政府績效預(yù)算管理改革實踐探討

周鑫

摘要：政府業(yè)績評價，不僅是對政府功能進(jìn)行綜合性能評價，也包含對在其中發(fā)揮功能的經(jīng)濟(jì)性、效率性、公正性的評價，政府績效預(yù)算管理的實施與政府部門的業(yè)績評價高度相關(guān)。在當(dāng)前對政府績效預(yù)算管理進(jìn)行改革的形勢下，逐步實施和推進(jìn)建立在詳細(xì)分析條件的基礎(chǔ)上的政府業(yè)績評估和政府績效預(yù)算管理模式，選擇一些部門和支出項目作為試點項目，將業(yè)績評價的結(jié)果與部門政府績效預(yù)算管理結(jié)合，探索出一套適合我國國情的政府績效預(yù)算管理辦法。

關(guān)鍵詞：政府績效評估;績效;政府績效;預(yù)算管理

一、政府績效評估與政府績效預(yù)算管理的產(chǎn)生和發(fā)展

從現(xiàn)代意義上來說，在美國性能政府績效預(yù)算管理制度中，20世紀(jì)60年代后半期，以弗雷德里克森為代表的“新行政”政府業(yè)績評價開始實施。行政改革的最終目標(biāo)是建立民主行政模式，強(qiáng)調(diào)行政的客戶意向，獲取公共需求作為政府機(jī)關(guān)存在的重要性，發(fā)展的前提是政府機(jī)關(guān)的組織設(shè)計的方向。

政府的表現(xiàn)和結(jié)果要求所有政府機(jī)關(guān)提出5年的戰(zhàn)略性開發(fā)計劃、年度性能計劃和年度業(yè)績報告。政府提出了包括性能政府績效預(yù)算管理在內(nèi)的政府改革的“政府績效預(yù)算管理管理議題”。并且，開始了計劃性的評價。而且，進(jìn)行計劃性、連續(xù)性的管理監(jiān)督，并且徹底地評估政府績效預(yù)算管理分析和支出項目的資金方向。

第一階段，從2003年到2010年，作為性能評價的主要內(nèi)容，探索政府績效預(yù)算管理管理的改革。中央政府自2003年開始進(jìn)行性能評價的飛行員工作，逐步擴(kuò)大了飛行員項目的范圍。2010年，試點項目的范圍擴(kuò)大到115個部門和200個項目。這在金融資金的效率化中起到了積極的作用，然而，也存在了一定的弊端，事后評價與政府績效預(yù)算管理準(zhǔn)備、政府績效預(yù)算管理實施、政府績效預(yù)算管理監(jiān)督無關(guān)，沒有達(dá)到政府績效預(yù)算管理的業(yè)績管理。

第二階段是建立和確定，從2011年至2014年。建立了政府績效預(yù)算管理機(jī)制。2011年，對關(guān)于推進(jìn)政府績效預(yù)算管理的措施進(jìn)行了研究，提出了推進(jìn)政府績效預(yù)算管理的指導(dǎo)措施，并且建立了達(dá)成政府績效預(yù)算管理的目標(biāo)，以履行政府績效預(yù)算管理法則為基礎(chǔ)，完善了政府績效預(yù)算管理的制度，進(jìn)行評價的反饋措施，并且對反饋結(jié)果進(jìn)行了分析。2014年公布的《政府績效預(yù)算管理法》中對政府績效的概念進(jìn)行了首次的分析。它指出，政府績效應(yīng)涵蓋政府績效預(yù)算管理的原則、準(zhǔn)備過程、執(zhí)行措施、審查和監(jiān)督等四個過程。政府績效預(yù)算管理法提供了法律基礎(chǔ)，為中國政府績效預(yù)算管理改革提供了保證。

第三階段是改善和實施，從2015年到現(xiàn)在。這個階段主要是為了政府績效預(yù)算管理的管理機(jī)制。2015年公布了“中央部門政府績效預(yù)算管理目標(biāo)管理措施”。在2016年，財政部要求中央部門必須報告所有等級項目的性能目標(biāo)。2017年，性能目標(biāo)和政府績效預(yù)算管理的目標(biāo)被明確的定義為“同步審計、同步批準(zhǔn)”，范圍逐步覆蓋為中央部所有項目的性能目標(biāo)管理。

第一、是監(jiān)視性能目標(biāo)的實現(xiàn)。2016年，選定文部省、國土資源省、水資源局、監(jiān)察事務(wù)所等15個部門，實施性能目標(biāo)實施監(jiān)視政府績效預(yù)算管理事業(yè)。2017年，監(jiān)督人員項目將擴(kuò)大到所有中央部門。并且，為了跟進(jìn)政府績效預(yù)算管理性能目標(biāo)的實施，需要政府績效預(yù)算管理部門發(fā)現(xiàn)管理漏洞并進(jìn)行完善。第二、對項目支出進(jìn)行自我評價。2016年，財政部發(fā)布了中央項目支出的自我評估循環(huán)。而且，它需要中央部門進(jìn)行所有第一級和第二級項目績效的自我評價，進(jìn)而完成中央部門的政府績效預(yù)算管理。第三、必須建立用于評價支出性能的正規(guī)化機(jī)制。每年，都要評估成果。在2016年，政府選擇了25個資金規(guī)模，共投入309.20億元，并在2017年擴(kuò)大35億元的規(guī)模。第四、必須增加政府績效預(yù)算管理實際信息的公布。2016年，5位關(guān)鍵人物的生計項目和政策績效評估報告首次提交給全國人民代表大會常務(wù)委員會。2017年，向全國人民代表大會常務(wù)委員會提交的主要項目業(yè)績評價報告書超過前兩年的總和。

二、政府績效評估與政府績效預(yù)算管理的區(qū)別與聯(lián)系

在現(xiàn)代社會中，政府績效評估的對象的范圍十分廣泛，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會等，評價的指標(biāo)類型也十分豐富，例如：GDP增長率、通貨膨脹率、財政收支、投資規(guī)模、投資增長率等。一般情況下，發(fā)展中國家更注意GDP的增長率等。對于發(fā)達(dá)國家來說，主要著眼于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與此同時，關(guān)注社會性能指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)的變化。根據(jù)各部門的功能和資金支出的情況來對制定政府績效預(yù)算管理的評估標(biāo)準(zhǔn)是非常重要的。

三、我國實施政府績效預(yù)算管理改革的難點和條件

實施政府績效預(yù)算管理，是一個重大的財政改革和系統(tǒng)革新。面對發(fā)達(dá)國家改革的挑戰(zhàn)，我國政府不僅要通過國家改革來解決問題，還要通過政府和社會全體的改革，切實克服困難，推進(jìn)改革。

（一）積極參與政府績效改革是政府績效預(yù)算管理成功的關(guān)鍵

決策者應(yīng)尋求強(qiáng)有力的支持，立法是強(qiáng)有力的保證，是政府績效預(yù)算管理編制改革成功的重要因素。在確定了支出總額后，政府必須要求所有部門在財政上實施政府績效預(yù)算管理。政府在改革的過程中，作為執(zhí)行績效政府績效預(yù)算管理管理的主要支撐，如果沒有政府管理者的支持，很難推行下一步的實施，因此政府的責(zé)任和義務(wù)非常重大。

（二）構(gòu)筑有效且可執(zhí)行的性能指示系統(tǒng)是實施政府績效預(yù)算管理的重要條件

政府的工作收益情況與市場活動不同，并沒有像市場活動那樣直接獲取經(jīng)濟(jì)利益。政府的投資常常是根據(jù)社會的需求來進(jìn)行的，一般情況下，政府的活動在短期內(nèi)很難看到經(jīng)濟(jì)利益，因此，政府的資金支出應(yīng)該是科學(xué)的、合理的。政府經(jīng)濟(jì)預(yù)算的評估有很多個標(biāo)準(zhǔn)。以下是評估制度：1.清晰度。性能指標(biāo)應(yīng)該盡可能的清晰準(zhǔn)確，制定評估制度時應(yīng)該準(zhǔn)確符合政府的綜合業(yè)績評估指標(biāo)，一般情況下，制度通常由第三部門制定的;2.必須提供足夠的基礎(chǔ)來進(jìn)行評估性能。由于金融部門無法完全參與各部門的所有活動，因此評估單位（金融部門）與評估對象（政府職能部門）之間的信息存在不對稱性，在此過程中，金融部門主要負(fù)責(zé)政府績效預(yù)算管理的監(jiān)管角色，各部門應(yīng)該積極配合。

（三）政府會計制度的實施

會計制度的完善對于實施性能政府績效預(yù)算管理來說是一個重要的作用。政府的財務(wù)報告不僅反映了年度政府績效預(yù)算管理的收入和支出，也反映了政府的資產(chǎn)和負(fù)債的變化。政府的公共資源的使用和分配影響著政府績效預(yù)算管理制度的變化情況，現(xiàn)階段，我國和世界上很多國家在政府績效預(yù)算管理上都存在一些共同的問題。例如：以現(xiàn)金為基礎(chǔ)的會計方式不夠完善。有關(guān)的法律規(guī)定，可以通過事先預(yù)定現(xiàn)金，通過人工操縱進(jìn)行支出，來解決財務(wù)問題。但是，這種會計方法不能正確地反映政府的成本現(xiàn)金標(biāo)準(zhǔn)以及會計準(zhǔn)則的收益率。目前，澳大利亞，新西蘭以及一些其他的西方國家開始在政府績效預(yù)算管理中使用完善的會計制度，完善的會計制度可以滿足現(xiàn)階段政府績效預(yù)算管理的需要，并且能夠更全面的對現(xiàn)在的情況進(jìn)行分析。中國還建立了政府的財務(wù)狀況報告系統(tǒng)，可以實施政府績效預(yù)算的全面管理，對政府財務(wù)的發(fā)展有非常重要的作用。

（四）政府實施政府績效預(yù)算管理的基本條件

提升政府服務(wù)業(yè)績，加強(qiáng)信息公開和市民參與，有效地削減主要代理鏈和政府部門的主導(dǎo)力度。從技術(shù)路線的角度來看，政府首先需要制定戰(zhàn)略計劃、年度性能計劃、年度性能報告書等，以加強(qiáng)其責(zé)任感。必須明確計劃來不斷完善政府績效管理制度。

四、結(jié)語

政府的性能評價和性能政府績效預(yù)算管理改革應(yīng)遵循“主動飛行員”的階段實施和進(jìn)步推進(jìn)原則，作為“試點工程”，可選定部分部門和項目開支。并試圖將業(yè)績評價的結(jié)果與部門政府績效預(yù)算管理準(zhǔn)備相結(jié)合，逐步建立與中國市場經(jīng)濟(jì)體系改革相兼容的政府業(yè)績評價、政府績效預(yù)算管理報價和性能政府績效預(yù)算管理系統(tǒng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉繼東.美國聯(lián)邦政府推行績效政府績效預(yù)算管理的歷程及啟示[J].管理現(xiàn)代化，2004（05）.

[2]陳旭東.績效政府績效預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)探源[J].財會月刊，2005（08）.

（作者單位：鄭州市財政局國庫支付中心）