信訪制度的功能及其法治化改革

鮑志剛

（陜西延長石油（集團(tuán)）有限責(zé)任公司油田氣化工科技公司，陜西 延安 716000）

信訪制度法治化有助于實(shí)現(xiàn)信訪的表達(dá)民眾訴求和解決糾紛等功能，而目前的信訪存在一系列問題如信訪立法滯后、信訪機(jī)構(gòu)的法律職能模糊、侵犯信訪人及其相關(guān)人員的權(quán)利、信訪程序欠缺合理規(guī)范等，為了實(shí)現(xiàn)信訪對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保護(hù)人民合法權(quán)利的作用，需要實(shí)現(xiàn)信訪制度法治化，而要實(shí)現(xiàn)信訪制度法治化需要提高信訪立法的水平和層次、完善信訪相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)法治宣傳，樹立正確信訪觀念等。從而讓信訪更好的服務(wù)于法治中國的建設(shè)。

一、信訪制度的法治化功能

（一）社會(huì)救濟(jì)功能

隨著改革不斷深化，社會(huì)加速轉(zhuǎn)型社會(huì)利益格局不斷調(diào)整，群眾利益糾紛日益增多，深層次的社會(huì)矛盾不斷暴露出來，民眾維護(hù)自身合法權(quán)益的需求不斷增強(qiáng)，維權(quán)意識(shí)逐步增強(qiáng)，由于相關(guān)法律法規(guī)、政策不健全、不完善，不少利益訴求通過行政救濟(jì)和司法手段無法得到解決，從制度供給角度，通過信訪制度，暢通各級(jí)人民政府及其職能部門與群眾的溝通渠道，使人民群眾的訴求能夠得到及時(shí)反映，意見和建議能夠及時(shí)被各級(jí)政府接收，是維護(hù)廣大人民群眾根本利益的題中之義。

（二）權(quán)利保障功能

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，信訪工作的歸宿和落腳點(diǎn)就是依據(jù)政策和法律法規(guī)幫助群眾解決生產(chǎn)生活中遇到的困難和問題，做到想群眾所想，急群眾所急，實(shí)實(shí)在在為群眾辦實(shí)事辦好事，真正做到陽光信訪、百姓信訪、公正信訪、法治信訪。

（三）反映社情民意功能

民眾充分、真實(shí)地表達(dá)利益訴求是政府決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。信訪是人民群眾行使民主權(quán)利的重要途徑，同時(shí)也是政府了解社會(huì)問題的重要途徑。宏觀層面，反映相關(guān)、相同內(nèi)容的信訪數(shù)量在信訪總量中所占的比重，直接反映了該問題的社會(huì)熱度，通過對(duì)信訪問題的整理分析能夠快速抓住當(dāng)前社會(huì)矛盾的突出問題。微觀層面，某一時(shí)期內(nèi)相關(guān)、相同內(nèi)容的信訪數(shù)量的增減，直接反映出該問題是社會(huì)矛盾的變化方向。

二、當(dāng)前信訪制度法治化存在的問題

（一）信訪立法滯后

現(xiàn)行的《信訪條例》是由國務(wù)院頒布施行的，立法層級(jí)較低，權(quán)威不足，效力較低，帶有濃厚的政治色彩。首先，由于沒有統(tǒng)一的信訪法進(jìn)行規(guī)范，各省都會(huì)相應(yīng)地制定各自的行政規(guī)章、法規(guī)，導(dǎo)致實(shí)踐中政出多門，以地方長官意志為轉(zhuǎn)移。其次，立法滯后導(dǎo)致體制機(jī)制不順暢，各級(jí)信訪部門職責(zé)不清，責(zé)重而權(quán)小，案件受理不規(guī)范，退出機(jī)制不完善，一定程度上消解司法權(quán)威，動(dòng)搖依法治國的基礎(chǔ)。再次，當(dāng)前信訪部門小馬拉大車，信訪機(jī)構(gòu)和信訪工作人員耗費(fèi)大量精力辦理權(quán)利救濟(jì)性案件，而作為中國共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾，堅(jiān)持群眾路線的重要方式之一，信訪制度承擔(dān)的另一重要功能——民眾參與政治的民意表達(dá)功能沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（二）信訪程序欠缺規(guī)范

首先，當(dāng)前實(shí)踐中存在大量鬧訪、纏訪、越級(jí)訪等行為，嚴(yán)重干擾了正常的信訪秩序，消耗了大量的人力物力。其次，近年來，雖然對(duì)涉法涉訴信訪進(jìn)行了一系列改革，《信訪條例》中明確規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”，但是由于信訪工作人員甄別能力欠缺、領(lǐng)導(dǎo)意志等原因，仍有大量的案件在信訪部門被受理或者已判決案件通過行政權(quán)力機(jī)關(guān)批復(fù)轉(zhuǎn)向法院，不僅給訪民發(fā)出了非常錯(cuò)誤的引導(dǎo)信號(hào)，同時(shí)也嚴(yán)重削弱司法權(quán)威，阻礙依法治國建設(shè)進(jìn)程。再次，在具體辦案實(shí)踐中，一些部門和人員法治意識(shí)欠缺，隨意性較強(qiáng)，存在息事寧人的思想，為了完成考核指標(biāo)，對(duì)于上訪群眾提出無理要求隨意遷就，形成了“上訪—獲利—再上訪”的惡性循環(huán)，給群眾造成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的印象。

三、完善信訪制度法治化措施

（一）制定頒布信訪法

立法是破解信訪工作所面臨的諸多難題、有效釋放信訪制度功能的現(xiàn)實(shí)需要，是規(guī)范信訪基本功能、保障公民基本權(quán)利的需要。在法律層面確定信訪性質(zhì)、信訪機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、信訪程序規(guī)范等，只有有法可依，信訪制度的合法性正當(dāng)性才能夠從源頭上得以確認(rèn)，推動(dòng)信訪程序化、規(guī)范化、法制化。

（二）加快推進(jìn)網(wǎng)上受理信訪制度改革

網(wǎng)上信訪是運(yùn)用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搭建的民意訴求表達(dá)新渠道。與來信、來訪相比，網(wǎng)上信訪具有快捷、高效、可跟蹤的優(yōu)勢(shì)。推行網(wǎng)上信訪受理制度，也是信訪工作的發(fā)展趨勢(shì)所在。一方面，網(wǎng)上信訪事項(xiàng)全部在網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，處理過程和辦理結(jié)果在網(wǎng)上公開，信訪人的訴求、信訪部門的處置情況等均有跡可循，便于各方監(jiān)督，能夠極大地增加透明度，從而保障公正。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，有關(guān)部門也能夠快速對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行歸納整理，提高辦事效率。另一方面，網(wǎng)上信訪能夠通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)全國信訪信息自上而下的互聯(lián)互通，通過大數(shù)據(jù)整合進(jìn)行綜合分析和精準(zhǔn)研判，有利于提前發(fā)現(xiàn)普遍性問題和敏感性問題，及時(shí)提出前瞻性政策建議，實(shí)現(xiàn)信訪工作關(guān)口前移。

（三）建立律師介入制度

當(dāng)前，信訪案件尤其是涉法涉訴案件數(shù)量巨大，主要原因是當(dāng)事人不了解相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)因信訪工作人員法律知識(shí)欠缺造成涉法涉訴案件得不到正確處理的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。信訪部門可以嘗試建立律師介入制度，律師不僅具有熟悉法律法規(guī)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)作為第三方介入能夠保證客觀中立，增加信訪人的信任，真正做到依法辦理，公開公正，讓信訪人真正認(rèn)可。

信訪制度法治化是實(shí)現(xiàn)信訪工作順利推進(jìn)的時(shí)代選擇，同時(shí)也是法治中國建設(shè)的必然之舉。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，各種利益糾葛錯(cuò)綜復(fù)雜，信訪制度法治化存在諸多弊病，但是仍然需要堅(jiān)定信念，繼續(xù)推進(jìn)各項(xiàng)法治措施，則信訪制度法治化進(jìn)程會(huì)順利實(shí)現(xiàn)。使法治化的信訪工作為法治中國建設(shè)服務(wù)，更好的發(fā)揮其化解社會(huì)糾紛的功能。