土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程管理中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)表達(dá)與法治回應(yīng)

李永超

[摘 要]農(nóng)民擁有的土地權(quán)益是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要部分，受到我國(guó)憲法和法律的嚴(yán)格保護(hù)，但在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，現(xiàn)行法律對(duì)于失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)訴求回應(yīng)不夠全面，失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題得不到有效解決，必然會(huì)制約土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。因此，從法律層面講，需進(jìn)一步明確農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)容，構(gòu)建更為完善的法律體系。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn);失地農(nóng)民;權(quán)益保護(hù);現(xiàn)實(shí)表達(dá)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.22.085

[中圖分類號(hào)]D922.32;D923.2;F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）22-0-02

0? ? ?引 言

如何在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中保護(hù)好失地農(nóng)民的合法權(quán)益，是加速推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的前提。從現(xiàn)實(shí)看，各地在落實(shí)相應(yīng)政策時(shí)，由于缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，難以為農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)找到合理路徑，加劇了國(guó)家公共權(quán)力與農(nóng)民土地權(quán)利之間的矛盾。那么，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，本文主要分析了失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)表達(dá)，分析了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)面臨的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

1? ? ?土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程管理中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)表達(dá)

農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)戶和農(nóng)民不享有農(nóng)村土地所有權(quán)，農(nóng)民的土地權(quán)益更多體現(xiàn)在益物權(quán)層面，而農(nóng)村土地是否能夠順利流轉(zhuǎn)是農(nóng)民土地權(quán)益能夠得到有效維護(hù)的重要條件。首先，土地流轉(zhuǎn)體現(xiàn)的是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)。土地流轉(zhuǎn)不是靜態(tài)的交易，而是在政府的交易平臺(tái)上將土地的使用權(quán)交易出去，土地使用權(quán)的交易實(shí)際是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要體現(xiàn)，體現(xiàn)的是財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)特征。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包含轉(zhuǎn)讓抵押、擔(dān)保等多種形式，在土地流轉(zhuǎn)之前要對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)，在確權(quán)的基礎(chǔ)上為土地賦能，明確農(nóng)村農(nóng)民土地權(quán)益的財(cái)產(chǎn)屬性，通過(guò)賦能確保農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民對(duì)土地享有的權(quán)益是益物權(quán)的一種，但并沒(méi)有對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，由于法律具有一定的局限性，農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，財(cái)產(chǎn)權(quán)并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)和維護(hù)，一旦農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中受到不法侵害，合法權(quán)益難以得到有效保障。其次，土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益保障的重要方式。當(dāng)前無(wú)論是三農(nóng)政策還是國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策，都致力于解決農(nóng)民的貧困問(wèn)題，提升農(nóng)民生活水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕，但由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限，很多政策在實(shí)施過(guò)程中難以為土地流轉(zhuǎn)提供實(shí)際動(dòng)力和保障，導(dǎo)致農(nóng)民現(xiàn)有土地資源難以變現(xiàn)。特別是在城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下，很多農(nóng)民已經(jīng)在城市找到了新的工作，逐漸適應(yīng)了城市生活方式，返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)的意愿減弱，因而從客觀上來(lái)講，這一部分農(nóng)民的土地則迫切需要流轉(zhuǎn)。還有一部分農(nóng)民希望通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、入股、融資或其他形式等來(lái)獲得部分創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金，由于土地流轉(zhuǎn)具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的性質(zhì)，國(guó)家在政策制定時(shí)比較謹(jǐn)慎，現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)政策措施更新緩慢，在一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。但從本質(zhì)上看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村改革的現(xiàn)實(shí)需要，也是農(nóng)民權(quán)益保障的重要方式。最后，土地流轉(zhuǎn)是排斥公權(quán)侵害的重要保障。土地使用權(quán)的交易從本質(zhì)上看是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，財(cái)產(chǎn)的可流動(dòng)轉(zhuǎn)移會(huì)使農(nóng)民更加珍惜土地的使用權(quán)，并為了保護(hù)自身的合法權(quán)益與公權(quán)侵害進(jìn)行對(duì)抗，但如果土地流轉(zhuǎn)受到限制，這在很大程度上會(huì)影響農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)心程度。只有土地真正、有效地流轉(zhuǎn)起來(lái)，土地的價(jià)值才能夠得到提升，進(jìn)而也能夠激發(fā)起農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。隨著市場(chǎng)價(jià)值提升，在對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行征收過(guò)程中，相應(yīng)的補(bǔ)償權(quán)利也會(huì)得到實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地的價(jià)值也會(huì)得到上漲，這也在一定程度上能夠避免農(nóng)村土地被非法征收或低價(jià)征收的現(xiàn)象。

2? ? ?土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程管理中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)面臨的法律問(wèn)題

2.1? ?憲法層面缺少有關(guān)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的具體內(nèi)容

雖然我國(guó)《憲法》第13條中明確規(guī)定，公民的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益應(yīng)受到保護(hù)。但當(dāng)前農(nóng)村實(shí)施的基本土地制度是以家庭財(cái)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，充分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。在這一經(jīng)濟(jì)制度下，并沒(méi)有從權(quán)力的角度對(duì)農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)化和完善，導(dǎo)致農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)更多停留在政策宣傳層面。加之當(dāng)前《憲法》只是賦予了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的使用權(quán)、占有權(quán)和收益權(quán)，但對(duì)于農(nóng)民是否對(duì)土地具有處分權(quán)，處分權(quán)范疇等相關(guān)內(nèi)容缺少說(shuō)明。特別是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村集體土地所有制的前提下，農(nóng)民對(duì)于土地的處分權(quán)受到了很大限制，即使農(nóng)民行使了土地的處分權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)，但對(duì)于流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民權(quán)益如何保護(hù)，當(dāng)前憲法框架內(nèi)并沒(méi)有對(duì)這一現(xiàn)實(shí)表達(dá)進(jìn)行回應(yīng)。

2.2? ?現(xiàn)行的其他土地層面的法律對(duì)于實(shí)際農(nóng)民的合法權(quán)益保護(hù)力度不夠

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的本質(zhì)體現(xiàn)，雖然當(dāng)前國(guó)家政策支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但無(wú)論是憲法，還是相應(yīng)的其他土地層面的法律對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然存在諸多限制，這不僅影響了農(nóng)民土地收益獲取，同時(shí)也導(dǎo)致農(nóng)民的土地收益難以得到有效保障。特別是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，國(guó)家強(qiáng)制征收農(nóng)村土地，如果沒(méi)有給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償以及日后的生活保障，農(nóng)民土地權(quán)益就遭受了公權(quán)力的侵害。我國(guó)《物權(quán)法》第42條規(guī)定，只有滿足公共利益這一根本前提，才可以對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收。但由于這一規(guī)定缺少對(duì)公共利益的界定，因此地方政府在征收過(guò)程中具有靈活性，可能在征收過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償不到位或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等情況，農(nóng)民不僅失去了土地，權(quán)益也難以得到有效保護(hù)，短期來(lái)看，能夠加速土地流轉(zhuǎn)，但加劇了農(nóng)民與公共權(quán)力之間的矛盾。

2.3? ?地方政府的配套制度不完善影響了失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

隨著我國(guó)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)家和地方政府也制定了相應(yīng)的政策和法規(guī)，但現(xiàn)有的法律體系和政策制度體系還不夠完善，尤其是針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)難以找到確切的法律依據(jù)。例如，各地對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的具體模式?jīng)]有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地的地方性法規(guī)和政策雖然也在法律層面肯定了土地流轉(zhuǎn)方式和程序，但這些方式和程序很少涉及失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)內(nèi)容，很多程序是在土地流轉(zhuǎn)后就已經(jīng)結(jié)束，對(duì)于后續(xù)失地農(nóng)民的生存、就業(yè)、醫(yī)療等缺乏考慮，鑒于農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不完善，針對(duì)失地農(nóng)民制定相應(yīng)的制度保障和法律保障已然十分迫切。

3? ? ?土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程管理中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法治回應(yīng)策略

在國(guó)家大力推進(jìn)之下，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)取得了階段性成就。但在土地流轉(zhuǎn)的背后，出現(xiàn)了大量失地農(nóng)民。國(guó)家應(yīng)高度重視失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，主動(dòng)傾聽(tīng)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)訴求，構(gòu)建更完善的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)體系，從立法層面賦予農(nóng)民土地處分權(quán)，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.1? ?構(gòu)建完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益

失去土地的農(nóng)民作為社會(huì)弱勢(shì)群體，他們的工作能力有限，社會(huì)地位較低，能夠獲得收入的方式途徑較少。當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律體系還不夠健全，特別是對(duì)于實(shí)際農(nóng)民的合法權(quán)益保護(hù)，涉及的內(nèi)容還相對(duì)較少，一旦這些失地農(nóng)民自身的合法權(quán)益受到侵犯，可能會(huì)采取過(guò)激行為，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)一定危害。因此，必須結(jié)合農(nóng)民的權(quán)益需求完善現(xiàn)行法律，通過(guò)立法形式明確農(nóng)民土地的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，同時(shí)從法律層面規(guī)定政府征地權(quán)力的范圍和界限，減少因?yàn)檎鞯貙?duì)農(nóng)民合法權(quán)益造成損害。出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村土地征用的專門法律，對(duì)于農(nóng)村土地征用的前提要件、具體流程、征用主體、征用對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、失地農(nóng)民的生活保障等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格界定，進(jìn)一步提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法制化水平。

3.2? ?構(gòu)建完善的失地農(nóng)民權(quán)益社會(huì)保障體系

具體來(lái)說(shuō)，第一，完善實(shí)際農(nóng)民最低生活保障制度，只有將失地農(nóng)民納入最低生活保障制度之內(nèi)，才能最大限度地解決失地農(nóng)民的生活困難問(wèn)題。特別是很多失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償相對(duì)較少，一旦這些費(fèi)用被支出之后，他們就沒(méi)有生活來(lái)源和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，如果不將這些失地農(nóng)民納入最低生活保障中，可能這些失地農(nóng)民就會(huì)進(jìn)行上訪，甚至?xí)霈F(xiàn)一些違法犯罪行為。基于此，建議將確定沒(méi)有生活來(lái)源的基本生活無(wú)保障人員納入盡最低生活保障制度之中，從而維系這些人員的最低生活來(lái)源。第二，完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。充分考慮失地農(nóng)民未來(lái)的生存和發(fā)展，將現(xiàn)有農(nóng)民隊(duì)伍進(jìn)行分類，如已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)生活的或已經(jīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非的實(shí)際農(nóng)民，可以將其納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中;對(duì)于仍然在農(nóng)村的農(nóng)民，可以建立個(gè)人賬戶，并參照商業(yè)保險(xiǎn)的養(yǎng)老模式，對(duì)失地農(nóng)民賬戶進(jìn)行管理，確保失地農(nóng)民年老之后能夠有生活保障。第三，建立實(shí)體農(nóng)民就業(yè)保障制度，針對(duì)失去土地到城市務(wù)工的農(nóng)民，地方政府應(yīng)成立專門的社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對(duì)其進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)一步提升農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。

3.3? ?構(gòu)建完善的土地征用及補(bǔ)償制度

目前，在農(nóng)村土地征用過(guò)程中，由于沒(méi)有明確公共利益的范圍界定，因此個(gè)別地方政府在征地過(guò)程中可能就以地方領(lǐng)導(dǎo)意志為決定因素，對(duì)于農(nóng)村集體土地進(jìn)行征用，在征地過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生矛盾和糾紛。針對(duì)這一現(xiàn)象，需從法律層面對(duì)公共利益的使用范圍進(jìn)行界定，同時(shí)在征地過(guò)程中，應(yīng)該確定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在征地過(guò)程中，一般是按照同地同價(jià)原則足額對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，但在具體落實(shí)過(guò)程中，各地執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，加之補(bǔ)償費(fèi)主要是用于實(shí)際農(nóng)民今后的生存和生活，但很多地方政府并沒(méi)有將未來(lái)經(jīng)濟(jì)變化和實(shí)際農(nóng)民生存技能提升等費(fèi)用計(jì)算進(jìn)去，所以從法律和制度層面制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，便于征地工作開(kāi)展，能夠減少不必要的矛盾和摩擦。國(guó)家設(shè)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍，各地方政府則應(yīng)根據(jù)實(shí)際制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，提升征地補(bǔ)償制度的可操作性。

4? ? ?結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，在這種趨勢(shì)下，越來(lái)越多的農(nóng)民將失去土地。我國(guó)總?cè)丝谥校r(nóng)民占有絕大部分比例，協(xié)調(diào)好農(nóng)民與土地的關(guān)系，保護(hù)好失地農(nóng)民的合法權(quán)益是當(dāng)務(wù)之急。從法律層面明確征地標(biāo)準(zhǔn)和失地農(nóng)民的權(quán)益，有助于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作順利推進(jìn)，法治回應(yīng)策略的制定則應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的基本訴求。

主要參考文獻(xiàn)

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