深化預(yù)算執(zhí)行審計

韓冰

隨著《預(yù)算法》的修訂，財政預(yù)算管理體制不斷完善，預(yù)算執(zhí)行審計環(huán)境發(fā)生巨大變化。過去財政預(yù)算執(zhí)行審計的重點主要是赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況，對支出預(yù)算、財政政策、財政資金使用績效以及政策實施效果關(guān)注不夠，因而限制了審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。預(yù)算執(zhí)行審計體現(xiàn)審計執(zhí)法的權(quán)威性，有助于充分發(fā)揮審計工作在地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中“免疫系統(tǒng)”的功能，捍衛(wèi)國家利益。因此，如何準(zhǔn)確把握新形勢新要求新任務(wù)，推動財政審計常審常新，提高預(yù)算執(zhí)行審計的廣度和深度成為各級審計機(jī)關(guān)值得研究的新課題。

一、預(yù)算執(zhí)行審計探索歷程和實踐經(jīng)驗

中國預(yù)算執(zhí)行審計的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：第一階段是基礎(chǔ)準(zhǔn)備階段（1983～1994年）。中國的預(yù)算執(zhí)行審計從早期對行政事業(yè)單位的財務(wù)收支情況進(jìn)行審計，再到大規(guī)模獨(dú)立對地方政府財政收入進(jìn)行審計，主要審查財政稅收的真實性與合規(guī)性，預(yù)算執(zhí)行審計的覆蓋面也從早期的10%提高到50%左右。第二階段是初步發(fā)展階段（1995～2006年）。1995年《預(yù)算法》開始施行，審計署和各級地方審計機(jī)關(guān)開展“同級審”，審計內(nèi)容逐步深化，審計重點更加突出，審計方式日益成熟;同時，實行“兩個報告”制度，使審計機(jī)關(guān)、政府、人大三者的聯(lián)系渠道更加通暢。第三階段是深化發(fā)展階段（2006～2014年）。在內(nèi)容上，審計范圍拓展到全部政府性資金，摸清全部政府性資金的規(guī)?？偭亢头植紶顩r，并且分析其管理狀況、支出結(jié)構(gòu)以及變動趨勢;在管理上，樹立“一盤棋”理念，將財政預(yù)算審計和其他專業(yè)審計有機(jī)結(jié)合。第四階段是創(chuàng)新整合階段（2015至今）。2015年，修正后的《預(yù)算法》開始施行，有利于建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，也對審計提出新要求，預(yù)算執(zhí)行審計進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。

二、深化完善預(yù)算執(zhí)行審計的總體思路

1.“單系統(tǒng)”向“全領(lǐng)域”轉(zhuǎn)變。

在財政審計大格局平臺下，預(yù)算執(zhí)行審計是重點，要將預(yù)算執(zhí)行審計與其他審計有機(jī)結(jié)合，從“資金保障、政策執(zhí)行、權(quán)力運(yùn)行”三個維度，統(tǒng)籌好全方位、全要素、全領(lǐng)域的審計計劃、審計重點。一方面，圍繞“兩個報告”確立年度審計需求。根據(jù)黨的十九大精神、審計署“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃以及省委省政府的決策部署，提出審計工作報告重點框架內(nèi)容和項目計劃指引。部門預(yù)算執(zhí)行審計和其他審計根據(jù)項目計劃指引方向，結(jié)合全覆蓋要求擬定審計對象、重點資金。另一方面，通過財政審計大格局平臺整合審計資源。以預(yù)算執(zhí)行審計為載體，將相關(guān)專項調(diào)查、政策跟蹤、財政決算融入審計項目之中，融入到各類審計項目中，統(tǒng)一進(jìn)點實施，擴(kuò)大審計覆蓋面，避免重復(fù)審計，并實現(xiàn)“多項合一”和“一果多用”的統(tǒng)籌整合績效。同時，服務(wù)推動重大政策、部署落地落實。

2.“小分隊”向“大兵團(tuán)”轉(zhuǎn)變。

一是實現(xiàn)審計全面覆蓋。對省級一級預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況審計實現(xiàn)全覆蓋，實行3至5年輪審，其中重點單位5年內(nèi)審計兩次。同時，延伸審計30%至50%的下屬單位，有效監(jiān)督基層單位預(yù)算執(zhí)行情況。二是推進(jìn)審計“十項統(tǒng)一”。實行組織領(lǐng)導(dǎo)、工作方案、進(jìn)出時點、數(shù)據(jù)采集、口徑分析、審計實施、審計送達(dá)、審計專題、定性處理、報告格式等十項統(tǒng)一，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行審計工作，提高審計質(zhì)量。三是推動審計方案實施。以財政同級審為核心，以預(yù)算支出審計為重點，確定年度財政審計的重點資金、重點內(nèi)容、重點事項和工作要求。通過財政審計總體方案、財政審計工作方案、財政決算審計工作方案等方案，開展預(yù)算決策審計，保證預(yù)算決策審計的深度和厚度。

3.“游擊隊”向“正規(guī)軍”轉(zhuǎn)變。

一是組建大數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊。系統(tǒng)內(nèi)部選取計算機(jī)人員，并從社會聘請技術(shù)專業(yè)人才，組建大數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊，加快實現(xiàn)審計業(yè)務(wù)與信息技術(shù)的深度融合，為預(yù)算執(zhí)行審計提供數(shù)據(jù)支撐和服務(wù)保障。二是完善數(shù)據(jù)采集機(jī)制。建立大財政數(shù)據(jù)庫，定期采集省、市、縣三級財政數(shù)據(jù)。同時，加快審計大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，做好數(shù)據(jù)歸集工作、標(biāo)準(zhǔn)化工作和驗證工作，為審計全覆蓋提供數(shù)據(jù)保障。三是構(gòu)建信息共享模式。對審計經(jīng)驗、審計方法進(jìn)行及時收集和整理;建立公共數(shù)據(jù)共享機(jī)制，對數(shù)據(jù)的管理、使用制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)審計數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通，打破審計資源壁壘，實現(xiàn)審計資源共享。

三、以財政審計大格局理念進(jìn)一步深化預(yù)算執(zhí)行審計

現(xiàn)代財政制度的加快構(gòu)建迫切要求審計人員掌握新知識。一方面，財政審計監(jiān)督的政策依據(jù)發(fā)生新變化。十八屆三中全會對新一輪財稅改革作出了總體部署，到2020年，將建立起一套統(tǒng)一規(guī)范、運(yùn)行高效的現(xiàn)代財政制度。與之相配套的以新預(yù)算法為龍頭的一整套財稅政策制度體系已初步形成。審計人員應(yīng)把握新變化，適應(yīng)新法規(guī)。另一方面，財政預(yù)算審計監(jiān)督的內(nèi)容和重點也相應(yīng)發(fā)生了變化，重點開展“四本預(yù)算”及政府性債務(wù)審計，推動健全全口徑預(yù)決算管理體系，審計人員應(yīng)及時更新知識，豐富知識結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換思維方式。

人大監(jiān)督力度的不斷強(qiáng)化迫切要求預(yù)算執(zhí)行審計適應(yīng)新要求。財政預(yù)決算監(jiān)督由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)型，對預(yù)算執(zhí)行審計工作提出了更多更高的要求。一要規(guī)范審計工作，提升審計價值，落實審計整改;二要學(xué)習(xí)工匠精神，精益求精，專注細(xì)致，勇于創(chuàng)新，著力提高審計質(zhì)量;三要強(qiáng)化審計成果轉(zhuǎn)化和運(yùn)用，構(gòu)建審計成果運(yùn)用的長效機(jī)制。人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展，審計機(jī)關(guān)自身改革的加快推進(jìn)迫切要求預(yù)算執(zhí)行審計拓展新方法。一方面提高站位，實行大財政大數(shù)據(jù)，構(gòu)建財政審計大格局，以“兩個報告”為核心，審計范圍面向全部政府性資金，審計內(nèi)容上融合各專業(yè)審計。另一方面要加強(qiáng)統(tǒng)籌，最根本的是要加強(qiáng)對有限的人力財力物力的科學(xué)統(tǒng)籌，合理配置審計資源，發(fā)揮整體合力。

筆者結(jié)合調(diào)研成果和近年來工作實踐經(jīng)驗，提出以下建議，以充分發(fā)揮財政審計大格局平臺的優(yōu)勢，履行審計監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的職能。

1.樹立“大財政”理念，推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督全覆蓋。

一是突出審計覆蓋重點。一方面要以“兩個報告”為核心編制年度預(yù)算執(zhí)行審計計劃;另一方面要以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向制定預(yù)算執(zhí)行審計規(guī)劃。二是拓展審計覆蓋廣度深度。加大延伸審計面，分類別實施審計，合理運(yùn)用大數(shù)據(jù)。三是提高審計覆蓋效率。實行其他專業(yè)審計與預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合，實行現(xiàn)場審計與非現(xiàn)場審計相結(jié)合，實行上級審計機(jī)關(guān)與下級機(jī)關(guān)審計相結(jié)合。

2.依托“大格局”機(jī)制，整合預(yù)算執(zhí)行審計力量。

一是整合審計資源。整合審計報告內(nèi)容，整合審計人力資源，整合信息技術(shù)資源。二是整合審計方案。一方面要圍繞財政審計總體方案，發(fā)揮各層審計機(jī)關(guān)整體合力;另一方面要圍繞財政審計工作方案，制定合理有效地預(yù)算執(zhí)行審計方案。三是整合審計成果。加強(qiáng)審計成果整理，推進(jìn)審計成果運(yùn)用。

3.通過“大平臺”監(jiān)督，建設(shè)保障政府預(yù)算執(zhí)行能力。

一是建立寫作審核制度和業(yè)務(wù)討論制度。建立寫作審核制度，建立定期業(yè)務(wù)討論會議制度。二是形成質(zhì)量保障體系和人員培訓(xùn)體系。健全審計質(zhì)量保障體系，完善人力資源管理培訓(xùn)體系。

4.借助“大數(shù)據(jù)”分析，拓展預(yù)算執(zhí)行審計廣度深度。

一是建立大財政數(shù)據(jù)庫，堅持“數(shù)據(jù)先行”。整理審計業(yè)務(wù)需求以及審計思路，采集審計電子數(shù)據(jù)做好歸集工作，做好數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工作和驗證工作。二是推動大數(shù)據(jù)審計模式，實現(xiàn)資源共享。組建分析團(tuán)隊，集中分析統(tǒng)計數(shù)據(jù);開展現(xiàn)場核查，及時反饋核查結(jié)果;固化分析模型，實現(xiàn)資源互通共享。三是健全大數(shù)據(jù)審計制度，建設(shè)“財政審計作業(yè)平臺”。健全大數(shù)據(jù)審計制度，建設(shè)全省統(tǒng)一的“財政審計作業(yè)平臺”，開放創(chuàng)新渠道。

（作者單位：浙江省審計科學(xué)研究所）