歷史文化名城法律保護(hù)對(duì)策研究①

胡 娟（湖北省紀(jì)委監(jiān)委政策法規(guī)研究室 湖北武漢 430071）

2019年3月25日，住建部、國(guó)家文物局通報(bào)批評(píng)聊城、大同、洛陽(yáng)、韓城、哈爾濱5座歷史文化名城的歷史文化遺存遭到嚴(yán)重破壞，此次通報(bào)警告后，整改不到位的城市，擬請(qǐng)國(guó)務(wù)院撤銷其歷史文化名城稱號(hào)。這讓歷史文化名城的保護(hù)問題再次引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

一、歷史文化名城法律保護(hù)現(xiàn)狀

截至2019年4月，國(guó)務(wù)院已公布134座歷史文化名城②以下為敘述方便，個(gè)別段落對(duì)歷史文化名城簡(jiǎn)稱為“名城”。，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)家文物局先后公布了七批共799個(gè)中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)名村。近四十年來(lái)，我國(guó)高度重視歷史文化名城保護(hù)工作，并積極采取法律保護(hù)措施。對(duì)于每一個(gè)特定城市來(lái)說，“歷史文化名城”既是榮譽(yù)稱號(hào)，也意味著巨大的法律責(zé)任。

（一）不同群體需求對(duì)法律兼顧各方利益提出挑戰(zhàn)

歷史文化名城具有巨大的歷史價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值、美學(xué)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值。國(guó)家與社會(huì)各界保護(hù)歷史文化名城的目的具有多向度性：既著眼于人類的可持續(xù)發(fā)展和代際公平，也為了城市的特色發(fā)展并保護(hù)文化的多樣性，還通過保護(hù)歷史文化名城發(fā)揚(yáng)人類的真與美等等。這需要建筑學(xué)、規(guī)劃學(xué)、文化遺產(chǎn)學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)、城市管理學(xué)、美學(xué)等各界專家都積極投身保護(hù)工作，也吸引了房地產(chǎn)、旅游開發(fā)等投資者的興趣，再加上當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與居民的發(fā)展需要、消費(fèi)者的解讀需求，中央與地方不同的保護(hù)目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)等，不同人群與組織有著不同的利益訴求與保護(hù)發(fā)展目的，雖然很多群體都是打著保護(hù)與閱讀、推廣的口號(hào)，但目的的差異必然會(huì)導(dǎo)致訴求的差異和行為的差異，這些利益的博弈或多或少會(huì)反映在法律中，使歷史文化名城保護(hù)制度及法律關(guān)系愈加復(fù)雜。

（二）法律保護(hù)規(guī)定比較嚴(yán)格

法治具有穩(wěn)定性與連續(xù)性、嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性、普遍性與公平性、明確性與公開性，法律是歷史文化名城保護(hù)的重要手段與方式。我國(guó)高度重視歷史文化名城法律保護(hù)，立法標(biāo)準(zhǔn)很高，保護(hù)體系完備、清晰。從中央到地方，從普通法到特別法，從法典到實(shí)施細(xì)則，從法律到行政法規(guī)，從法條到規(guī)劃，國(guó)家制定全國(guó)性保護(hù)法律及其法規(guī)性文件，各地在其立法權(quán)限范圍內(nèi)制定保護(hù)歷史文化名城的地方性法規(guī)、法規(guī)性文件。

自1982年頒布《文物保護(hù)法》到2008年頒布《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》、2009年頒布《文物認(rèn)定管理暫行辦法》，隨著文物保護(hù)工作不斷推進(jìn)和歷史文化名城保護(hù)法律制度的初步確立，現(xiàn)已經(jīng)基本上形成了由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和國(guó)際條約所組成的歷史文化名城法律保護(hù)制度體系。

目前我國(guó)主要通過《憲法》和《刑法》《民法通則》等基本法律中有關(guān)文物保護(hù)和歷史文化名城保護(hù)的內(nèi)容，《文物保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》《城市紫線管理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章，以及加入的各項(xiàng)國(guó)際法律文件、各地制定的地方性法規(guī)等對(duì)歷史文化名城進(jìn)行法律保護(hù)。

對(duì)于我國(guó)的一座特定城市來(lái)說，評(píng)定為“歷史文化名城”既是榮譽(yù)稱號(hào)附體，也是現(xiàn)實(shí)的法律責(zé)任加身。

（三）違法行為處理相對(duì)寬松

目前，從中央到地方，均沒有啟動(dòng)過對(duì)名城保護(hù)不力行政責(zé)任人的問責(zé)機(jī)制。對(duì)保護(hù)不力的城市，僅限于住建部、國(guó)家文物局通報(bào)批評(píng)，責(zé)令整改，既未對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)，也沒有要求其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。事實(shí)上，我國(guó)也從未啟動(dòng)過自1982年《文物保護(hù)法》就明確規(guī)定的歷史文化名城退出機(jī)制。

通報(bào)批評(píng)過后，后續(xù)的整改往往無(wú)濟(jì)于事——被破壞的名城永遠(yuǎn)無(wú)法整改到位：被拆除的歷史建筑不可能“死而復(fù)生”，即使再“復(fù)生”，也是現(xiàn)代的“假古董”，被破壞的城市肌理不可能再重建，已經(jīng)住上了新房子的原住民，也不可能再回到“老房子”之中。

2018年12月25日，國(guó)家歷史文化名城和中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)名村評(píng)估總結(jié)大會(huì)提出建立“一年一體檢、五年一評(píng)估”制度，加快完善法律法規(guī)，對(duì)破壞歷史文化名城名鎮(zhèn)名村和歷史建筑的責(zé)任主體加大處罰力度，對(duì)相關(guān)城市政府和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，依法依規(guī)問責(zé)。2019年3月，被住建部、國(guó)家文物局通報(bào)批評(píng)的聊城并不是第一次被通報(bào)。2012年聊城就因?yàn)闅v史文化遺產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞，被住建部和國(guó)家文物局通報(bào)批評(píng)。但那次通報(bào)并沒有阻止其繼續(xù)破壞的步伐，2012年后，聊城古城加快了建設(shè)仿古建筑的進(jìn)度，終于實(shí)現(xiàn)了以“假古董”替換真文物的目標(biāo)。在全面從嚴(yán)治黨、生態(tài)與環(huán)保多輪嚴(yán)格問責(zé)的背景下，未知2019年此次通報(bào)后，是否會(huì)有相應(yīng)問責(zé)措施付諸實(shí)施，也未知是否會(huì)有人會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、歷史文化名城法律保護(hù)存在的問題

鑒于實(shí)踐中名城保護(hù)現(xiàn)狀的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)歷史文化名城的法律保護(hù)仍有很大的完善空間。

（一）保護(hù)主體履責(zé)乏力

傳統(tǒng)如果沒有主體的文化自覺，必定是死水一潭[1]。在名城的保護(hù)中，涉及的保護(hù)主體有中央政府、地方政府、企業(yè)法人、非營(yíng)利組織、居民、外來(lái)人口等，我國(guó)歷史文化名城保護(hù)的主力軍——政府，存在主管部門職責(zé)不清，地方政府保護(hù)乏力，執(zhí)法力量不足等問題。

1.主管部門職責(zé)不清

政府內(nèi)部主管部門職能不同，目標(biāo)相異，利益也可能存在沖突。在我國(guó)歷史文化名城管理體制下，文物部門和住建、規(guī)劃管理部門同時(shí)承擔(dān)名城的保護(hù)責(zé)任。但名城保護(hù)涉及內(nèi)容非常復(fù)雜，目前文物管理部門與建設(shè)規(guī)劃管理部門的分工，法律沒有明確細(xì)化。同時(shí)，名城的保護(hù)實(shí)踐涉及部門繁多，更可能導(dǎo)致多頭管理。職責(zé)如果不細(xì)化，可能導(dǎo)致不同管理部門之間利益爭(zhēng)奪和責(zé)任推諉。

雖然有些地方成立了名城保護(hù)部門聯(lián)席制度，但實(shí)際執(zhí)行過程中也是困難重重。

2.地方政府保護(hù)不力

《考古遺產(chǎn)保護(hù)與管理憲章》中提出，開發(fā)項(xiàng)目構(gòu)成對(duì)考古遺產(chǎn)的最大威脅之一③參見《考古遺產(chǎn)保護(hù)與管理憲章》（國(guó)際古跡遺址理事會(huì)第九屆大會(huì)于1990年10月在洛桑通過）第三條“立法與經(jīng)濟(jì)”。。當(dāng)前歷史文化名城保護(hù)的人、財(cái)、物都在地方政府內(nèi)部調(diào)配，地方政府在歷史文化名城保護(hù)工作中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，很難保證地方政府在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大氛圍下兼顧文化遺產(chǎn)保護(hù)，自然很難做到執(zhí)法有力。同時(shí)，對(duì)名城造成破壞的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機(jī)制不完善，沒有將保護(hù)行為納入領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)體系。沒有自上而下的強(qiáng)力推行，地方政府不可能將本地的開發(fā)性破壞行為問題線索移交地方紀(jì)委監(jiān)察委開展問責(zé)。

例如，在進(jìn)行大規(guī)模的項(xiàng)目開發(fā)前，應(yīng)先經(jīng)過文物勘探階段。而事實(shí)上，地方政府為加大招商引資力度，增強(qiáng)投資吸引力，一方面以極低的價(jià)格（一口價(jià)）承諾行政性收費(fèi)項(xiàng)目，減征或不征文物勘探經(jīng)費(fèi)；另一方面，片面追求項(xiàng)目開工進(jìn)度，也影響或忽略了文物勘探的開展。同時(shí)，企業(yè)也不愿意因?yàn)榭碧降降叵挛奈锒诱`工期，增加建設(shè)成本。施工現(xiàn)場(chǎng)的利益相關(guān)各方心照不宣，勘探程序的缺失使文物破壞的現(xiàn)實(shí)受到掩蓋。這些現(xiàn)象在歷史文化名城中也是屢見不鮮。

3.執(zhí)法力量不足

歷史文化名城保護(hù)執(zhí)法不僅涉及文物管理，還涉及建設(shè)規(guī)劃及施工許可，而相關(guān)單位的專業(yè)人員對(duì)于文化遺產(chǎn)的價(jià)值缺乏深入認(rèn)識(shí)。目前這項(xiàng)工作主要由城市規(guī)劃、警察制度來(lái)解決，但在嚴(yán)峻的形勢(shì)下，限于專業(yè)性以及執(zhí)法力量有限，現(xiàn)有的機(jī)制難以承擔(dān)這一重任。

（二）保護(hù)對(duì)象不清

我國(guó)歷史文化名城的保護(hù)對(duì)象包括名城中的文物和歷史建筑、歷史街區(qū)等物質(zhì)文化遺產(chǎn)，以及地方傳統(tǒng)風(fēng)俗、工藝作品等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。但實(shí)際上由于整體性保護(hù)原則的引入，整個(gè)歷史文化名城的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)發(fā)展、市政交通和功能分區(qū)都會(huì)受到影響，同時(shí)，歷史文化名城的價(jià)值更在于整體風(fēng)貌，在于各個(gè)建筑物的整體配合、風(fēng)格協(xié)調(diào)，在于全部布局的秩序和由此形成的整體性自然和人文環(huán)境。整個(gè)城市發(fā)展都會(huì)受到名城保護(hù)工作的限制?，F(xiàn)有立法未能完全囊括名城所要保護(hù)的所有對(duì)象。

（三）權(quán)利義務(wù)不對(duì)等

由于歷史原因，很多文物建筑、歷史建筑、歷史街區(qū)中大密度地住著居民。在立法體系上，現(xiàn)有立法主要為公法性質(zhì)的行政保護(hù)，缺乏與個(gè)人權(quán)益相關(guān)的私法保護(hù)。由于整個(gè)城市發(fā)展都會(huì)受到名城保護(hù)工作的限制，包括原住民、經(jīng)營(yíng)者在內(nèi)的部分利害關(guān)系人的外部經(jīng)濟(jì)行為沒有得到應(yīng)有的分擔(dān)與補(bǔ)償，名城內(nèi)法律關(guān)系主體的責(zé)、權(quán)、利存在一定程度的不對(duì)等，這種權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的現(xiàn)象一定程度上挫傷了地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦谋Ｗo(hù)積極性。

人口稠密、房屋殘破、市政設(shè)施不配套是許多歷史文化名城核心保護(hù)區(qū)的實(shí)際現(xiàn)狀。整體性保護(hù)原則要求保護(hù)區(qū)內(nèi)居民維持傳統(tǒng)生活方式，歷史建筑的所有者和經(jīng)營(yíng)者有保護(hù)歷史建筑和按原真性原則要求維修歷史建筑的義務(wù)。那么，原住民就提出了這樣一個(gè)問題：一方面，你們需要保護(hù)我的個(gè)性化的、獨(dú)特的、地方化的文化傳統(tǒng)或文化遺產(chǎn)，但同時(shí)，為什么是我而不是你，去承受這無(wú)法享受現(xiàn)代發(fā)展之重？誰(shuí)使原住民的現(xiàn)代化權(quán)利成為集體荒地，誰(shuí)又能補(bǔ)償這一損失呢？

歷史街區(qū)是歷史上形成的居住區(qū)，因而它首要的功能就是居住?，F(xiàn)在，隨著城市的不斷擴(kuò)張，一些老的居民區(qū)雖有很好的歷史建筑、傳統(tǒng)生活方式等文化遺存，但在其中生活的卻不是古人，而是現(xiàn)代人?，F(xiàn)代生活理念驅(qū)使許多人改變?cè)械纳罘绞?，他們與部分地方政府認(rèn)為，古老的生活方式根本不能適應(yīng)現(xiàn)代人的生活要求，大多數(shù)無(wú)文物價(jià)值的舊房應(yīng)當(dāng)拆除，然后建造具有現(xiàn)代氣息（通透、便利、高大、嶄新）的新住宅。而目前社區(qū)生活者是文化遺產(chǎn)維護(hù)者，并且因保護(hù)責(zé)任而接受管理（更多的生產(chǎn)生活限制）、犧牲個(gè)性選擇（因歷史風(fēng)貌保護(hù)的選擇性代價(jià)）、增加生活成本（歷史建筑需要按標(biāo)準(zhǔn)維修）、承擔(dān)生活不便（公共設(shè)施陳舊或缺乏）等，有關(guān)維修改造補(bǔ)助在實(shí)踐中也很難申請(qǐng)到位④如張新在《關(guān)于中國(guó)文化遺產(chǎn)立法保護(hù)的研究》（吉林大學(xué)2009年碩士論文）中舉了這樣一個(gè)實(shí)例：一個(gè)叫張?jiān)侔l(fā)的村民的房屋位于全國(guó)重點(diǎn)保護(hù)文物湖南張谷英村中，他因?yàn)榉课轂l臨倒塌，多次找有關(guān)部門尋求補(bǔ)助，均受到拒絕，為避免房倒壓傷人他自己修房，但又違反了文物管理有關(guān)規(guī)定，為此被拘留了15日。這體現(xiàn)了一種不合理的責(zé)任分配，屋主在處置權(quán)受到限制的情況下有權(quán)利得到一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，否則會(huì)影響群眾保護(hù)文物的積極性。。

歷史文化名城內(nèi)企業(yè)法人和居民的投資建設(shè)要符合有關(guān)保護(hù)規(guī)定，地方政府的城市規(guī)劃和城市建設(shè)要符合保護(hù)要求等。這些義務(wù)會(huì)給居民、企業(yè)法人和政府帶來(lái)很大的不便。出于公平考慮，需要給予補(bǔ)償，我國(guó)目前這種補(bǔ)償并不充分。

（四）審批退出機(jī)制不完善

我國(guó)對(duì)歷史文化名城的審定標(biāo)準(zhǔn)有“歷史傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)”，以及“現(xiàn)存文化遺產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”，二者都是對(duì)文化遺產(chǎn)本身的評(píng)價(jià)，而對(duì)各地保護(hù)態(tài)度、保護(hù)措施、保護(hù)力度沒有涉及，也就是說，目前的審定標(biāo)準(zhǔn)只注重了“遺存”，而沒有注重“傳承”。遺存是傳承的基礎(chǔ)，沒有歷史的發(fā)生、現(xiàn)實(shí)的遺存，談傳承是無(wú)源之水；但如果只看遺存，不顧傳承和維護(hù)，遺存只會(huì)逐步消蝕，雖有萬(wàn)貫家財(cái)而不加節(jié)制也可能淪為乞丐。

自1982年國(guó)務(wù)院公布第一批國(guó)家歷史文化名城至今已過去近40年，當(dāng)時(shí)確立的審批名城的標(biāo)準(zhǔn)已發(fā)生了一些變化。如2008年《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》對(duì)申報(bào)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村提出了五項(xiàng)明確標(biāo)準(zhǔn)⑤參見《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第七條。，特別要求歷史建筑連成一片，申報(bào)歷史文化名城、保護(hù)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)有2片以上歷史文化街區(qū)的量化標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以來(lái)，城市現(xiàn)狀發(fā)生了翻天覆地的變化，有些名城內(nèi)的歷史文化街區(qū)只有一片，且不在保護(hù)范圍內(nèi)，按現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)已不符合授予稱號(hào)的基本條件。

《文物保護(hù)法》規(guī)定對(duì)保護(hù)不力的歷史文化名城實(shí)行淘汰制：“歷史文化名城的布局、環(huán)境、歷史風(fēng)貌等遭到嚴(yán)重破壞的，由國(guó)務(wù)院撤銷其歷史文化名城稱號(hào)；歷史文化城鎮(zhèn)、街道、村莊的布局、環(huán)境、歷史格局風(fēng)貌等遭到嚴(yán)重破壞的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府撤銷其歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)稱號(hào)；對(duì)責(zé)任人員依法給予行政處分”⑥參見《文物保護(hù)法》第六十九條。。已批準(zhǔn)公布的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，因保護(hù)不力使其歷史文化價(jià)值受到嚴(yán)重影響的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其列入瀕危名單，予以公布，不僅明確了問責(zé)機(jī)制，還規(guī)定了要采取補(bǔ)救與保護(hù)措施，加強(qiáng)保護(hù)工作⑦參見《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第十二條。。

事實(shí)上，到目前為止，我國(guó)沒有啟動(dòng)過歷史文化名城的撤銷機(jī)制。筆者認(rèn)為，有以下幾點(diǎn)原因：

一是擔(dān)心“破窗效應(yīng)”⑧破窗效應(yīng)是管理學(xué)概念，指面對(duì)一面墻壁上都是新窗戶很少有人想去破壞，但如果一面墻的窗戶大部分都已破損，那么剩下的也會(huì)很快被人打破。。歷史文化名城稱號(hào)與保護(hù)措施緊密相連。一旦歷史文化名城被除名，保護(hù)措施也接著被取消，可能造成破壞行為的無(wú)秩序反彈，對(duì)現(xiàn)有歷史文化遺產(chǎn)造成更大的破壞。

二是缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)。歷史文化名城作為一座發(fā)展中的城市有很大的范圍，即使是核心保護(hù)區(qū)，地域范圍也比較大，而城市建設(shè)是一個(gè)連續(xù)的過程，很難說哪一次建設(shè)使整個(gè)城市的“城市布局、環(huán)境、歷史風(fēng)貌等遭到嚴(yán)重破壞”，因此，缺乏明確、完整、系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，增加了實(shí)際工作中歷史文化名城除名的難度。

三是除名影響較大。歷史文化名城區(qū)域范圍較大，有些歷史文化名城甚至是省級(jí)城市，除名后影響面很大。

四是缺乏不同級(jí)別歷史文化名城互相流動(dòng)保護(hù)機(jī)制作為配套，一旦名城除名后難以繼續(xù)激勵(lì)各地整體保護(hù)城市文化遺產(chǎn)的積極性。

但長(zhǎng)期不啟用撤銷機(jī)制弊端更大：一是歷史文化名城“一評(píng)定終身”，能上不能下，不能長(zhǎng)期激勵(lì)各地的保護(hù)積極性；二是撤銷機(jī)制與問責(zé)機(jī)制相聯(lián)系，除非對(duì)重點(diǎn)文物保護(hù)單位進(jìn)行了破壞，否則難以追究對(duì)未作為文物保護(hù)對(duì)象的歷史建筑、城市歷史格局、歷史風(fēng)貌等造成嚴(yán)重破壞行為的法律責(zé)任，也難以啟動(dòng)撤銷機(jī)制關(guān)聯(lián)的行政問責(zé)機(jī)制；三是不啟動(dòng)撤銷機(jī)制使歷史文化名城越來(lái)越多，已有134座城市被確定為國(guó)家歷史文化名城，與“數(shù)量不宜過多”⑨參見1986年4月24日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、文化部《關(guān)于請(qǐng)公布第二批歷史文化名城名單的報(bào)告》。原則沖突。保護(hù)資金有限，全面保護(hù)使國(guó)家保護(hù)資金、重點(diǎn)扶持政策難以突出重點(diǎn)向優(yōu)質(zhì)資源集中，也難以產(chǎn)生保護(hù)的示范效應(yīng)。

（五）追責(zé)機(jī)制不完善

我國(guó)基本法律目前對(duì)歷史文化名城保護(hù)的保護(hù)原則、責(zé)任主體、保護(hù)層次、資金保障、責(zé)任追究等關(guān)鍵性的制度沒有予以明確，也沒有細(xì)化舉措，這影響了法律的權(quán)威性和保護(hù)措施的實(shí)施。以《刑法》為例，對(duì)名城的建設(shè)性破壞行為，只要不涉及文物的損毀，就不會(huì)受到《刑法》處罰?！缎谭ā穼?duì)名城保護(hù)的缺位，實(shí)踐中土地開發(fā)、舊城改造的巨大利潤(rùn)空間與政績(jī)效應(yīng)，使其他行政法規(guī)和地方性法規(guī)對(duì)名城的保護(hù)失之于軟。保護(hù)手段的有限，可能導(dǎo)致對(duì)破壞歷史文化名城行為普遍不追究，或者事后一罰了之。如果罰款損失小于違法開發(fā)的收益，追責(zé)后果小于政績(jī)效應(yīng)，可能導(dǎo)致很多逐利者與行政管理者競(jìng)相跨越“雷池”。

（六）資金保障不足

《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》規(guī)定：“國(guó)家對(duì)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)給予必要的資金支持。歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村所在地的縣級(jí)以上地方人民政府，根據(jù)本地實(shí)際情況安排保護(hù)資金，列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算”⑩參見《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第四條。。這是我國(guó)設(shè)立歷史文化名城保護(hù)財(cái)政專項(xiàng)資金的法律依據(jù)。該規(guī)定有效地保證了每年有一定的財(cái)政資金用于名城保護(hù)。

但這種規(guī)定也有以下不合理之處：一是沒有明確中央和地方經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙壤?；二是沒有明確各地名城保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政收入的比例，沒有財(cái)政投入逐年增加的相關(guān)規(guī)定；三是沒有明確財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足的懲戒機(jī)制；四是對(duì)非文物建筑的歷史建筑等保護(hù)工作沒有作出財(cái)政投入的任何規(guī)定；五是從目前情況看，中央與地方財(cái)政專項(xiàng)費(fèi)用還是相對(duì)太少，即使是對(duì)個(gè)別重點(diǎn)名城進(jìn)行特別保護(hù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、完善歷史文化名城法律保護(hù)建議

以上問題需要我們進(jìn)一步重視歷史文化名城的法律保護(hù)工作，針對(duì)目前我國(guó)法律制度與實(shí)踐中存在的漏洞與缺陷，完善歷史文化名城的法律保護(hù)。

（一）強(qiáng)化保護(hù)主體

通過立法保護(hù)文化遺產(chǎn)，不是僵化地保護(hù)、被動(dòng)地保護(hù)，也不是完全依靠國(guó)家強(qiáng)制力的外在保護(hù)，而是通過制度的構(gòu)建，強(qiáng)化保護(hù)主體，使文化遺產(chǎn)保護(hù)成為一項(xiàng)自發(fā)性、自主性與自覺性的內(nèi)化的行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

1.明確主管部門垂直管理

以我國(guó)目前的國(guó)情，文物或建設(shè)主管部門都很難獨(dú)立承擔(dān)名城保護(hù)的職能，而有效地合作又有很多困難。建議將原來(lái)與名城保護(hù)有關(guān)的建設(shè)部門的職能劃轉(zhuǎn)到文物主管部門，由文物行政機(jī)構(gòu)作為唯一的主管部門，并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行垂直管理。

實(shí)行唯一部門主管并垂直管理有以下優(yōu)點(diǎn)：首先，使保護(hù)管理部門獨(dú)立于地方政府，保證其權(quán)威性，有效監(jiān)督地方政府完成保護(hù)職能，保證其執(zhí)法不受地方政府制約；第二，名城保護(hù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，垂直系統(tǒng)內(nèi)人員的流動(dòng)有利于專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)和專業(yè)人才的聚集，可以對(duì)從業(yè)人員資格作出比較具體的要求，也有利于名城保護(hù)的理論突破和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)交流；第三，目前我國(guó)的歷史文化名城有大有小，大到北京、上海等省級(jí)城市，小到縣級(jí)城市，差別過大，很難在全國(guó)范圍內(nèi)作出比較清晰具體的統(tǒng)一規(guī)定，但垂直部門可以在系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)系統(tǒng)保護(hù)行為作出一些明確的規(guī)定，有利于名城法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，增強(qiáng)法律的可操作性；最后，名城保護(hù)共通之處很多，實(shí)行垂直管理后可以加強(qiáng)各名城的交流與合作，有利于經(jīng)驗(yàn)的積累和資源的共享。

2.加強(qiáng)執(zhí)法督察力量

為切實(shí)改變名城保護(hù)執(zhí)法現(xiàn)狀，建議加強(qiáng)文物執(zhí)法督察制度健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由新設(shè)立的垂直管理的名城行政主管部門管理，全面加強(qiáng)名城的執(zhí)法力量。

3.發(fā)揮人大、政協(xié)專門委員會(huì)作用

人大、政協(xié)專委會(huì)成員很多是地方文史專家，或曾經(jīng)主政的政府官員，對(duì)名城保護(hù)有深刻的切身體會(huì)與相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。建議利用其特殊的法律地位做好監(jiān)督咨詢工作，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化。

4.加強(qiáng)職能部門配合

歷史文化名城的發(fā)展是系統(tǒng)工程，不僅包括保護(hù)，也包括開發(fā)與利用，涉及旅游、宗教、城管、公安、園林、工商、水利、宣傳、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)部門。即使新設(shè)置了唯一的保護(hù)主管部門，仍然涉及多個(gè)部門的合作。責(zé)任分散的前提一定是職責(zé)明確、清晰，建議立法對(duì)各部門的職責(zé)進(jìn)一步明確化和細(xì)化，避免推諉扯皮。

5.吸引社會(huì)力量積極參與

目前，我國(guó)致力于文化遺產(chǎn)保護(hù)的非營(yíng)利組織，有條件吸納社會(huì)資金，可為政府節(jié)省不少人力財(cái)力，也有利于降低運(yùn)行成本。很多社會(huì)管理和公共服務(wù)工作可以通過政府授權(quán)或購(gòu)買服務(wù)的方式，由政府進(jìn)行控制考核，具體實(shí)施交給非營(yíng)利組織，充分發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。同時(shí)，充分激勵(lì)市民參與，既解決力量不足的問題，也避免保護(hù)工作的僵化。

6.明確專業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)

歷史文化名城不僅是文物保護(hù)問題，還需要熟練運(yùn)用城市規(guī)劃與建設(shè)、法律、人文歷史、行政管理、美學(xué)等相關(guān)知識(shí)，因此需要培養(yǎng)保護(hù)的專業(yè)人才。行業(yè)主管機(jī)構(gòu)可以定期組織對(duì)現(xiàn)有從業(yè)人員進(jìn)行輪訓(xùn)。制定新的歷史文化名城保護(hù)專業(yè)資格人員標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)人員報(bào)考，使保護(hù)工作走向?qū)I(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化。

（二）清晰保護(hù)對(duì)象

清晰保護(hù)對(duì)象是進(jìn)行有效法律保護(hù)的重要條件，也為綜合運(yùn)用多種保護(hù)辦法提供了基本條件。

1.將整個(gè)城市作為保護(hù)對(duì)象，分級(jí)保護(hù)

建議對(duì)歷史文化名城按歷史文化遺產(chǎn)保存狀況和現(xiàn)實(shí)傳承情況進(jìn)行重新評(píng)議，量化打分，并進(jìn)行分級(jí)（保持不按轄區(qū)大小分級(jí)的傳統(tǒng)），延續(xù)國(guó)家級(jí)、省級(jí)兩種分法，在制度建設(shè)中上下級(jí)之間可以晉升與降級(jí)，每一級(jí)也對(duì)應(yīng)不同的優(yōu)惠政策和扶持辦法，以補(bǔ)償其對(duì)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)作出的貢獻(xiàn)和發(fā)展上的犧牲。

分級(jí)的好處在于每一級(jí)可規(guī)定不同的保護(hù)方式和相應(yīng)的優(yōu)惠政策，優(yōu)惠政策可以是自然環(huán)境整治方面的，可以是整合旅游資源方面的，還可以直接給予資金支持。這個(gè)差別如果可觀的話，可以充分調(diào)動(dòng)城市自身的保護(hù)積極性。

同時(shí)，配套各級(jí)名城之間晉升與降級(jí)的機(jī)制，如果保護(hù)不得力，就予以降級(jí)直至撤銷，如果保護(hù)措施非常得力，就可以升級(jí)，獲得最優(yōu)惠的政策和資金支持。由于分級(jí)后確定為最高級(jí)的歷史文化名城數(shù)量有限，國(guó)家的財(cái)力也能承擔(dān)得起這些優(yōu)惠政策。

這種靈活的保障方法實(shí)際上是綜合運(yùn)用了法律的方法、行政的辦法和政策調(diào)控的方法，既可以調(diào)動(dòng)地方積極性，又能全方位地保障重點(diǎn)，還節(jié)省上級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，同時(shí)更能增加歷史文化名城榮譽(yù)稱號(hào)的特殊魅力。

2.對(duì)不同保護(hù)對(duì)象分層保護(hù)

建議在歷史文化名城內(nèi)，按照文物古跡價(jià)值高低，城市及分區(qū)環(huán)境差異，完善保護(hù)級(jí)、保留級(jí)、重整級(jí)三級(jí)保護(hù)的體制[2]。

保護(hù)級(jí)的文物古跡主要為各級(jí)文物保護(hù)單位。此一級(jí)的文物古跡必須嚴(yán)格按文物保護(hù)規(guī)定，保護(hù)其歷史原狀，并嚴(yán)加控制周圍的保護(hù)范圍，保證整體空間的協(xié)調(diào)，禁止亂占、亂毀、亂建。以做好單個(gè)文物保護(hù)點(diǎn)的保護(hù)為基礎(chǔ)，能成線的要進(jìn)行連線保護(hù)，有較為完整街區(qū)分布的則進(jìn)行面上的保護(hù)。

保留級(jí)的歷史建筑主要為具有歷史文化意義需要保留整體風(fēng)貌特色，但不屬于文物保護(hù)單位的建筑、建筑群或環(huán)境，法律允許在保持原有風(fēng)貌特色的前提下，進(jìn)行適當(dāng)?shù)默F(xiàn)代化改造。法律允許逐步整治歷史街區(qū)，保護(hù)和延續(xù)古城原有風(fēng)貌或者格局?《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第二十二條：“歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村所在地縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照保護(hù)規(guī)劃，控制歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的人口數(shù)量，改善歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境?！薄?/p>

重整級(jí)的傳統(tǒng)環(huán)境主要對(duì)有重要傳統(tǒng)特色的環(huán)境加以綜合改善，代替老城區(qū)全部推倒新建和徹底改建，維護(hù)重要的典型風(fēng)貌特色不被破壞。

最終形成的保護(hù)格局為，以保護(hù)級(jí)文物為中心，以保留級(jí)歷史建筑為中層，以重整級(jí)傳統(tǒng)環(huán)境為外緣，與其他現(xiàn)代化區(qū)域自然對(duì)接。一方面可以緩和城市保護(hù)與更新的矛盾壓力，另一方面能集中力量充分保護(hù)核心保護(hù)區(qū)域。

3.完善文物登錄制度

我國(guó)已經(jīng)引入文物登錄制度，即對(duì)大量多種多樣的歷史建筑注冊(cè)、登記，對(duì)登記過的歷史建筑保護(hù)，既有明確的法律來(lái)約束，也通過宣傳提高大眾的保護(hù)意識(shí)。文物登錄制度將國(guó)家保護(hù)與社會(huì)力量保護(hù)充分結(jié)合起來(lái)，在沒有過多增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，使更多歷史文化遺產(chǎn)得到了較好的保護(hù)、維修和利用。對(duì)登錄文物或登錄建筑采用比指定文物更靈活多樣的處理方式，能滿足財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人對(duì)使用功能的新要求，適應(yīng)對(duì)古舊建筑合理再利用的需求。建議完善配套的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或資金援助制度，鼓勵(lì)社會(huì)資金和社會(huì)力量加入保護(hù)工作中。

4.保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)

歷史文化名城的獨(dú)特價(jià)值不僅表現(xiàn)在物質(zhì)層面，也蘊(yùn)含在非物質(zhì)層面。而且非物質(zhì)文化遺產(chǎn)由于可復(fù)制，不會(huì)因?yàn)殚喿x人數(shù)過多而造成損壞，反而能通過商業(yè)化強(qiáng)化傳承推廣。人是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的載體，要鼓勵(lì)老藝人“師徒相授”培養(yǎng)繼承人，傳承優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)。還要善于策劃，將其與時(shí)尚符號(hào)相結(jié)合，與大眾生活相融合，尋求歷史文化名城文化底蘊(yùn)煥發(fā)強(qiáng)大生命力的最佳途徑。

（三）細(xì)化法律關(guān)系內(nèi)容

歷史文化名城的保護(hù)主體有中央政府、地方政府、企業(yè)法人、非營(yíng)利組織、居民、外來(lái)游客等。每個(gè)法律保護(hù)主體都對(duì)應(yīng)不同的法律權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。在權(quán)利上，他們都是歷史文化遺產(chǎn)的享有者。國(guó)家和地方政府對(duì)名城有管理審批權(quán)以及法規(guī)制定權(quán)，居民和游客有參觀名城的權(quán)利，歷史建筑的所有權(quán)人和經(jīng)營(yíng)者有對(duì)歷史建筑占有、收益的權(quán)利。

在名城法律保護(hù)實(shí)踐中，相關(guān)法律關(guān)系主體，特別是名城內(nèi)的生活者、經(jīng)營(yíng)者普遍權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，需要引入更科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)各方的積極性，完善立法。一方面，更多地關(guān)注各保護(hù)主體的切身利益，平衡各種利益，而不僅僅是從行政管理的角度要求各法律關(guān)系主體作出犧牲。另一方面，充分重視市場(chǎng)在保護(hù)中的地位，制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的鼓勵(lì)政策來(lái)減輕政府財(cái)政壓力及保護(hù)責(zé)任。

1.補(bǔ)償原住民與生活者

社會(huì)公眾享受歷史文化遺產(chǎn)成果、閱讀歷史文化遺產(chǎn)的前提是，歷史文化名城生活者犧牲個(gè)人利益，特別是讓渡了部分發(fā)展權(quán)利?；诠皆瓌t，社區(qū)內(nèi)居民理應(yīng)參與名城利用增加收入，或是讓名城的利用者分?jǐn)偙Ｗo(hù)成本。中央財(cái)政及省級(jí)財(cái)政可采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，鼓勵(lì)使用當(dāng)?shù)貧v史建筑物（非文物建筑）在保持外觀特征的基礎(chǔ)上改造內(nèi)部結(jié)構(gòu)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

同時(shí)，在名城內(nèi)要明確保護(hù)范圍，保護(hù)既要嚴(yán)格，也不能泛化，既要適當(dāng)利用商業(yè)化籌集保護(hù)經(jīng)費(fèi)，也不能過度商業(yè)化解讀，保持名城特色與居民隱私。一方面保護(hù)歷史建筑的文化價(jià)值，同時(shí)也要保證當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｆ鹁雍蜕钯|(zhì)量，避免過分干擾原住民的生活，改變社區(qū)結(jié)構(gòu)，避免原居民大量被商戶代替，喪失其傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)生活方式。

2.關(guān)注文化遺產(chǎn)資源的經(jīng)營(yíng)者

《考古遺產(chǎn)保護(hù)與管理憲章》規(guī)定：“考古遺產(chǎn)的保護(hù)政策必須不斷予以檢查，以便跟上時(shí)代的發(fā)展”?參見《考古遺產(chǎn)保護(hù)與管理憲章》第二條“整體保護(hù)政策”。。建議在城市開發(fā)中，綜合考慮文化遺產(chǎn)的公共物品經(jīng)濟(jì)屬性，對(duì)開發(fā)方的外部不經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行及時(shí)、適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，以提高他們主動(dòng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的積極性。文化遺產(chǎn)資源開發(fā)旅游只要是合理利用，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、居民生活和旅游者需求的滿足是非常有利的，相關(guān)經(jīng)營(yíng)權(quán)益應(yīng)予以保障。

3.推進(jìn)歷史建筑產(chǎn)權(quán)多樣化

對(duì)于保護(hù)級(jí)別相對(duì)較低的文物建筑和歷史建筑，建議進(jìn)一步放開管理，允許其在公開市場(chǎng)上自由處置所有權(quán)或占有收益權(quán)，將過于擁擠的原住民搬遷出來(lái)，使文物建筑與歷史建筑既有人居住又不至于過于擁擠、負(fù)擔(dān)過重。文物建筑和歷史建筑的現(xiàn)代價(jià)值需要精心發(fā)掘，獨(dú)立產(chǎn)權(quán)方便對(duì)這些歷史建筑進(jìn)行獨(dú)具匠心的現(xiàn)代化改造，使之重新煥發(fā)活力。

隨著社會(huì)發(fā)展與新型社會(huì)倫理秩序的穩(wěn)固，居住的文化取向成為生活品位的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，歷史街區(qū)中以“人”為尺度、返璞歸真的生活方式也會(huì)再度得到社會(huì)的欣賞認(rèn)同。這些建筑成為時(shí)尚、財(cái)富與品味的象征，而不是落后、破舊的代名詞。產(chǎn)權(quán)的變更，為富有的新產(chǎn)權(quán)人對(duì)歷史建筑進(jìn)行保護(hù)性維修和改善創(chuàng)造條件，并讓其狀態(tài)的好壞直接影響到物業(yè)所有者的經(jīng)濟(jì)利益；通過產(chǎn)權(quán)的變更，允許新的所有權(quán)人利用這些歷史建筑引入高端旅游業(yè)或其他第三產(chǎn)業(yè)，重新設(shè)計(jì)內(nèi)部裝飾與功能，努力培育這些歷史建筑的內(nèi)在活力，構(gòu)建它們的長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)機(jī)制。對(duì)產(chǎn)權(quán)人無(wú)力維修文物建筑或歷史建筑的，可以借鑒英國(guó)的做法，國(guó)家對(duì)其進(jìn)行收購(gòu)保護(hù)。

總之，對(duì)歷史文化名城的保護(hù)，應(yīng)著眼于長(zhǎng)期的努力，在法律、社會(huì)規(guī)范、行業(yè)規(guī)范限制內(nèi)設(shè)立目標(biāo)規(guī)劃，然后與以上利益群體商談，盡量考慮他們各自的利益訴求，并進(jìn)行持久的監(jiān)測(cè)、監(jiān)理與局部的調(diào)整，以求達(dá)到最好的保護(hù)效果。

（四）完善保護(hù)規(guī)劃制度

城市規(guī)劃是城市建設(shè)之法，尊重歷史文化遺產(chǎn)，積極促進(jìn)城市發(fā)展，離不開好的規(guī)劃。歷史文化名城每天要面臨建設(shè)與保護(hù)、破與立的問題，具體依據(jù)只能是城市規(guī)劃。建議高度重視城市規(guī)劃的法律地位，科學(xué)制定規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，加強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督。

1.捍衛(wèi)保護(hù)規(guī)劃的法律地位

我國(guó)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》頒布實(shí)施后，歷史文化名城名鎮(zhèn)名村無(wú)論行政區(qū)域大小、行政級(jí)別高低，其保護(hù)規(guī)劃都由省級(jí)人民政府審批，并報(bào)國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門和國(guó)務(wù)院文物主管部門備案——這就給予了歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃地方行政規(guī)章的法律效力，對(duì)于非省級(jí)的歷史文化名城名鎮(zhèn)名村來(lái)說，這些保護(hù)規(guī)劃是效力較高的“上位法”，完全可以對(duì)抗其它與之沖突的一切破壞行為。

但這一法律地位的落實(shí)落細(xì)需要在實(shí)踐中付諸行之有效的措施。特別是對(duì)于違背保護(hù)規(guī)劃的違法行為，要“動(dòng)真格”地追責(zé)問責(zé)，對(duì)頂風(fēng)違法的，要嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任，并予以通報(bào)曝光，加強(qiáng)對(duì)破壞行為的震懾效果。

同時(shí)，對(duì)于省級(jí)歷史文化名城來(lái)說，保護(hù)規(guī)劃（省級(jí)人民政府審批）與地方性法規(guī)（省級(jí)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)通過）出現(xiàn)沖突時(shí)，只能明確地方性法規(guī)的優(yōu)先地位，這樣可能導(dǎo)致保護(hù)工作受到影響。建議規(guī)定保護(hù)規(guī)劃必須經(jīng)過省級(jí)人大常委會(huì)決議的方式，將保護(hù)規(guī)劃從現(xiàn)有的地方行政規(guī)章的地位提高到地方性法規(guī)的地位，從而進(jìn)一步保證保護(hù)規(guī)劃的優(yōu)先地位。

2.加強(qiáng)規(guī)劃間的溝通協(xié)調(diào)

在多年的歷史發(fā)展中，歷史文化名城基本都已形成了立體完善的規(guī)劃體系，如城市建設(shè)總規(guī)、控制性詳規(guī)、名城保護(hù)規(guī)劃、各重點(diǎn)景區(qū)規(guī)劃、全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位規(guī)劃、自然資源保護(hù)規(guī)劃、城市旅游規(guī)劃等。因此需要加強(qiáng)名城保護(hù)規(guī)劃與其它規(guī)劃的對(duì)接與融合，確保保護(hù)規(guī)劃落實(shí)到城市建設(shè)與開發(fā)的實(shí)踐中。

3.落實(shí)保護(hù)規(guī)劃的前饋和后饋機(jī)制

規(guī)劃本身是一種計(jì)劃，計(jì)劃是藍(lán)圖，是目標(biāo)，在實(shí)施過程中要不斷地將規(guī)劃與實(shí)踐進(jìn)行比較，對(duì)于出現(xiàn)的新問題要斷然通過法定程序修改規(guī)劃，最大限度地科學(xué)實(shí)施規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”?帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality），是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要概念，指 資源分配的一種理想狀態(tài)，假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好。，這就是規(guī)劃的反饋機(jī)制。反饋機(jī)制包括前饋機(jī)制和后饋機(jī)制，也就是將規(guī)劃的制定與實(shí)施作為一個(gè)不斷循環(huán)更新的整體，確保規(guī)劃的生機(jī)與活力。

4.完善分區(qū)規(guī)劃制度

為了更好地保護(hù)和發(fā)展歷史文化名城，需要在總體規(guī)劃方案的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃[3]，如土地使用分區(qū)、人口分布密度分區(qū)、建筑高度及建筑密度分區(qū)、風(fēng)貌分區(qū)等等。風(fēng)貌分區(qū)規(guī)劃對(duì)名城尤其重要，風(fēng)貌分區(qū)規(guī)劃首先要定出基本分區(qū)范圍及相應(yīng)基調(diào)。基本分區(qū)要求劃定古城文化保護(hù)區(qū)和新城擴(kuò)建區(qū)。一方面要保護(hù)好古城風(fēng)貌，另一方面要整治古城，以延續(xù)古城生命力、優(yōu)化人居環(huán)境，針對(duì)核心保護(hù)區(qū)人口過于稠密的情況要適當(dāng)外遷人口、減少保護(hù)壓力。風(fēng)貌分區(qū)還要注重特色化保護(hù)，避免古城街區(qū)的同質(zhì)化。

歷史文化名城分區(qū)規(guī)劃與前文所述的分層保護(hù)內(nèi)容和特點(diǎn)上有一定的交叉，二者都是對(duì)名城保護(hù)對(duì)象進(jìn)行分類，達(dá)到重點(diǎn)保護(hù)與個(gè)別靈活掌握的目的。二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：

一是在空間范圍上，名城分區(qū)保護(hù)是指有差別地對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的歷史建筑、歷史風(fēng)貌等進(jìn)行保護(hù)，從空間上，被分為一個(gè)區(qū)的地域是連貫的。名城分層保護(hù)是指對(duì)不同保護(hù)價(jià)值的保護(hù)對(duì)象進(jìn)行有區(qū)別的保護(hù)，從空間上，這些保護(hù)級(jí)、保留級(jí)、重整級(jí)的保護(hù)對(duì)象可能是分散的。

二是分區(qū)保護(hù)強(qiáng)調(diào)的是成片保護(hù)，分層保護(hù)強(qiáng)調(diào)的是針對(duì)不同類型、不同保存價(jià)值的保護(hù)對(duì)象采取不同的保護(hù)方法。分區(qū)保護(hù)是規(guī)劃概念，分層保護(hù)是保護(hù)方法概念。

三是在被劃分一個(gè)名城文化保護(hù)區(qū)內(nèi)，可以再進(jìn)行分層保護(hù)。

實(shí)踐中，可以把名城分層保護(hù)與分區(qū)保護(hù)充分結(jié)合起來(lái)，最大限度地實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展。

5.細(xì)化保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容

保護(hù)規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：保護(hù)原則、保護(hù)內(nèi)容和保護(hù)范圍；保護(hù)措施、開發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)控制要求；歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶；傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌保護(hù)要求；保護(hù)規(guī)劃分期實(shí)施方案等。目前相關(guān)法律規(guī)定還有進(jìn)一步細(xì)化的空間，針對(duì)不同的內(nèi)容宜采取不同的保護(hù)方法。

首先，根據(jù)不同價(jià)值對(duì)保護(hù)對(duì)象進(jìn)行分層規(guī)劃。提示保護(hù)對(duì)象本身的重要程度及對(duì)其周圍環(huán)境的要求，在舊城改造中分清輕重緩急，抓住重要環(huán)節(jié)集中資金解決主要矛盾。

其次，明確具體保護(hù)范圍和保護(hù)措施。我國(guó)歷史文化名城是以行政轄區(qū)作為范圍界限的，但不可能整個(gè)名城都采取同樣的保護(hù)方法。我國(guó)各名城轄區(qū)行政界線和歷史上往往并不盡一致，如蘇州市域轄五市一縣，已不反映蘇州的歷史狀況[4]。在名城中保護(hù)什么，具體范圍界線在哪里，需要哪些具體保護(hù)措施，要通過保護(hù)規(guī)劃進(jìn)一步明確。

最后，確定分步整治方案，注重新因素與歷史環(huán)境的和諧，使名城實(shí)現(xiàn)有機(jī)更新。歷史文化名城總在不斷地面臨新因素的介入，這種不斷的變化和更替正是形成今天歷史環(huán)境的原因。我們不必過于擔(dān)心這種過程，但不應(yīng)放松對(duì)過程的調(diào)控，使新要素的介入?yún)f(xié)調(diào)有機(jī)進(jìn)行，這些都是在規(guī)劃層面需要整體考慮的問題[5]。

6.宣傳規(guī)劃實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督

對(duì)保護(hù)規(guī)劃的宣傳已寫入了我國(guó)法律之中。但從目前的情況看，保護(hù)規(guī)劃公布后的宣傳力度是很不夠的。規(guī)劃的宣傳，一方面指對(duì)外宣傳，另一方面指對(duì)市民尤其是相關(guān)行政管理者的宣傳教育，喚醒市民保護(hù)意識(shí)可以起到巨大的推動(dòng)作用，激發(fā)社會(huì)監(jiān)督力量，使全社會(huì)共同承擔(dān)保護(hù)責(zé)任。

（五）完善審批撤銷制度

經(jīng)過37年保護(hù)歷程，我國(guó)已經(jīng)有134座國(guó)家歷史文化名城，在絕對(duì)數(shù)量上已經(jīng)基本上囊括了全國(guó)歷史遺存集中的重點(diǎn)城市，再過分強(qiáng)調(diào)榮譽(yù)稱號(hào)這一激勵(lì)手段對(duì)于已列入名單的城市而言難以調(diào)動(dòng)其積極性，對(duì)于新的歷史文化遺產(chǎn)明顯不足的城市而言也沒有太大意義。當(dāng)前我國(guó)的國(guó)情國(guó)力發(fā)生了較大的變化，中央政府和各地政府保護(hù)名城的能力也發(fā)生了翻天覆地地變化。這個(gè)時(shí)期在法律上對(duì)名城的審批標(biāo)準(zhǔn)和撤銷程序作出一些觀念上和實(shí)踐上的轉(zhuǎn)變是比較合適的。

1.強(qiáng)化保護(hù)預(yù)警機(jī)制的配套政策

授予歷史文化名城稱號(hào)不僅意味著法律責(zé)任，也是一種榮譽(yù)稱號(hào)，還能帶來(lái)城市地位提高、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力增加的附加效果，如果規(guī)定明確、運(yùn)用得當(dāng)，瀕危警告并不一定意味著保護(hù)力度的減弱和保護(hù)措施的撤銷，因此預(yù)警機(jī)制的使用具有較好的激勵(lì)作用。

我國(guó)法律目前對(duì)受到瀕危警告后名城的法律地位及相關(guān)問責(zé)機(jī)制缺乏明確規(guī)定。建議完善相關(guān)規(guī)定，靈活采取預(yù)警機(jī)制更好地激勵(lì)各地的保護(hù)熱情，也能起到良好的宣傳作用，還能提高歷史文化名城這一榮譽(yù)稱號(hào)的含金量。

2.量化審批檢查指標(biāo)

我國(guó)的名城審定標(biāo)準(zhǔn)中“歷史傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)”可以更加寬泛化，“現(xiàn)存文化遺產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”可以更加嚴(yán)格并有一些更清晰的量化標(biāo)準(zhǔn)。目前《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》已作出朝這個(gè)方向的努力，其中明確規(guī)定，申報(bào)歷史文化名城，在所申報(bào)的歷史文化名城保護(hù)范圍內(nèi)還應(yīng)當(dāng)有2個(gè)以上的歷史文化街區(qū)。此前《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范（GB50357-2005）》已量化了歷史文化街區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)：歷史文化街區(qū)用地面積不小于1平方千米，區(qū)內(nèi)文物古跡和歷史建筑用地面積宜達(dá)到保護(hù)區(qū)內(nèi)建筑總用地60%以上，構(gòu)成歷史風(fēng)貌的歷史建筑和歷史環(huán)境要素基本上應(yīng)是歷史存留的原物。

2018年12月，國(guó)家歷史文化名城和中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)名村評(píng)估總結(jié)大會(huì)提出建立“一年一體檢、五年一評(píng)估”制度，建議將各地保護(hù)現(xiàn)狀和保護(hù)措施作為歷史文化名城體檢評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)，并針對(duì)體檢評(píng)估結(jié)果，配套不同的扶持政策和資金補(bǔ)貼，以充分調(diào)動(dòng)各地積極性。

歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)體系可以明確更加清晰的量化指標(biāo)，有針對(duì)性地規(guī)范和指導(dǎo)，全面衡量文物建筑、歷史建筑、歷史街區(qū)、歷史保護(hù)區(qū)、城市風(fēng)貌等獨(dú)特價(jià)值，有利于觀念更新、保護(hù)責(zé)任的宣傳和落實(shí)，也有利于名城分層分級(jí)、審批、檢查和撤銷工作標(biāo)準(zhǔn)化，形成能上能下的靈活保護(hù)機(jī)制，也不至于一旦撤銷歷史文化名城稱號(hào)就使該城市馬上陷入取消整體保護(hù)、保護(hù)力度“一落千丈”的境地。

3.完善監(jiān)測(cè)機(jī)制

首先，運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)與大數(shù)據(jù)手段標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)測(cè)歷史文化名城的保護(hù)發(fā)展，像保護(hù)耕地一樣實(shí)行中央控制、遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)，進(jìn)行可靠的觀察和記錄，制定并實(shí)施保護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。

其次，確立一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間段作為檢查年度，以便對(duì)照確定是否“城市布局、環(huán)境、歷史風(fēng)貌等遭到嚴(yán)重破壞”，并公布檢查評(píng)比結(jié)果，表彰先進(jìn)激勵(lì)落后。

最后，建立完善歷史文化名城保護(hù)巡視巡查制度，推行類似環(huán)境審計(jì)制度的保護(hù)審計(jì)制度，形成完善的行政檢查、行政糾正和行政責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)名城保護(hù)的督查工作，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與管理。

4.完善撤銷機(jī)制配套措施

雖然我國(guó)法律對(duì)歷史文化名城作出了撤銷機(jī)制的規(guī)定，有撤銷的標(biāo)準(zhǔn)和程序，但沒有真正啟動(dòng)過。激勵(lì)不夠，不利于歷史文化名城的整體保護(hù)。文物保護(hù)單位已有《文物保護(hù)法》嚴(yán)格規(guī)范，但對(duì)于沒有認(rèn)定為文物保護(hù)單位的歷史建筑和歷史街區(qū)，則與名城保護(hù)緊密聯(lián)系在一起。建議在立法中明確核心保護(hù)區(qū)和歷史街區(qū)的單獨(dú)保護(hù)規(guī)范，建立新的機(jī)制，使名城的核心保護(hù)區(qū)、歷史街區(qū)的保護(hù)規(guī)范與相應(yīng)舉措，既與名城整體保護(hù)保持相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)度，但仍可以獨(dú)立存在，使其不因名城除名而使保護(hù)力度受到太大的影響。

建立歷史文化名城的分級(jí)機(jī)制與各級(jí)名城的互通機(jī)制，明確撤銷后可經(jīng)過一定年限的考察，如果整改措施到位，可恢復(fù)其稱號(hào)或可以重新晉級(jí)等。

5.建立配套的領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲制度

《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》中已明確規(guī)定要嚴(yán)格對(duì)被撤銷名城稱號(hào)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)，建議實(shí)踐中加大問責(zé)力度，建立名城保護(hù)預(yù)警機(jī)制、撤銷機(jī)制配套的領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于名城保護(hù)成效優(yōu)秀的給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)保護(hù)不力的官員依紀(jì)予以黨紀(jì)政紀(jì)處分，依法追究違法者的法律責(zé)任。

（六）完善資金保障制度

充足的經(jīng)費(fèi)支持是名城有效保護(hù)的必要條件?，F(xiàn)實(shí)中，經(jīng)費(fèi)常常是最核心最敏感的問題，含糊規(guī)定，只會(huì)讓責(zé)任方互相推諉，最終受害的是名城保護(hù)的現(xiàn)狀和未來(lái)。

1.加大財(cái)政支持力度

財(cái)政支持不僅包括中央財(cái)政支持，也包括地方財(cái)政投入，建議如下：

一是加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，明確中央和地方保護(hù)經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙壤?。特別是專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而非一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，?？顚Ｓ?。

二是明確保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政收入的比例，并規(guī)定地方保護(hù)資金財(cái)政投入逐年增加。與歷史文化名城分級(jí)制度相配合，等級(jí)高的名城歷史文化遺存更多，保護(hù)范圍大，保存價(jià)值更大，國(guó)家投入和政策扶持多，要求有更高的經(jīng)費(fèi)投入比例；等級(jí)低的名城相對(duì)來(lái)說可以采取較低的財(cái)政投入比例。

三是明確將經(jīng)費(fèi)保障作為名城體檢考核機(jī)制。將地方財(cái)政預(yù)算投入與保護(hù)費(fèi)用支出作為名城保護(hù)體檢考核、預(yù)警機(jī)制和撤銷機(jī)制的重要標(biāo)準(zhǔn)。

四是明確對(duì)非文物保護(hù)對(duì)象維護(hù)費(fèi)用的財(cái)政補(bǔ)貼制度。歷史建筑、歷史街區(qū)、歷史風(fēng)貌與文物保護(hù)單位的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)要求不同，無(wú)需財(cái)政完全負(fù)責(zé)，但可以在法律中明確財(cái)政對(duì)于沒有認(rèn)定為文物的保護(hù)對(duì)象的投入比例，激發(fā)所有權(quán)人保護(hù)歷史建筑的熱情，對(duì)他們按要求維護(hù)的利益損失適當(dāng)補(bǔ)償。

2.完善以用養(yǎng)保機(jī)制

對(duì)于文化遺產(chǎn)大國(guó)來(lái)說，即使是非常富裕的發(fā)達(dá)國(guó)家，也很難做到保護(hù)工作完全由財(cái)政支持。無(wú)論國(guó)際還是國(guó)內(nèi)，文化遺產(chǎn)保護(hù)得力的區(qū)域正是機(jī)制靈活、對(duì)社會(huì)資金充分運(yùn)用的典范。

一是將利用的思路納入保護(hù)的整體思路中，從法律、規(guī)劃、布局、管理等各方面實(shí)行有效對(duì)接。

二是加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管法制建設(shè)力度，引導(dǎo)“市場(chǎng)化+規(guī)范化”保護(hù)。有限度地開放利用文物保護(hù)單位，在開發(fā)過程中，凡屬保留文物、歷史建筑、歷史街區(qū)原貌，充分展示其文化價(jià)值和歷史信息的利用方式都可以予以鼓勵(lì)。

三是加強(qiáng)開發(fā)管理，市場(chǎng)運(yùn)作過程中充分考慮文化遺產(chǎn)資源的承載能力。突出環(huán)境容量控制，充分考慮游客人數(shù)、歷史建筑或構(gòu)筑物的承載力、基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和容量、水電能源消耗量、垃圾處理能力等，加強(qiáng)指導(dǎo)規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)管力度。首先嚴(yán)格規(guī)范旅游設(shè)施配套，至少要具備“進(jìn)得來(lái)，出得去，散得開”的可進(jìn)入性與接待硬件軟件設(shè)施；其次通過門票價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)游客數(shù)量，并實(shí)施游客預(yù)約制、上限制，防止超過最佳容量；再次是開發(fā)新景區(qū)，分流旅游人口，為名城旅游產(chǎn)業(yè)尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

四是引導(dǎo)歷史建筑合理再利用。歷史建筑的再利用看似是很小的問題，但眾多國(guó)際公約都對(duì)此作出了規(guī)定，如《關(guān)于在國(guó)家一級(jí)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的建議》提出，“各成員國(guó)應(yīng)考慮為不再用作原來(lái)用途的歷史建筑群尋找合適的用途”?參見《關(guān)于在國(guó)家一級(jí)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的建議》第三十二條。 參見《關(guān)于在國(guó)家一級(jí)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的建議》第二十二條。 參見《歷文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第二十二條。，“文化和自然遺產(chǎn)的組成部分應(yīng)恢復(fù)其原有用途或賦予新的更加恰當(dāng)?shù)挠猛?，只要其文化價(jià)值并沒有因此而受到貶損”?參見《關(guān)于在國(guó)家一級(jí)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的建議》第三十二條。 參見《關(guān)于在國(guó)家一級(jí)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的建議》第二十二條。 參見《歷文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第二十二條。。國(guó)家文物局在2017年也印發(fā)了《文物建筑開放導(dǎo)則（試行）》[6]。文物建筑需要人類經(jīng)常養(yǎng)護(hù)，如果緊鎖不加以利用，反而會(huì)加速破壞。歷史建筑的再利用不僅可以避免單體建筑不被浪費(fèi)，爭(zhēng)取一部分維護(hù)經(jīng)費(fèi)；同時(shí)，建筑與人類的密切關(guān)系本身是歷史建筑所傳遞的文化信息的一部分，功能得到充分發(fā)揮也是建筑存在的價(jià)值之一。有確定的所有權(quán)或使用權(quán)人也能保證歷史建筑被隨時(shí)維修看護(hù)。建議法律充分引導(dǎo)歷史建筑再利用，在稅收、財(cái)政政策、建筑消防安全要求、規(guī)劃功能定位等方面作出操作性較強(qiáng)的規(guī)定，引導(dǎo)歷史建筑的再利用，讓歷史街區(qū)煥發(fā)活力。

3.將補(bǔ)償開發(fā)作為保護(hù)的重要途徑

法律規(guī)定要不斷改善歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境?參見《關(guān)于在國(guó)家一級(jí)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的建議》第三十二條。 參見《關(guān)于在國(guó)家一級(jí)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的建議》第二十二條。 參見《歷文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第二十二條。，這也是居民的基本權(quán)利和政府的基本義務(wù)。歷史街區(qū)維持歷史原貌的改造不同于普通的舊城改造，維護(hù)與改造費(fèi)用較大，很多開發(fā)商都不愿意加入，這不僅是當(dāng)前我國(guó)面臨的問題，還是個(gè)世界性難題。在美國(guó)，對(duì)這樣情況普遍采取的是補(bǔ)償開發(fā)的方法。即歷史街區(qū)附近再劃出一片使用價(jià)值較高的土地一起給開發(fā)商，吸引開發(fā)商參與歷史街區(qū)的改造。我國(guó)也可以借鑒這種做法。

4.建立保護(hù)基金和保護(hù)彩票

借鑒美國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)國(guó)家信托基金和周轉(zhuǎn)基金的做法，設(shè)立基金會(huì)用以吸收國(guó)際財(cái)團(tuán)、國(guó)外企業(yè)以及公民個(gè)人的捐助，用無(wú)息及低息貸款幫助其改善遺產(chǎn)保護(hù)，這種周轉(zhuǎn)基金必須按時(shí)歸還資金池，然后用同樣目的再次使用，分配給其他保護(hù)對(duì)象。此外，基金會(huì)除了可以監(jiān)督其支出的保護(hù)資金外，還可以利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，賦予其對(duì)中央和地方政府保護(hù)款項(xiàng)的社會(huì)監(jiān)督權(quán)力。彩票是一種非常有效的籌資方法，建議我國(guó)設(shè)立文化遺產(chǎn)保護(hù)彩票，吸引社會(huì)閑散資金投入歷史文化名城保護(hù)。

5.積極爭(zhēng)取國(guó)際保護(hù)資金

中國(guó)是文明古國(guó)，文化遺產(chǎn)既是中華民族的財(cái)富，也是全人類的寶貴財(cái)富，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，也是分享這些文明成果的全人類共同的責(zé)任和義務(wù)。可以通過加大國(guó)際交流合作，積極爭(zhēng)取國(guó)際扶助資金投入歷史文化名城保護(hù)。同時(shí)，鼓勵(lì)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村申報(bào)世界遺產(chǎn)，一方面為這些地區(qū)的保護(hù)性發(fā)展迎來(lái)機(jī)遇，使保護(hù)工作更加標(biāo)準(zhǔn)化；另一方面也能為其爭(zhēng)取更多援助。

這些都需要政府加大信息交流公布力度，建立常規(guī)化的信息共享機(jī)制，同時(shí)控制保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，將我國(guó)目前的歷史文化名城保護(hù)與國(guó)際上通行的保護(hù)要求接軌，打造合作平臺(tái)，以便于各城市申請(qǐng)國(guó)際援助。