農(nóng)村資源分配方式、鄉(xiāng)村治理模式與干群關(guān)系

王敬　海莉娟　王明剛

摘? ?要：稅費改革是我國鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村干群關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)型的分水嶺。稅費改革前，農(nóng)村資源分配的方式是“自下而上”的調(diào)動資源和汲取資源;稅費改革后，農(nóng)村資源分配的方式是“自上而下”的供給資源和分配資源。不同的資源分配方式形塑不同的鄉(xiāng)村治理模式，進而導(dǎo)致不同的干群關(guān)系問題。為了展開這一研究，本文通過陜西關(guān)中地區(qū)D村村干部與村民進行結(jié)構(gòu)化和開放式訪談，深入了解農(nóng)村資源分配方式、鄉(xiāng)村治理模式以及干群關(guān)系的轉(zhuǎn)型，揭示農(nóng)村公共政策執(zhí)行過程中存在的信息溝通機制失靈、村干部“尋租謀私”、信任滑坡等問題。隨著城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，傳統(tǒng)的熟人社會的鄉(xiāng)土邏輯發(fā)生深刻變遷，主要體現(xiàn)在農(nóng)村“公私”邏輯的變遷。

關(guān)鍵詞：資源分配;鄉(xiāng)村治理;干群關(guān)系;“公私”邏輯

中圖分類號：F325.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2019）03-0045-04

一、導(dǎo)論

資源對鄉(xiāng)村治理起到基礎(chǔ)性作用。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展以及稅費改革制度的建立，農(nóng)村資源分配和調(diào)動的方式發(fā)生了根本性的變化。稅費改革前，農(nóng)村資源分配方式是“自下而上”的汲取資源，如農(nóng)業(yè)稅費的收取;稅費改革后，農(nóng)村資源分配方式開始向資源供給型轉(zhuǎn)變（印子，2014），如“項目下鄉(xiāng)”等農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展政策。計劃經(jīng)濟時代是“政治高于一切”，農(nóng)村經(jīng)濟與文化的建設(shè)很大程度上受到了忽視。在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到“剛性的控制”（孔繁金，2012），高額的農(nóng)業(yè)稅費嚴重的增加了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(dān)，為了支持城市發(fā)展與工業(yè)建設(shè)，農(nóng)村的發(fā)展以及農(nóng)民的利益受到很大的犧牲。隨著改革開放以及市場經(jīng)濟的發(fā)展，“政治高于一切”讓位于經(jīng)濟建設(shè)（孔繁金，2012）。為了彌補農(nóng)村與農(nóng)民在國家經(jīng)濟發(fā)展初期所作出的犧牲，國家公共政策逐漸向“三農(nóng)”領(lǐng)域傾斜，國家開始全方位地進入農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、與農(nóng)民增收（減少經(jīng)濟壓力）起到了促進作用。國家資源下鄉(xiāng)在農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的發(fā)展與建設(shè)中扮演著重要角色。

在不同的時代背景下，農(nóng)村干群關(guān)系發(fā)生了深刻的變化。在計劃經(jīng)濟體制以及農(nóng)業(yè)稅費政策背景下，干部與群眾之間的關(guān)系是“聯(lián)系緊密”但“矛盾深化”的。一方面，農(nóng)民依賴于村干部自下而上的收取資源，干群之間存在著自下而上的回應(yīng)機制。農(nóng)村干群緊密關(guān)系是靠“強制”而實現(xiàn)的。另一方面，稅費改革之前，干群關(guān)系緊張、矛盾深化。干部與群眾的矛盾主要由上交農(nóng)業(yè)稅、收取農(nóng)業(yè)費、收取計劃生育費以及樁基清理引起的。在市場經(jīng)濟體制以及稅費改革背景下，干部與群眾之間的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及外出務(wù)工的“常態(tài)化”，農(nóng)民的主要注意力集中到了“增加家庭收入”上。相對計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)民更加追求“物質(zhì)利益”。干部與群眾之間的關(guān)系比較“松散”（賀雪峰，2017）。另外一方面，在“資源項目下鄉(xiāng)”的背景下，干部與群眾的矛盾主要集中在“項目資源的爭取”與“項目資源的分配上”。

隨著農(nóng)村資源分配方式、鄉(xiāng)村治理模式以及干群關(guān)系的變化，傳統(tǒng)的熟人社會的“公私”關(guān)系發(fā)生變化。在稅費改革前，村干部代表“公”在村莊內(nèi)部收取農(nóng)業(yè)稅費等資源;在稅費改革后，資源來自于“農(nóng)村外部”，村干部手中支配的公共經(jīng)濟量大幅度增加（王沛，2018）。此時，村干部除了是“公家人”，還與普通的群眾一樣是“理性經(jīng)濟人”（馬維強，2018），村干部在資源分配中代表“私”。

為了展開這一研究，我們在2014年7月與2017年8月進行實地調(diào)研，我們在陜西省武功縣SF鎮(zhèn)D村調(diào)研。D村地處陜西關(guān)中平原地區(qū)，屬于一年兩熟農(nóng)作物地區(qū)。冬小麥和夏玉米輪作是關(guān)中地區(qū)糧食生產(chǎn)的最基本的特征。由于糧食作物收入低，1992年，D村農(nóng)民開始種植蘋果樹。蘋果樹及外出務(wù)工是D村村民的最主要收入來源。D村1362人，共3個村民小組，320多戶，外出務(wù)工210多人。其中有很多中年農(nóng)民在當(dāng)?shù)氐拇u廠務(wù)工。我們調(diào)研期間，對村干部以及群眾進行深入訪談，訪談的內(nèi)容主要涉及農(nóng)村資源的來源與分配、農(nóng)村治理模式、干群關(guān)系的變化以及傳統(tǒng)“熟人社會”的邏輯變遷等。

二、“資源下鄉(xiāng)”的基層運作

資源下鄉(xiāng)的基層運作可以歸納為三個階段：項目的爭取、項目的使用、項目實施效果的監(jiān)督（劉成良，2015）。首先，“項目爭取”是彰顯村干部“能力”的階段。國家的資源下鄉(xiāng)主要有兩種方式：一種是“項目下鄉(xiāng)”;另一種是一卡通到戶（賀雪峰，2017）。一卡通到戶基本上屬于普惠性的國家資源下鄉(xiāng)，村干部以及村民不需要去和其他的村莊去競爭、去爭取?！绊椖肯锣l(xiāng)”的資源是稀缺的，需要有“能力”的村干部“向上跑項目”，去爭取村莊發(fā)展與建設(shè)的機會。據(jù)D村書記介紹，現(xiàn)在的工作不好做，如果村干部不跑項目，老百姓認為村干部沒有本事，不干實事;如果跑項目，村民又會覺得村干部貪污腐敗。

其次，公共資源的使用階段問題凸顯，“資源下鄉(xiāng)”的初衷發(fā)生扭曲。村干部掌有公共資源量，具有很大的支配權(quán)。在項目的使用階段，基層干部侵犯群眾利益的事情時有發(fā)生（康棣宣、李強，2013）。項目的使用情況是不公開的。村務(wù)的不公開在農(nóng)村已形成了不成文的規(guī)定。普通村民在農(nóng)村公共政策的執(zhí)行中一直處于弱勢地位（周晨虹，2011），被排擠到項目之外。如今，D村項目資金利用情況混亂，“?？畈粚Ｓ谩?、 “隨意挪用”、以及“隱瞞村民”現(xiàn)象十分普遍。

案例一：在2007年，村委改建的時候，不得不將村里的廟挪位置并且重新修整。在原來廟的位置上修建了村委會辦公樓，把廟挪到了村委會的后面。修廟共使用了12萬元（老百姓捐款4萬元，村里花了8萬多）。村子里沒有錢，于是村干部決定挪用生態(tài)養(yǎng)殖項目的2萬多元，用在了寺廟改建上。

案例二：在2010年，D村修建街道，要求從群眾手里收錢，但僅僅有三分之二的群眾交了錢，最后，村里還是決定先修路。由于工作的失誤（施工方和村干部），剛剛修好的路沒有保管好，結(jié)果路凍壞了，于是不得不在第二年春天重新鋪一遍路。第一次鋪路花了5萬多，第二次重新鋪路花了2.6萬元，村干部不得不再次做主挪用了扶貧項目的錢。

案例三：2010年與2011年，鎮(zhèn)里舉辦評選“好媳婦”“好公婆”的活動，據(jù)村民們介紹，他們根本不知道有這個活動，完全沒有聽說過這個消息。最后，村書記的大兒媳得到“好媳婦”的榮譽，在省政府部門工作行政人員的父母得到了“好公婆”榮譽稱號，分別獲得電視機和洗衣機一臺。

在項目的使用過程中，缺乏干群之間的信息溝通機制以及村民意愿表達機制。村干部利用“公”的身份將“公”的項目據(jù)為“私有”，是影響干群關(guān)系的關(guān)鍵。村干部與群眾之間的“魚水關(guān)系”被“油水關(guān)系”取代（王沛，2018）。干群關(guān)系的好壞直接影響著項目的執(zhí)行效果，進而影響農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展與穩(wěn)定（何凌霄等，2017）。一方面，干群關(guān)系的好壞影響村干部對群眾的動員效應(yīng)（農(nóng)戶參與意愿低）;另一方面，干群關(guān)系的好壞影響村民對公共資源下鄉(xiāng)項目的認同，進而影響農(nóng)民對國家公共政策的認同效應(yīng)。

再次，在項目實施效果方面缺乏監(jiān)督機制。資源下鄉(xiāng)難以組織監(jiān)督主要體現(xiàn)在“上下”監(jiān)督無處發(fā)力：一是用當(dāng)?shù)卮迕竦脑捳f“上面只管布置，而不管落實”，這樣就為村干部和駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部留下了謀取利益的空間。村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成為利益的共同體，缺乏有力的監(jiān)督機制。村子里的信息和財務(wù)不公開，造成村干部權(quán)力膨脹。村干部在資源分配時，出發(fā)點是私人獲利的角度。二是農(nóng)村公共政策目標度量困難，如農(nóng)村政策目標模糊（沒有量化的目標）、目標多重（經(jīng)濟、社會、文化）、目標沖突等（譚秋成，2008;周晨虹，2011）。村干部是農(nóng)村資源下鄉(xiāng)的最終落實者，由于“向上跑項目”的資源分配方式，村干部的治理模式“向上負責(zé)，對內(nèi)脫離”（劉建平、陳文瓊，2016）。村干部采取村務(wù)“半遮面”的形式，應(yīng)付鎮(zhèn)政府以及上級政府部門的檢查。而上一級政府部門很難做到對村務(wù)事無巨細的了解，只能“得過且過”。三是由于打工經(jīng)濟的“常態(tài)化”，農(nóng)村由傳統(tǒng)的“熟人社會”轉(zhuǎn)向“無主體的熟人社會”。大多數(shù)青年人以及中年男人都選擇外出務(wù)工，增加家庭收入。留在農(nóng)村的是老人、中年婦女以及兒童，在農(nóng)村日常政治參與中處于弱勢地位，且對村莊政治參與意愿低。此外，村委與宗族勢力的相結(jié)合，使得當(dāng)?shù)卮迕駥Υ甯刹宽椖抠Y源使用不公的現(xiàn)象“敢怒而不敢言”。

綜上，在資源下鄉(xiāng)基層運作的三個階段中產(chǎn)生的各種問題，違背了農(nóng)村公共政策的初衷。形塑了農(nóng)村公共資源下鄉(xiāng)的“最后一公里問題”，滋生了村干部以及少數(shù)村民分利的農(nóng)村秩序。

三、干群關(guān)系變化邏輯路線

在集體經(jīng)濟時代，自下而上的收取資源的方式，遵循“公”的邏輯，公共性與政治性特征強，村干部與群眾之間主要是“公與私”的互動，是一種“政治高壓”下的互動（如圖1）。村干部起到聯(lián)系公社與村民的作用，是“公”的代理人。由于沉重的稅費負擔(dān)，此時的干群矛盾尖銳。

案例一：代某，84年老生產(chǎn)大隊隊改村后，第一任村長，任期為1984年到1991年。用老村長的話說：“成天要錢，不好做工作”。每年交農(nóng)業(yè)稅的時候，干部和群眾的矛盾很緊張。村干部還要打點好和糧站的關(guān)系，要花100元左右請糧站的人吃飯（100元錢要從村民手里收?。?，這樣才能給村里的糧食評上一個好的等級。此外，亂收費現(xiàn)象也很嚴重，除征繳農(nóng)業(yè)稅外，以各種名目征收各類款項，如建校款100多元，吃水井每年交5元（征收了兩年），樁基費（每年20元，征繳了兩年，后來沒有收），提留款100斤的玉麥等。1991年的時候，老村長不干了，當(dāng)時的社會風(fēng)氣太差了，覺得繼續(xù)干對不起自己的良心。干群關(guān)系已經(jīng)激化到了一定程度。

稅費改革后，干群緊張關(guān)系得以緩和。但是隨著資源下鄉(xiāng)等惠民政策，新的干群問題出現(xiàn)。村干部在“破”集體時代（打破以公社、大隊、生產(chǎn)隊為單位的“大鍋飯”的時代），在自上而下的資源分配方式下，村干部遵循“私”的邏輯，首先想到的是自己的“私利”，然后是集體的“公利”，村干部與群眾之間是“私與私”的互動（如圖2）。

村干部主要可以分為三類：第一類為消極行政者（印子，2014）?！跋麡O行政者”形成的原因主要有兩個方面：一是村莊缺少外部的人力資本，二是自己不具備所謂的“向上跑、向上訴苦”的能力。D村有在省政府部門掌管工作的行政人員。所以D村的發(fā)展比其他周圍的村莊多了很多機會，例如D村爭取了扶貧項目、以及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目款（如修路、挖深水井等）。第二類為盈利性經(jīng)紀人（印子，2014）。這類村干部通過向上跑項目，為村莊爭取建設(shè)發(fā)展機會，同時獲得自己的經(jīng)濟利益。第三類為“富人治村”（印子，2014），這類村干部自身是經(jīng)濟能力大“經(jīng)濟人”，通過村干部的“行政人”身份，為自己獲得更多的利益（如工程項目）。當(dāng)今農(nóng)村有很多“富人賄選、富人治村”的現(xiàn)象。無論是消極行政者、盈利經(jīng)紀人、還是“經(jīng)紀人+行政人”，村干部都是從“私”的角度出發(fā)，選擇自己的公共政策執(zhí)行的方式。

四、總結(jié)與討論

從資源角度對農(nóng)村進行分類，農(nóng)村主要包括：發(fā)展型的農(nóng)村、維持型的農(nóng)村、資源型的農(nóng)村。而西部農(nóng)村是農(nóng)業(yè)型的，即維持型的，村莊內(nèi)部沒有多少資源空間。農(nóng)民的治理期待就是關(guān)于水利、宅基地、道路等等公共物品的訴求。但是在這種公共品訴求的過程中，村干部的獲利空間很大，甚至村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了利益共同體，與農(nóng)民的利益相對。村子里的賬務(wù)不公開成為新的傳統(tǒng)。對村干部的監(jiān)督存在一定的困境，而且沒有明確的監(jiān)督機制?！班l(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的內(nèi)卷化”嚴重。

農(nóng)民對村莊政治的漠然。在維持型的村莊里，老百姓的政治訴求很低。治理的邏輯是無治理狀態(tài)。在經(jīng)濟社會中，老百姓一睜眼一閉眼，想的全部都是如何“掙錢”的問題。農(nóng)民心中的民意淪落到“不損害自己的利益”。對村莊的治理不關(guān)心，很少在乎公平不公平。村莊的治理呈現(xiàn)一潭“死水”的狀態(tài)?，F(xiàn)在的干群矛盾小了，原因是老百姓的基本想法就是“只要不跟我要錢就好”。在稅改之前，D村的財務(wù)是公開的，村上的隊長，會計和出納會定期公開財務(wù)。但是，稅費改革后，賬務(wù)不公開了，例如縣財政撥款以及省文聯(lián)的扶貧款等，老百姓都不知道錢具體是做什么用了，群眾有意見，但是也沒辦法。在征收農(nóng)業(yè)稅時，農(nóng)民關(guān)心村里事務(wù)，減免農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民對村莊政治默然。

在農(nóng)村公共政策制定和執(zhí)行的過程中，農(nóng)民一直處于弱勢地位。農(nóng)民是農(nóng)村公共政策的最終目標群體，目標群體的行為意識決定著公共政策實施的效果。在公共政策的執(zhí)行過程中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)，建立干群之間有效的信息溝通機制以及村民利益表達機制。農(nóng)民的參與有利于公共政策執(zhí)行效果的提升，并有利于加強對村干部的監(jiān)督，防止村干部“公權(quán)私用”。

參考文獻：

[1] 何凌霄，張忠根，南永清，等.制度規(guī)則與干群關(guān)系：破解農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護行動的困境[ J ].農(nóng)村經(jīng)濟問題，2017（01）.

[2] 賀雪峰.建設(shè)屬于農(nóng)民的鄉(xiāng)村[ J ].河北學(xué)刊，2017（04）.

[3] 康棣宣，李強.新形式下密切農(nóng)村干群關(guān)系的現(xiàn)實困境及路徑選擇[ J ].西南大學(xué)學(xué)報，2013（07）.

[4] 孔繁金.社會轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村干群新型互信關(guān)系論析[ J ].理論探討，2012（04）.

[5] 劉成良.“項目進村”實踐效果差異性的鄉(xiāng)土邏輯[ J ].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2015（03）.

[6] 李凌，張小飛.農(nóng)民社會流動增強與農(nóng)村干群關(guān)系的新變化[ J ].西南民族大學(xué)學(xué)報，2012（02）.

[7] 劉建平，陳文瓊.“最后一公里”困境與農(nóng)民動員——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析[ J ].中國行政管理，2016 （02）.

[8] 馬維強.階級話語與日常生活：集體化時代干群身份及其關(guān)系的歷史建構(gòu)——以山西平遙雙口村為例[ J ].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2018（02）.

[9] 譚秋成.農(nóng)業(yè)政策為什么在執(zhí)行中容易走樣[ J ].中國農(nóng)村觀察，2008（04）.

[10] 王沛.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村基層干群關(guān)系探討[ J ].學(xué)理論，2018（02）.

[11] 印子.治理消解行政：對國家政策執(zhí)行偏差的一種解釋——基于豫南G鎮(zhèn)低保政策的實踐分析[ J ].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2014（03）.

[12] 周晨虹.農(nóng)村公共政策執(zhí)行過程中的農(nóng)民參與研究[ J ].山東社會科學(xué)，2011（10）.

（責(zé)任編輯：羅湘龍）