基于捕訴合一視角探析基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革

摘?要：社會的進一步發(fā)展，促使現(xiàn)階段我國法律制度逐漸完善，此種背景下，如何通過完整的檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)，保證法治規(guī)范性與效果，成為檢察院改革亟待解決的問題之一?；诖?，本文立足于捕訴合一角度，分析了捕訴合一工作模式的具體優(yōu)點，研究了檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的相關(guān)內(nèi)容，希望以下內(nèi)容的論述，可以推動我國檢察院發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：捕訴合一;檢察院;內(nèi)設(shè)機構(gòu);機構(gòu)改革

中圖分類號：D926.32文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）29-0010-04

作者簡介：柴珊珊（1985-），女，漢族，浙江寧海人，法學(xué)本科，任職于浙江省寧?？h人民檢察院。

近幾年，隨著我國司法體制改革的不斷深入，我國司法體制發(fā)生了極大變化，司法人員以及司法部門的工作更加統(tǒng)籌、全面。就目前改革情況而言，檢察官改革經(jīng)驗已經(jīng)可以被復(fù)制和應(yīng)用，今后的改革重心主機逐漸轉(zhuǎn)移到司法責(zé)任制、內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革等方面。因此，對基于捕訴合一視角探析基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革研究有著鮮明現(xiàn)實意義。

一、捕訴合一工作模式的基本特點

通過對各地基層檢察院捕訴合一改革前后的對比發(fā)現(xiàn)，新型工作模式與傳統(tǒng)工作模式之間存在有鮮明的差異，具體可以總結(jié)為以下內(nèi)容：

（一）捕訴合一的工作模式下，責(zé)任檢察官在查案以及逮捕過程中已經(jīng)對相關(guān)案件進行了全面的了解，這樣在之后就可以直接進行調(diào)查與起訴，這在一定程度上節(jié)約了后續(xù)審查時間，進一步提升案件處理效率，降低案件處理過程中對于人力資源的依賴程度，讓現(xiàn)有人力資源可以正常處理案件，不會延緩案情處理進度。

（二）捕訴合一模式改革與應(yīng)用之后，將會對組人檢察官進行改革，此方面的改革主要體現(xiàn)在以下方面：很好的打破了行政層級審批的限制，可以在合理的情況下直接向檢察長進行匯報，并且各個檢察長在規(guī)定的范圍內(nèi)擁有事件處置決策權(quán)力，并且對處理的案件會持續(xù)負責(zé)、終身負責(zé)。

（三）因為檢察長需要對負責(zé)的案件終身負責(zé)，所以會促使相關(guān)辦案人員更加具有責(zé)任心，并且在逮捕過程中更加注重事后的逮捕凈效果，在案件審查起訴過程中更加注重案件證據(jù)真實性與合理性。此種審查情況下，將會促使檢察院不捕率以及退補率逐漸上升。

（四）捕訴合一工作模式與傳統(tǒng)工作模式之間的差距還體現(xiàn)在責(zé)任制度上。在傳統(tǒng)的管理模式中，科長通常被作為工作責(zé)任責(zé)任人，之所以采取此種方法，是因為科長在工作過程中可以實現(xiàn)對各類工作的協(xié)調(diào)。改變工作模式之后，科室管理制度被打破，此時具體案件負責(zé)人，也就是檢察官會承當(dāng)經(jīng)逮捕以及起訴兩類工作責(zé)任，并且需要做到終身負責(zé)，此種情況下，責(zé)任數(shù)量與重量增加將會導(dǎo)致兼顧不足，一方面工作的工作質(zhì)量下滑成為一種必然現(xiàn)象。

二、捕訴合一視角探析基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革

（一）內(nèi)設(shè)機制改革現(xiàn)狀

就目前我國內(nèi)設(shè)機制建設(shè)情況而言，黨中央已經(jīng)提出了改革的頂層設(shè)計形式，通過對中央下達的政策進行分析，基本可以確定檢察院內(nèi)置改革的基本意義與方向、責(zé)任制度和訴訟制度等內(nèi)容，但是這些內(nèi)容尚且缺乏實踐驗證，是否具有改革輔助作用以及可以成為改革的核心還有待考證，總的來說，我國現(xiàn)階段的基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革仍然處于摸著石頭過河的初期階段，想要一蹴而就無法實現(xiàn)。

鑒于此，在今后的改革中應(yīng)該明確、并且堅持黨中央制度的改革路線，在改革中不斷完善內(nèi)設(shè)機構(gòu)，遇到的改革問題及時解決，既不能淺嘗輒止，也不能輕言放棄。需要立足于問題產(chǎn)生原因以及產(chǎn)生內(nèi)容進行深入研究，只有這樣才能找到問題的根源，從而制定針對性的解決方法。

從司法體制改革基本內(nèi)容角度而言，可以將其看做是一種系統(tǒng)性改革工程。因此，在改革過程中，應(yīng)該以工程化的思想進行問題分析，簡單而言，需要做到科學(xué)規(guī)劃問題、系統(tǒng)思考問題、分步解決問題。如果將員額制度改革當(dāng)做是司法改革制度的“牛鼻子”，那么只有牢牢把握住這個牛鼻子，之后的司法改革才能順利進行。司法責(zé)任制想要正常發(fā)揮作用，需要以員額制度為根本，其目的在于突出檢察官的主體地位，保證辦案人是負責(zé)人、決定人是負責(zé)人。

員額確定之后，需要解決的便是“如何辦案”，簡單而言就是構(gòu)建一個司法辦案組織，而相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在的意義便是為辦案提供必要輔助與支撐。為保證內(nèi)設(shè)機構(gòu)可以正常發(fā)揮作用，要求在改革過程直接打破內(nèi)設(shè)機構(gòu)的行政屬性，即傳統(tǒng)的科、室、局、所之間的層級關(guān)系以及審批效用，并且，應(yīng)該以構(gòu)建高效的機構(gòu)運行為目標(biāo)，建立完整、穩(wěn)定、運行規(guī)律的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

（二）內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革內(nèi)容

結(jié)合上文論述內(nèi)容，本文建議基層檢察院在進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)建設(shè)過程中，明確改革內(nèi)容，這樣才能保證改革正常開展，不會影響內(nèi)設(shè)機構(gòu)發(fā)揮效用。具體而言，可以總結(jié)為以下幾個方面：一方面，改革需要明確改革主是內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而內(nèi)設(shè)機構(gòu)的重要組成部分為組人檢察官。主任監(jiān)察官的具體責(zé)任需要確定、案件決定權(quán)也需要確定，并且案件所有工作應(yīng)該由檢察官進行負責(zé)。進一步取消行政隸屬關(guān)系以及審批關(guān)系，以求可以從辦案基礎(chǔ)上提升案件處理效率，此種改革對于檢察院而言較為契合，并沒有改變原有的司法屬性，可以看做是一種合理的回歸[1]。另一方面，主任檢察官在案件處理過程中，通常情況下都是直接進行案件調(diào)查、逮捕以及起訴等工作，并且同時履行逮捕權(quán)以及公訴權(quán)。上述論述內(nèi)容其實并沒有任何不妥。

就目前捕訴合一工作模式而言，無論是理論界還是實務(wù)界對其都存在一定的爭議，此種爭議主要存在與逮捕與起訴標(biāo)準(zhǔn)之上，很多人認為二者標(biāo)準(zhǔn)之間存在一定差異性。其實上述觀點并不正確，在我國的刑事訴訟法中明確將逮捕規(guī)定為最嚴(yán)厲的強制措施，在實際應(yīng)用過程中，必須經(jīng)過人民檢察院以及法院的批準(zhǔn)，并沒有表明逮捕與起訴之間存在相互制約的關(guān)系。而從權(quán)力的歸屬角度而言，上述兩項權(quán)力最終落在檢察官身上，這證明了現(xiàn)存發(fā)對意見并不成立。

（三）內(nèi)設(shè)機構(gòu)建設(shè)與改革的前提

任何事物的存在都具有存在意義，針對檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)而言，其建立與存在的前提可以總結(jié)為以下內(nèi)容：如何通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)的建立更好為居民提供法律服務(wù)、履行憲法以及法律監(jiān)督職能。立足于我國基礎(chǔ)政治體制而言，檢查機關(guān)存在的作用主要是行使監(jiān)督權(quán)力，監(jiān)督對象為各個行政機關(guān)以及審判機關(guān)。而法律監(jiān)督視域的司法屬性需要重新劃分，基于現(xiàn)行司法內(nèi)容，本文認為可以將監(jiān)督權(quán)，劃分為以下幾個方面的內(nèi)容：審查逮捕權(quán)、審查公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督權(quán)以及犯罪偵查權(quán)五種。而部分權(quán)力在實際應(yīng)用過程中還可以延伸出不同類型的職能，例如，犯罪行為的預(yù)防、檢察工作建議以及立案監(jiān)督等。

（四）內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革思路

1.宏觀角度下的改革思路

不謀全局者，不足謀一域。習(xí)近平總書記在十八大會議中明確指出，我國司法工作需要從大局角度進行考慮，具體需要做到聚焦大局、服務(wù)大局以及保障大局，日常工作過程中，需要立足于司法工作基本內(nèi)容，認清司法工作與社會經(jīng)濟之間的關(guān)系，找尋二者之間的結(jié)合點，以及司法工作的著力點，進而充分發(fā)揮司法工作的保護效用。而作為司法改革的重要內(nèi)容，檢察院改革需要合理認清發(fā)展趨勢，將轉(zhuǎn)隸改變?yōu)檗D(zhuǎn)機，這樣才能保證檢查工作可以充分實現(xiàn)平衡發(fā)展以及全面建設(shè)，從而為內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革提供一個良好的發(fā)展空間以及必要改革條件。

從實際改革角度而言，捕訴合一并非是一種泛泛而談的理論，其不僅不會無章可循，而且具有一定的法律依據(jù)。我國《刑事訴訟法》第五十九條明確規(guī)定：逮捕的嫌疑犯必須經(jīng)由人民法院批準(zhǔn)，由公安人員進行執(zhí)行。第一百三十條規(guī)定：任何訴訟案件，全部由人民檢察院決定[2]。鑒于此，可以訴訟主體的訴訟活動看做為檢察機關(guān)整體，而且機關(guān)當(dāng)中的一個部門。除此之外，在《人民檢察院組織法》的第二十條規(guī)定：最高人民檢察院可以根據(jù)自身工作需求建立必要的監(jiān)察廳或者是其它業(yè)務(wù)機構(gòu)，而各個地方人民檢察院，可以根據(jù)實際情況與需求建立必要的檢查處或者是科等其它業(yè)務(wù)機構(gòu)。從上述法律規(guī)定中可以看出，公訴與逮捕完全可以合在的一起進行辦公。這些法律規(guī)定可以說為基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革提供了重要思路。

就目前我國司法改革情況而言，檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革改革試點取得了良好的效果，例如，山西太原小店區(qū)檢察院的捕訴合一改革已經(jīng)實行一年時間，無論是辦案效率還是辦案質(zhì)量都有明顯的上升趨勢;湖北宜昌某檢察院建立了捕訴合一專業(yè)辦案小組，完整了內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革與整合，提升了辦案質(zhì)量與效率;湖南長沙雨花區(qū)檢察院率先開展捕訴合一的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，目前內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革已經(jīng)接近尾聲，就實際應(yīng)用角度而言，可以為日常案件處理提供必要幫助。

2.微觀角度下的改革思路

不可否認，目前很多人對于捕訴合一工作模式存在爭議，不少人認為在捕訴合一的過程中，將會導(dǎo)致檢查機關(guān)原有的監(jiān)督制度以及制約效用喪失。從辯證的角度進行分析，任何一種制度以及工作模式都會存在優(yōu)點與缺點，但是從實際改革角度來說，應(yīng)該對其進行趨利避害，以求可以采用合適的方法對現(xiàn)存問題進行解決。立足于近幾年的改革情況而言，捕訴合一在推行與實施過程中確實遇到很多問題與阻礙。鑒于此，本文以下內(nèi)容從微觀角度提出了具體改革思路。

其一，在機構(gòu)設(shè)置上，在最高人民檢察院沒有出臺統(tǒng)一的改革方案之前，不宜在名義上取消現(xiàn)有的偵查監(jiān)督部門和公訴部門，現(xiàn)階段可以在實際上開展批捕和公訴工作時由檢察官直接實施“捕訴合一”職權(quán)。在人員配置上，可以保留原偵查監(jiān)督部門和公訴部門人、也可以根據(jù)實際需要進行重新配置。同時，應(yīng)當(dāng)及時通過有效的培訓(xùn)學(xué)習(xí)和實踐鍛煉，使檢察人員盡快掌握相關(guān)偵查監(jiān)督技能和公訴技能，積極推進檢察職能的精細化行使和檢察隊伍的專業(yè)化建設(shè)。待條件成熟后，可以在最高人民檢察院的同一部署下對偵查監(jiān)督部門和公訴部門進行重新配置。

其二，在內(nèi)外部監(jiān)督上，“捕訴合一”某種程度上取消了原偵查部門和公訴部門之間的相互制約，可能更容易導(dǎo)致批捕權(quán)的不正確使用。為此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)兼顧內(nèi)部制約和外部監(jiān)督。

其三，在案件處理模式上，“捕訴合一”相比“捕訴分離”減少了單個案件的承辦人員，因此可能在一定程度上限制了辦案人員的視角和思維，從而削弱了檢察機關(guān)的的審查機制。因此，檢察機關(guān)可以按照不同案件的適用范圍進行類案處理、根據(jù)案件復(fù)雜程度進行合理設(shè)置，普通案件按“捕訴合一”模式可以有效提高辦案效率、節(jié)省辦案資源，涉黑、群體性事件、重大經(jīng)濟犯罪、較大社會影響、上級交辦等情節(jié)嚴(yán)重、關(guān)系復(fù)雜案件還是應(yīng)當(dāng)采用原有“捕訴分離”模式慎重辦理。

（五）內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革原則

為保證內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中，可以將捕訴合一完全融合到其中，應(yīng)該堅守精簡、高效以及專業(yè)幾點原則。其中，精簡原則代表的含義是指，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革過程中必須做到少而精，以最少的結(jié)構(gòu)內(nèi)容完成對應(yīng)的工作認為。改革過程中，相關(guān)人員必須明確，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革并不是為了保證管理工作方便，而是可以為檢察官的工作提供必要服務(wù)，保證案件處理工作可以獨立進行而不受干擾。需要注意，所謂的結(jié)構(gòu)精簡并非是“大部制”，二者之間存在有明顯的差異性，其中大部制存在的意義是為了消除各個部門之間的摩擦，減少作業(yè)過程中產(chǎn)生的內(nèi)部損耗，從而實行的一種部門合并、分撤[3]。而捕訴合一下的內(nèi)設(shè)機構(gòu)融合則是為了消除行政化限制，提升工作效率與質(zhì)量;所謂的高效原則主要是針對內(nèi)部辦案效率制定的原則，改革過程中應(yīng)該盡量減少職能與職能之間的疊加，將相似權(quán)責(zé)進行歸類，最終的目的是實現(xiàn)結(jié)構(gòu)有機融合，達到一加一大于二的效果;所謂的專業(yè)原則則是指，相關(guān)法律特征相似、各種價值目標(biāo)相同時，可以將這些內(nèi)容融合到一個機構(gòu)當(dāng)中，并且配備專門的檢察官負責(zé)相關(guān)事宜，進而達到流水作業(yè)、專業(yè)化辦案。

（六）內(nèi)設(shè)機構(gòu)具體設(shè)置

基于上文論述的改革思路以及改革原則，結(jié)合我國各地基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)實際狀況，本文提出一套具有代表性的內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)設(shè)置形式，希望可以為各個地區(qū)檢察院的捕訴合一內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革提一定參考。

1.應(yīng)該設(shè)置有偵防部，也就是常說的“職務(wù)犯罪偵查預(yù)防部”。為保證該部門可以正常發(fā)揮作用，部門之下還需要設(shè)置有反團隊、反瀆團隊、綜合執(zhí)法團隊等，各類組別在進行案件處理過程中，全部采用檢察官辦案組模式進行作業(yè)[4]。其中綜合團隊的主要工作內(nèi)容為犯罪情報分析以及必要的技術(shù)偵查等工作，其余兩個組別的主要工作內(nèi)容是輔助檢察官進行交叉辦案以及協(xié)同辦案等。

2.應(yīng)該設(shè)有必要的公訴部。該部門采用的工作形式為“檢察官獨任制辦案”，具體的工作內(nèi)容為進行逮捕案件審查以及起訴案件審查;除此之外，還需要對漏捕案件以及漏訴案件進行糾正，必要情況下還需要擁有抗訴能力。

3.應(yīng)該設(shè)有必要的訴訟監(jiān)督部。與公訴部門相同，訴訟監(jiān)督部門采用的工作形式，同樣是“檢察官獨任制辦案”。具體的工作內(nèi)容為：對立案案件進行監(jiān)督與審查、對偵查活動相關(guān)案件信息進行監(jiān)督與審查、對審判活動案件內(nèi)容進行監(jiān)督與審查、對民事抗訴案件進行監(jiān)督與審查。

4.應(yīng)該設(shè)有必要的執(zhí)行監(jiān)督部門。采用的工作模式與上述內(nèi)容相同，具體工作內(nèi)容為：對強制執(zhí)措施進行監(jiān)督、對民事判決內(nèi)容進行監(jiān)督、對行政判決內(nèi)容進行監(jiān)督。

5.應(yīng)該設(shè)有必要的案件的管理部門。工作形式同上，具體工作內(nèi)容為：對案件的受理進行管理、對案件的分流進行管理、對檢察官行為以及職業(yè)技能進行管理、對公開信息案件進行管理[5]。

6.應(yīng)該設(shè)有必要的檢務(wù)保障部門。具體個工作內(nèi)容為：為所有檢察工作提供必要的物質(zhì)保障，以求內(nèi)設(shè)機構(gòu)可以正常運轉(zhuǎn)。

三、結(jié)論

綜上所述，檢察院是行使法律的重要載體，內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為檢察院的骨架，其構(gòu)建完整度以及準(zhǔn)確度將會直接對檢察院的工作效果產(chǎn)生影響。捕訴合一對于內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)改革與建設(shè)有著正向促進作用，可以提升內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)改革效率，提升檢察院司法工作質(zhì)量，進而推動我國基層司法工作更加全面，發(fā)揮檢察院的基本社會職責(zé)。

[?參?考?文?獻?]

[1]劉彩娥，譚新民，陳敏.基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合改革之設(shè)想——以某縣檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)運行情況為樣本分析[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報，2017（05）：83-86.

[2]梁高峰，李瑞.基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合問題的思考——以某省基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)為視角[J].中國檢察官，2014（05）：24-26.

[3]韓利明.基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置問題之思考——以陜西鳳翔縣檢察院為例[J].西部法制報，2013-12-07（003）.

[4]張濤.基層檢察院檢察業(yè)務(wù)人員短缺問題分析及解決途徑初探——以山東省某市基層檢察院為例[J].山東大學(xué)，2013.

[5]薛培，楊輝剛.游離與徘徊在現(xiàn)實和制度之間的非檢察職能機構(gòu)——以C市基層檢察院為樣本的實證研討[J].中山大學(xué)法律評論，2011，9（02）：207-232.