐，南海農(nóng)村基層組織水平普遍較高，具備一定的現(xiàn)代集體經(jīng)濟發(fā)展所需要的基本素質(zhì)，加之流轉的歷史原因，以村集體為主導的入市模式也就成為首選了。

2.以土地整備中心為主體的入市模式產(chǎn)生的原由

根據(jù)第二次土地調(diào)查結果，南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地呈量大、塊小、零星、產(chǎn)權分散的特點。此外，利用低效且配套設施不足的特點明顯，難以滿足南海的轉型升級和經(jīng)濟發(fā)展的用地需求，因此，南海大膽創(chuàng)新、開全國之先河推出了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地整備制度，以此解決南海農(nóng)村集體土地破碎化的問題。

但任何制度都不是完美的，土地整備制度也有其局限性。隨著其成立，地方政府將收回村小組一級對集體土地的管理權限，也就是要打破原來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地自主、免費流轉的均衡狀態(tài)，重新平衡各利益主體的利益，難度很大，南海在實際操作過程中也深感不易。但從理論分析看來，合則強，土地整備中心能較好解決南海集體經(jīng)營性建設用地破碎零散問題，方向正確。

四、兩種集體經(jīng)營性建設用地入市模式的調(diào)查

(一)以村集體為主導的入市模式

至2018年12月底止，共有111宗地塊入市，面積為186.7公頃，成交總金額為86.2億元；其中有51宗地塊實施抵押融資，占總宗數(shù)的45.9%，抵押土地面積為66.5公頃，占總入市面積的35.6%，抵押金額達33億元。南海入市的相關數(shù)據(jù)位居全國試點前列，并獲驗收部委肯定。此外，南海農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市以租賃方式為主，主要為土地租賃和物業(yè)出租兩種，其中土地租賃約占90%左右，而租賃的租期以21～30年最多，31年以上次之，10年以下租期的最少，超過20年的比重為67.45%，說明租期有一定的穩(wěn)定性(見圖1)。

圖1 南海農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地租賃租期情況

從20世紀90年代初開始，為滿足企業(yè)用地需要，南海的集體經(jīng)濟組織以創(chuàng)辦各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為由，默許農(nóng)村集體建設用地進入市場。經(jīng)過了近三十多年的實踐，南海不斷探索集體建設用地進入市場的有效模式和制度，為這次的正式合法入市做了很多前期準備工作，主要有：第一，展開農(nóng)村集體土地確權工作；第二，開展規(guī)劃控制工作；第三，制定規(guī)范入市的政策、流程及入市相關的管理政策體系；第四，構建基準地價或地租體系；第五，建立起全區(qū)統(tǒng)一的、實時共享的用地信息管理系統(tǒng)。

由于以村集體為主導的入市模式是南海各個村集體各自組織開展的入市過程，一般不對土地進行整理開發(fā)，多數(shù)按就地入市的原則進行交易。

組織入市的主要過程如下：第一，村集體經(jīng)濟組織向上級相關職能部門提出申請，并得到相關宗地的相關意見；第二，集體經(jīng)濟組織擬訂宗地出讓方案；第三，集體經(jīng)濟組織把方案交村黨組織審查；第四，集體經(jīng)濟組織對出讓方案實施民主表決；第五，集體經(jīng)濟組織持相關材料向鎮(zhèn)(街道)相關部門申請交易請求；第六，立項審批及交易。

南海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因土地入市而獲得的地款及其分配使用按規(guī)定歸口至財務監(jiān)管平臺監(jiān)管，并由鎮(zhèn)(街道)城鄉(xiāng)相關機構實施監(jiān)管收繳和使用，鎮(zhèn)(街道)紀檢監(jiān)察機構行使相關法律處理責任。此外，根據(jù)《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調(diào)節(jié)金與稅費征收使用管理試行辦法》文件精神，入市方式不同，則繳納的相關費用也不同，假如是以出讓、轉讓形式入市的，要求繳納調(diào)節(jié)金及相關稅費；假如是以租賃、作價出資(入股)、出租等形式入市的，則暫不要求繳納調(diào)節(jié)金，但要求繳納相關稅費；其中調(diào)節(jié)金實行差別化征收，具體征收額度參見上述辦法。

南海集體經(jīng)營性建設用地革新試點，讓集體建設用地入市從違法變成合法，讓農(nóng)民分享到城鎮(zhèn)化進程的土地增值收益，也實現(xiàn)了政府、村集體經(jīng)濟組織、村民、用地商多方共贏，同時也縮小了城鄉(xiāng)居民收入差距，壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模，并拓展了城市發(fā)展空間，為產(chǎn)業(yè)的轉型升級騰出用地，促進農(nóng)村土地進一步集約利用。

從南海入市實踐看，接近90%的地塊都是租賃形式。從對村集體和村民的調(diào)研可知，他們更傾向于掌握土地的所有權，更愿意出租土地而不是出讓；而國有建設用地市場交易則以土地出讓為主，如此，兩者在某種程度上恰好形成錯位競爭局面，形成互補。

(二)以區(qū)鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式

南海當前有2 304個村集體經(jīng)濟組織，總共有15 332個集體經(jīng)營性建設用地單元，在空間上連片程度較高。其中6.67公頃以上的連片地塊占比超75%，33.3公頃以上連片地塊約占30%，而這些連片地塊中將近90%涉及兩個或兩個以上村集體經(jīng)濟組織[22]。正因為這些地塊單元的權利主體涉及兩個或兩個以上村集體經(jīng)濟組織，所以需要政府機構或中介機構進行統(tǒng)一開發(fā)、整體建設、統(tǒng)一招商，于是全國第一個集體土地整備中心在南海應運而生，隨后桂城街道、九江鎮(zhèn)各鎮(zhèn)街相繼成立土地整備中心。

以整備中心為主導的入市模式，需要南海區(qū)政府對集體建設用地尤其是連片的涉及兩個或兩個以上權利主體的地塊進行摸底調(diào)查，明確連片集體經(jīng)營性建設用地地塊的規(guī)模、布局、位置、權屬、面積、用途、現(xiàn)狀等以便確權登記并奠定發(fā)證基礎。在參照國有土地儲備制度和設定集體所有權不變的前提下，由土地整備中心通過收購、托管等方式對存在利用低效、零星分散、產(chǎn)業(yè)落后、連片并涉及多個權利主體的地塊納入整備范圍，而后進行整合、清理及前期開發(fā)，最后確定宗地基本信息，比如交付土地的期限和方式、托管對象、托管期限、相關權利和義務及違約責任等事項。

整理開發(fā)階段主要是由集體土地整備中心負責，主要過程為：編制年度整備計劃，隨后報同級人民政府批準，然后對地塊實施整理開發(fā)。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地經(jīng)整備中心整理后可以進入交易平臺入市，也可由整備中心加以運營。入市交易原則上都得進入交易中心，即要求通過拍賣、掛牌、現(xiàn)場競價和招標等方式公開出讓、租賃、轉讓、出租給土地使用者。

收益管理主要包括兩個方面的利益協(xié)調(diào)，一是土地使用者與土地整備中心之間，另一是土地整備中心與各村經(jīng)濟合作社之間的利益協(xié)調(diào)。前者按照交易合同由土地使用者繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金和相關稅費，后者按照《托管協(xié)議》實行收益分配。

由于南海在全區(qū)范圍內(nèi)創(chuàng)新性地對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地實施動態(tài)管理，以實現(xiàn)實時共享交易數(shù)據(jù)，其具體做法是：區(qū)、鎮(zhèn)(街道)公共資源交易中心負責交易并將信息錄入信息管理系統(tǒng)以及統(tǒng)計匯總，村集體經(jīng)濟組織相應地建立用地資產(chǎn)臺賬、交易臺賬及合同臺賬。

南海集體建設用地流轉起步較早，在本次試點入市實踐前就已經(jīng)有超過15 333.3公頃的集體經(jīng)營性建設用地進行了流轉，此期間的流轉由于缺乏地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃，各個村集體經(jīng)濟組織各自為政，土地使用效率普遍較低。由此，南海推出土地整備中心為主導的入市模式，寄希望于破解南海農(nóng)村土地利用的僵局，并由此帶動農(nóng)村土地集約、節(jié)約利用和促進村級產(chǎn)業(yè)轉型升級。

雖然南海集體土地整備中心在2016年就已經(jīng)成立了，但按照整備中心為主導入市的成功案例還不夠多，九江鎮(zhèn)僅有一例涉及兩個村集體經(jīng)濟社的，涉及的整備土地面積為8公頃，在2018年2月才完成土地前期整備工作，因此整體改革進程相對較慢，效果還有待觀察。

五、兩種集體經(jīng)營性建設用地入市模式比較

(一)交易屬性比較

以村集體為主導的入市模式和以區(qū)鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式各階段對應的交易屬性如表2所示。

表2 兩種入市模式交易屬性比較

注：“++”為強度較大，“+”為強度較弱。

1.前期準備階段

以村集體為主導的入市模式與以區(qū)、鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式相比，前者無論是人力資本專用程度、交易行為不確定程度還是交易復雜程度都較低。南海早在20世紀80年代中期就初步建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織系統(tǒng)，村集體牢牢掌握著農(nóng)地的控制權，到了90年代初，農(nóng)村集體土地開始流轉，并因此帶動了南海的城市化和工業(yè)化，同時帶動了就業(yè)和稅收的增加，南海政府對這一行為表示默許，既不反對也不支持，村集體經(jīng)濟組織一直充當土地流轉的主體，在這次的入市改革中，也順理成章地成為了入市主體，并表現(xiàn)出較低的資本專用性、交易行為不確定性和交易復雜性。

以區(qū)、鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式在此階段則存在更高的人力資本專用性、交易行為不確定性和交易復雜性。以區(qū)、鎮(zhèn)整備中心為代表的南海政府企圖從各個村集體經(jīng)濟社手中重新收回農(nóng)村集體土地的開放管理權，這得與兩千多個村集體經(jīng)濟組織談判，并與既定收益格局達成共識，其人力資本專用性要求必然較高，而交易復雜性也隨之增強。

2.整理開發(fā)階段

此階段中，以村集體為主導的入市模式存在更大的交易環(huán)境不確定性和稍低的物質(zhì)資產(chǎn)專用性，這主要是因為以村集體為主導的入市模式在其入市過程中涉及的土地整理、基礎設施建設等環(huán)節(jié)的資金籌措來源彈性較大，缺乏規(guī)范性，因此不確定性更高。而以區(qū)鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式其物質(zhì)資產(chǎn)專用性則更高，主要是因為南海村集體對于入市的態(tài)度更加保守，不太愿意把地塊交由政府平臺統(tǒng)一開發(fā)；因此，土地整備中心把土地“改作他用”的機會成本更高，存在更高的物質(zhì)資產(chǎn)專用性。

3.組織入市階段

與區(qū)鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式比，以村集體為主導的入市模式交易環(huán)境不確定性更大。而以區(qū)、鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式在交易過程中具有更強的物質(zhì)資產(chǎn)專用性，通過對土地的整備，單次交易規(guī)模通常比以村集體為主導的入市模式的交易規(guī)模更大，物質(zhì)資產(chǎn)專用性更強。

4.收益管理階段

本次的入市試點改革實質(zhì)是把缺乏上位法支持的流轉合法化，無論是以村集體為主導的入市還是以區(qū)鎮(zhèn)整備中心為主導的入市，都面臨交易環(huán)境的不確定性，都面臨著政府、村集體和村民間的利益分配比例確定問題。收益分配比例很難保證涉及的收益人都滿意，因此兩種入市模式的收益管理階段都存在一定的不確定性。

(二)兩種入市模式的行動主體特征比較

兩種入市模式的行動主體特征比較結果見表3。

1.主體數(shù)量

以村集體為主導的入市模式的主體的數(shù)量明顯多于以區(qū)、鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式。南海區(qū)有經(jīng)濟社2 304個，而區(qū)、鎮(zhèn)整備中心數(shù)量有限(七個鎮(zhèn)街級整備中心、一個區(qū)級整備中心)，因此以村集體為主導的入市模式的主體就是各個獨立的經(jīng)濟社，數(shù)量多；以區(qū)、鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式的主體數(shù)量則較少。

2.利益趨同性

以村集體為主導的入市模式中，村民利益訴求的趨同性更強，通過調(diào)研得知，大多數(shù)南海區(qū)村集體和村民更愿意以出租的形式入市，并且在入市試點之前，南海的村集體一直在對農(nóng)村集體土地進行暗地里的流轉，全部收益都留在村集體內(nèi)部。而以區(qū)、鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式主要通過整備中心進行資源整合，通過統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一招商發(fā)揮規(guī)模集聚效應，并帶動產(chǎn)業(yè)升級；對于村集體和村民來說，他們認為原有的集體土地出租流轉模式帶來的收益較高，產(chǎn)權也能牢牢掌握在村集體手里，因此缺乏把集體土地收歸區(qū)、鎮(zhèn)整備中心的動力。

表3 兩種入市模式交易主體特征比較

注：“+”代表多或強，“-”代表少或弱。

3.民主決策參與度

以村集體為主導的入市模式中村集體和村民對土地事項各方面的決策參與度更高。村集體能選擇入市方式、入市期限，制定入市價格等，政府只起引導和監(jiān)督作用，因此村集體的民主決策參與度較高。而以區(qū)、鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式，涉及的土地規(guī)劃、整理和入市等事物都由整備中心負責，整個過程村集體的民主決策參與度都較低。

4.社會資本

在以村集體為主導的入市模式中，經(jīng)濟社在集體土地入市前的土地整理、基礎設施建設等融資籌資、入市后收益分配規(guī)則的制定以及對收益的再投資管理等都對村集體的組織能力提出了更高的要求，相應的社會資本介入程度也較高。以區(qū)、鎮(zhèn)整備中心為主導的入市模式則主要依靠政府的力量來完成不同經(jīng)濟社的集體土地的整備工作，涉及的社會資本參與相對較弱。

(三)兩種入市模式的績效比較

兩種入市模式的比較結果見表4。

表4 兩種入市模式績效對比

1.資源利用

以村集體為主導的入市模式，在一定程度上能促進土地集約利用和產(chǎn)生規(guī)模效應，實踐中，村集體經(jīng)濟社以土地出租為主；而以整備中心為主導的入市模式，則能明顯提高土地集約利用效率，并實現(xiàn)統(tǒng)一開發(fā)統(tǒng)一招商，改變原有的各個村集體經(jīng)濟社各自分散競爭招商的局面，能提高土地的集約利用程度，同時也能較好地發(fā)揮集體土地的規(guī)模效應，進一步顯化土地資產(chǎn)價值，并為南海引進高端項目帶動區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級帶來可能。

2.收益分配

以村集體為主導的入市模式，短期內(nèi)項目滾動開發(fā)，農(nóng)民持續(xù)增收，但前期開發(fā)成本負擔相對較大，由于土地規(guī)模限制，吸引進駐的企業(yè)相對低端，不利于長遠的發(fā)展；以整備中心為主導的入市模式，往往租金低于市場水平，短期內(nèi)農(nóng)民增收效果有限，但村集體可以有效節(jié)約前期開發(fā)成本，并可長期取得預期的租金收入，整備中心的通過統(tǒng)籌入市、統(tǒng)一招商能夠給村集體帶來更多的長遠收益，同時通過企業(yè)的發(fā)展增加政府稅收收入。

3.入市效率

以村集體為主導的入市方式，不僅節(jié)約了談判和協(xié)商成本，還使入市進程更順利，效率更高，但對土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相對欠缺，常常面臨資金籌措受阻和項目爛尾問題；以整備中心為主導的入市模式則用全局的視角開展土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，能節(jié)約監(jiān)督成本和執(zhí)行成本，還能較好地規(guī)避經(jīng)營風險、資金短缺和項目爛尾問題；但是，該模式也可能存在信息不對稱、溝通不到位等問題，會引起村民對政府和整備中心的不信任，從而影響項目入市推進。

4.外部影響

以村集體為主導的入市模式，能在一定程度上提升區(qū)域綠化度和環(huán)境美觀度，改善城鄉(xiāng)結合部地區(qū)“大城市病”，提供的用地空間較適合中小微型或創(chuàng)業(yè)型企業(yè)；以整備中心為主導的入市模式，通過對集體土地整備后統(tǒng)籌入市，能夠進一步提升土地價值，也能順應粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的用地需求，為更多中高端企業(yè)入駐及產(chǎn)業(yè)層次升級、競爭力提升提供土地準備，進一步帶動就業(yè)和實現(xiàn)區(qū)域綜合實力提升。

六、主要結論及建議

在相同的制度環(huán)境背景下，兩種入市模式都可以細分為四個“交易”，都會隨著外在經(jīng)濟環(huán)境的變化而發(fā)生變化，二者不是截然對立的，而是呈現(xiàn)明顯的混合特點。但是兩種入市模式具體的交易屬性是不一樣的。村集體為主導模式的物質(zhì)資本專用性、交易環(huán)境不確定性帶來的交易費用更低；整備中心為主導模式的人力資本專用性、交易行為不確定性和交易復雜性帶來的交易費用都更高。兩種入市模式的行動主體特征差異也較大。村集體為主導模式的行動主體特征表現(xiàn)為入市主體數(shù)量多、利益一致性強、民主決策及參與程度均較高、社會資本參與需求大；整備中心為主導的行動主體特征則主體數(shù)量少、利益趨同性較弱、村民較少參與決策，主要以政府力量完成資本籌措。兩種入市模式的績效也不同。村集體為主導的入市模式以村集體或村集體經(jīng)濟組織為入市主體，能有效解決“機會主義”行為，并對村集體的行為產(chǎn)生約束；而以整備中心為主導的入市模式，前期能夠有效減少監(jiān)督和執(zhí)行成本，但是可能由于信息傳達不完善、溝通機制不暢通等導致村民對政府統(tǒng)籌產(chǎn)生誤解，從而影響入市進程。

南海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織較早實施土地流轉，并且管理實權一直掌握在手中，早年希望將土地經(jīng)營管理權從經(jīng)濟社上收至經(jīng)聯(lián)社的改革都難以推行，而此次試點當中出現(xiàn)的以整備中心為主導的入市模式，實質(zhì)就是將土地經(jīng)營管理權收回至鎮(zhèn)甚至區(qū)政府一級，這個難度可想而知，因此，實踐中該入市模式推行進展緩慢。但隨著環(huán)境的變化，以整備中心為主導的入市模式有其存在發(fā)展的可能性。而從目前南海的實施實踐看，以村集體為主導的入市模式開展得更為順利。為從促進新生事物以整備中心為主導的入市模式的效果，提出如下對策建議：

(一)入市模式的改進

集體經(jīng)營性建設用地入市模式的選擇要因地、因時而變，尤其要分析不同入市模式的交易屬性和行動主體的特征，要避免交易費用的大幅上升、交易收益的不均衡，從而影響入市改革的績效和進程。

基于對土地整備中心為主導的入市模式的交易屬性、行動主體和入市績效的分析可知，該入市模式的發(fā)展需要提高村民的參與程度，并理順政府、村集體和村民之間的溝通渠道，收益分配機制要適當向村民傾斜。從南海入市實踐看，目前以村集體為主導的入市模式進行得更為順利；但就當前南海的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢及其長遠發(fā)展而言，合則強，分則弱是顯而易見的道理，南?？梢韵刃邢仍?，起到示范效應后，以點帶面，推動土地整備中心入市模式的進一步發(fā)展。

(二)入市績效的提升

在資源利用方面，以土地整備中心為主導的入市模式可能是南海未來農(nóng)地入市的主要方向，其對區(qū)域內(nèi)分散、零碎的集體土地進行整合，為統(tǒng)一利用、連片開發(fā)奠定了資源基礎，因此應當充分發(fā)揮集體土地整備中心在招商引資方面的優(yōu)勢，充分帶動產(chǎn)業(yè)結構升級，提升集體土地的產(chǎn)出效益。

在收益分配方面，進一步完善收益分享機制，實際上，村民不關心采用什么入市模式，但特別關心收益是否有保障。因此，以土地整備中心為主導的入市模式不能比原來的以村集體為主導的入市模式收益少，要確?！氨．斍?、有增長”，村集體和村民才愿意采用新的入市模式。

在入市效率方面，合適的入市路徑應當與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相適應，還應結合村民的意愿來選擇恰當?shù)娜胧兄黧w和方式，此外，還可以借鑒其他試點地區(qū)的成功經(jīng)驗或從自身的基層實踐進行提煉總結，最終實現(xiàn)效率和效益的提升。

在外部影響方面，需要政府通過城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等進行引導，借助入市改革的契機進一步實現(xiàn)城市空間布局優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境改善，帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉型升級和就業(yè)工作發(fā)展，使城市更具現(xiàn)代氣息，讓農(nóng)村更具生態(tài)韻味。