廣東汕頭美麗鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀、存在問題及對策建議

楊澤利

摘? ?要：2017年汕頭市委、市政府在全市開展“百村示范、千村整治”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年大行動，目前已取得了明顯進(jìn)展。但是，也暴露出了一系列問題，如：鎮(zhèn)村一級機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)不健全、部分美麗鄉(xiāng)村建設(shè)未能發(fā)揮農(nóng)民的主動性、規(guī)劃編制問題較多、各村投入分散未能形成合力、后期管護(hù)體制機(jī)制不健全等，并據(jù)此提出了完善鎮(zhèn)村一級體制機(jī)制、提升規(guī)劃編制質(zhì)量、積極壯大村集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮農(nóng)民的主體意識參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等對策措施。

關(guān)鍵詞：美麗鄉(xiāng)村;存在問題;對策

中圖分類號：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2019）04-0049-04

為全面深入貫徹落實(shí)中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照廣東省委、省政府關(guān)于全域推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的決策部署，汕頭市委、市政府于2017年決定在全市開展“百村示范、千村整治”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年大行動，以期加快全域推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，提升美麗鄉(xiāng)村建設(shè)水平。汕頭市各區(qū)積極響應(yīng)，對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)制定了詳細(xì)的規(guī)劃，如龍湖區(qū)以廈門、杭州為標(biāo)桿，積極推進(jìn)“大建設(shè)”和村居“一村一亮點(diǎn)”工程，推進(jìn)鷗汀片區(qū)總體規(guī)劃，對歷史文化街區(qū)進(jìn)行打造，取得了較好的進(jìn)展。但是，在實(shí)際工作中也暴露出一系列不足，迫切需要對其進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)。

一、汕頭市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀

（一）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的緣起

2014年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)指出，要通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，建設(shè)農(nóng)民美好生活的家園[1-3]。為響應(yīng)國家、省的號召，汕頭市根據(jù)轄區(qū)內(nèi)有1086個村（社區(qū)）、37個省定貧困村，村容村貌相對落后的現(xiàn)狀，自2017年起，以“創(chuàng)文強(qiáng)管”為總抓手，在全市開展“百村示范、千村整治”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年大行動，力爭到2018年，把37個省定貧困村建設(shè)成為新農(nóng)村示范村;到2019年，完成全部1086個村（社區(qū)）人居生態(tài)環(huán)境整治任務(wù)，建成300個新農(nóng)村示范村。

（二）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)容

1. 規(guī)劃先行。為扎實(shí)有效開展“百村示范、千村整治”行動，市、區(qū)兩級專門設(shè)立了規(guī)劃、整治、建設(shè)、融資和文化旅游5個指導(dǎo)組，分別制定了工作方案和技術(shù)指引。堅(jiān)持規(guī)劃設(shè)計先行的原則，組織開展村莊整治規(guī)劃編制。依據(jù)《汕頭市“百村示范、千村整治”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年大行動工作方案》，在充分征求意見的基礎(chǔ)上，制訂印發(fā)了《推進(jìn)汕頭市“百村示范、千村整治”規(guī)劃編制工作方案》。委托規(guī)劃設(shè)計單位，編制完成了《汕頭市“百村示范、千村整治”規(guī)劃編制工作指引》，按照整治村、示范村、城鎮(zhèn)社區(qū)的不同標(biāo)準(zhǔn)對全市“百村示范、千村整治”規(guī)劃編制進(jìn)行分類指導(dǎo)，明確了要尊重村莊自然肌理，追求簡樸自然，力戒奢華浪費(fèi)的規(guī)劃原則，對整治方向、技術(shù)路線和工作內(nèi)容等提出了具體的指引意見。組織召開培訓(xùn)會，現(xiàn)場發(fā)放《規(guī)劃編制工作指引》和《培訓(xùn)手冊》并進(jìn)行了詳細(xì)解讀及答疑，向與會人員通報了汕頭開展“百村示范、千村整治”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的政策背景，對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中出現(xiàn)的形象工程等負(fù)面案例進(jìn)行了剖析，邀請規(guī)劃專家、建筑專家結(jié)合潮汕傳統(tǒng)建筑樣式，提出了融合潮汕鄉(xiāng)情、鄉(xiāng)建、鄉(xiāng)創(chuàng)的規(guī)劃設(shè)計理念。

2. 創(chuàng)新體制機(jī)制。目前，汕頭市建了美麗鄉(xiāng)村“市級統(tǒng)籌、區(qū)縣主體、鎮(zhèn)村實(shí)施”的責(zé)任體系，分級負(fù)責(zé)、分類支持的投入機(jī)制，以及建立群眾參與機(jī)制、幫扶機(jī)制，著力形成推進(jìn)“百村示范、千村整治”的合力。在創(chuàng)新投入機(jī)制方面，汕頭市通過區(qū)分公益性和非公益性項(xiàng)目，分別采取財政獎補(bǔ)、融資支持、市場化運(yùn)作、社會籌資等不同方式，支持村莊整治和建設(shè)。2018年市級財政安排整治資金1.3億元，同時安排資金5億元，對每個示范村建設(shè)給予500萬元的支持。通過各自然村的公益理事會、鄉(xiāng)賢會等群眾組織，動員群眾參與村莊建設(shè)。此外，還建立了市級領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系、部門結(jié)對幫扶的掛鉤幫扶制度，安排了31位市領(lǐng)導(dǎo)、210個市直機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和中央、省駐汕單位，掛鉤幫扶224個村（社區(qū)）整治建設(shè)。

（三）建設(shè)成效

2017年“百村示范、千村整治”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年大行動開始后，各區(qū)積極響應(yīng)，農(nóng)村環(huán)境明顯改觀。其中，龍湖區(qū)2018年首批12個美麗鄉(xiāng)村示范村基本完成建設(shè)，啟動第二、三批61個村居376個項(xiàng)目建設(shè)。澄海區(qū)2018年完成澄海區(qū)域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、184個村（社區(qū)）整治規(guī)劃及50個村（涉農(nóng)社區(qū)）的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作，第一批19個美麗鄉(xiāng)村示范村203個項(xiàng)目基本完成首輪建設(shè)任務(wù)，建成3個省級生態(tài)示范鎮(zhèn)、10個省級生態(tài)示范村，新增17個市級以上鄉(xiāng)村綠化美化示范點(diǎn)。濠江區(qū)2017籌資超4億元開展“鄉(xiāng)村振興·七彩濠江”人居環(huán)境綜合整治，有序推進(jìn)“百村示范、千村整治”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，啟動建設(shè)10個精品示范社區(qū)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)25個創(chuàng)文示范社區(qū)。新建社區(qū)公園32個、廣場23個、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)中心5個，改造市場23個。推動60個社區(qū)主干道硬底化，啟動、建成一批綠道，打造慢行環(huán)境，拓通改造道路298條，新鋪設(shè)步道123條;2018年一批10個“百村示范、千村整治”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)全面完成，籌資超10億元、超600項(xiàng)的“鄉(xiāng)村振興·七彩濠江”農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治暨創(chuàng)文惠民工程基本完成，被列為市農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境綜合整治示范區(qū)。潮南區(qū)2018年完成全區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，第一批16個“百村示范、千村整治”美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村和17個省定貧困村基本完成“三清三拆”，17個省定貧困村創(chuàng)建社會主義新農(nóng)村示范村開工項(xiàng)目176個、竣工66個，省級（第三批）新農(nóng)村連片示范建設(shè)工程5個主體村建設(shè)進(jìn)入掃尾階段，12個村（社區(qū)）申報創(chuàng)建省農(nóng)村人居環(huán)境整治示范村。南澳縣2018年完成建設(shè)項(xiàng)目共89個，完成27個生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃編制，基本完成“三清三拆三整治”工作，拆除違章建筑物2.5萬處，清理亂擺亂賣行為近1萬宗，拓通改造道路24.7公里，新鋪步道21.4公里;“四好農(nóng)村路”建設(shè)、生活垃圾資源化處理廠建設(shè)、農(nóng)村“廁所革命”、農(nóng)村生活垃圾污水處理和集鎮(zhèn)市場改造升級等加快推進(jìn)，綠化美化面積4萬多平方米，鄉(xiāng)村面貌煥然一新。

二、存在問題

（一）鎮(zhèn)村一級機(jī)構(gòu)、人員建設(shè)不健全

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，涉及農(nóng)業(yè)、建設(shè)、環(huán)保等具體部門職責(zé)，目前雖各鎮(zhèn)委（街道）書記均參加區(qū)級美麗鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)小組，但鎮(zhèn)（街道）沒有專門的機(jī)構(gòu)對接此項(xiàng)工作。各鎮(zhèn)（街道）各自選擇由黨政辦、農(nóng)辦或村建辦來承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)，工作職責(zé)落實(shí)不清。由于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的綜合性，經(jīng)常需要跨線條、跨部門協(xié)調(diào)，沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)容易產(chǎn)生工作協(xié)調(diào)問題。二是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作普遍未配有專職工作人員，存在隨意調(diào)配、臨時抓差的情況，導(dǎo)致各項(xiàng)工作對接不暢，人員對整體工作缺乏認(rèn)識，政策規(guī)定了解不透徹，工作能動性和連續(xù)性差。三是文件在基層傳達(dá)不對口，政策學(xué)習(xí)宣傳不到位。上級文件一般僅發(fā)放到鎮(zhèn)一級，而美麗鄉(xiāng)村具體實(shí)施的村一級單位，無法第一時間獲知相關(guān)信息。而各級各部門工作任務(wù)繁重，人手普遍緊缺，加之重視程度不夠，導(dǎo)致有關(guān)文件政策不能夠及時傳達(dá)。上級工作任務(wù)下達(dá)往往也時間緊迫，無法組織專場會議進(jìn)行具體工作指導(dǎo)，導(dǎo)致基層理解千差萬別，影響了工作質(zhì)量。這些又都在一定程度上延誤了工作進(jìn)度，不利于整體工作按照部署安排的進(jìn)度宏觀推動。具體工作人員沒能按時掌握文件精神和任務(wù)要求，延誤了工作開展。

（二）部分美麗鄉(xiāng)村建設(shè)未能發(fā)揮農(nóng)民的主動性

調(diào)查顯示，部分村莊美麗鄉(xiāng)村建設(shè)未能發(fā)揮村民的主動性和能動性，主體發(fā)生了偏離，即各級政府及職能部門成了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性不高，冷漠對待美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，甚至有村民表示“此事與我無關(guān)”。同時，由于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主要資金來源為財政資金，因此干部對其資金使用高度重視，程序較為復(fù)雜，普通村民因不了解程序?qū)ζ涫褂卯a(chǎn)生了較多誤解。

（三）規(guī)劃編制問題較多

一是規(guī)劃編制單位編制的規(guī)劃水平較低。調(diào)查顯示，部分編制規(guī)劃的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)工作粗糙，現(xiàn)場調(diào)查應(yīng)付了事，工作深度明顯不夠，甚至于部分項(xiàng)目（如生活市場）設(shè)計指標(biāo)不能跟進(jìn)項(xiàng)目驗(yàn)收具體要求，規(guī)劃指導(dǎo)效果差，具體設(shè)計在實(shí)施過程中經(jīng)常遇到需要調(diào)整的情況，增加了工作難度，并影響到工作進(jìn)度[4-6]。二是整治資金較多集中于社區(qū)宣傳欄建設(shè)項(xiàng)目，普遍缺乏風(fēng)貌整體性設(shè)計。三是個別整治項(xiàng)目選擇針對性不強(qiáng)。個別示范村的整治項(xiàng)目建成后，不但不實(shí)用，還會增加村（社區(qū)）集體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，甚至還會帶來新的整治問題。四是部分整治項(xiàng)目投資估算偏高。有些示范村規(guī)劃整治項(xiàng)目和建設(shè)風(fēng)格仍存在項(xiàng)目類型選擇模仿城市社區(qū)，存在不簡樸、與周邊風(fēng)格樣式不統(tǒng)一經(jīng)營和標(biāo)準(zhǔn)過高的情況。五是對舊村老寨活化利用力度不足。老寨、舊村是一個村發(fā)展的起源，具有深厚的歷史文化內(nèi)涵和濃厚的潮汕民居特色，大部分示范村老寨、舊村尚保存完好，規(guī)劃方案普遍存在對村莊的歷史文化挖掘不深入的問題，對保護(hù)利用缺乏整治措施。

（四）各村投入分散，未能形成合力

村莊與村莊之間是有著千絲萬縷的聯(lián)系，各個村之間過于關(guān)注自身需求，未能從有機(jī)的整體上進(jìn)行統(tǒng)籌考慮[7-8]。以內(nèi)溪河為例，上游村莊在建設(shè)過程中僅僅關(guān)注自身建設(shè)，未對河床和河道進(jìn)行清理，導(dǎo)致下游河床變窄，水流緩慢，遇到強(qiáng)降水就形成內(nèi)澇。此外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿ν诰蛞参葱纬珊狭?，產(chǎn)業(yè)發(fā)展僅靠1-2個村子是難以發(fā)展起來的，需要強(qiáng)有力的集體經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)作為支撐，需要通過政府引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)，推動市場投資來壯大集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（五）后期管護(hù)體制機(jī)制不健全

調(diào)查顯示，美麗鄉(xiāng)村的后期管護(hù)體制機(jī)制存在較大問題。由于大多數(shù)村莊屬于農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)村勞動力以外出務(wù)工為主，空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，村集體收入較少。因此，在缺少財政支持的情況下，美麗鄉(xiāng)村已建成的各項(xiàng)設(shè)施設(shè)備管理維護(hù)缺少保障。以農(nóng)村綠化建設(shè)為例，很多鄉(xiāng)村建設(shè)未采用本土樹種，黃花風(fēng)鈴木等外地樹種廣泛種植，由于未能建成相應(yīng)的灌溉設(shè)施和運(yùn)水車等設(shè)備，栽種后甚至需要村民提水進(jìn)行灌溉，調(diào)查顯示僅僅綠化灌溉運(yùn)營成本一個村就高達(dá)3萬元。因此，如何建立管護(hù)體制機(jī)制成為迫在眉睫的問題。

三、對策建議

（一）完善鎮(zhèn)村一級體制機(jī)制

完善鎮(zhèn)一級工作機(jī)構(gòu)配置。設(shè)立鎮(zhèn)級美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作辦公室，明確職責(zé)，有固定工作人員和工作場所。加強(qiáng)對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的宣傳培訓(xùn)。各級美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作辦公室和創(chuàng)建單位所在鎮(zhèn)，應(yīng)及時召開相關(guān)工作會議或組織培訓(xùn)，重點(diǎn)內(nèi)容包括：傳達(dá)有關(guān)文件精神、傳授工作經(jīng)驗(yàn)、提出工作建議和要求，部署近期工作安排。一是要及時向基層傳達(dá)各級各部門文件精神，部署工作安排。二是要認(rèn)真解讀工作程序，合理安排工作進(jìn)度，指導(dǎo)并改進(jìn)存在問題，宣傳推廣創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)。

（二）提升規(guī)劃編制質(zhì)量

建議建立技術(shù)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)劃成果評估考核機(jī)制，規(guī)范服務(wù)市場，提升規(guī)劃質(zhì)量;建議各村居成立規(guī)劃編制工作小組，邀請熟悉村居情況的村民代表、外出鄉(xiāng)賢、專業(yè)規(guī)劃顧問等擔(dān)任成員，協(xié)同技術(shù)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)共同開展規(guī)劃及設(shè)計工作。同時，要對鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展多層面，區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村多層級建設(shè)管理并重，鄉(xiāng)土特色顯著，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，適度超前設(shè)計，有計劃分步驟地全面推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃工作。

（三）積極壯大村集體經(jīng)濟(jì)

當(dāng)前，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金主要來源于政府財政支持和鄉(xiāng)賢捐款，這些來源并非長久之計，必須提高鄉(xiāng)村財政造血功能。政府職能部門要引導(dǎo)村干部以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為契機(jī)，發(fā)掘農(nóng)村創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，從有機(jī)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和綜合發(fā)展等多方面，統(tǒng)籌做好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和美麗鄉(xiāng)村年度建設(shè)規(guī)劃，定好發(fā)展目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（四）發(fā)揮農(nóng)民的主體意識參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

農(nóng)村居民是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，也是其建設(shè)成效的受益主體和價值主體。為此，應(yīng)提高農(nóng)村居民對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的認(rèn)知水平，培養(yǎng)農(nóng)村居民的責(zé)任意識、參與意識，促進(jìn)高效的農(nóng)村生態(tài)治理的評估與監(jiān)督機(jī)制形成、鼓勵其積極參與后期的維護(hù)管護(hù)工作;政府部門要綜合運(yùn)用以獎代補(bǔ)、責(zé)權(quán)利分開的措施，對村民進(jìn)行鼓勵，推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：董? 濤）