城市拆遷中的政府角色及其法律規(guī)范研究

宋汪洋

山東煙泰光遠(yuǎn)律師事務(wù)所，山東 煙臺(tái) 264000

城市房屋拆遷行為涉及到政府，開發(fā)商與被拆遷人不同角色的利益沖突，其利益指政府不斷提高城市面貌的公共利益。被拆遷人希望提高生活質(zhì)量的個(gè)人利益，解決城市房屋拆遷問(wèn)題，必須從調(diào)各方的利益沖突。政府在三個(gè)角色中處于重要地位，政府通過(guò)行政管理，與開發(fā)商與居民的行政關(guān)系，政府不得干涉平等民主間的民事行為，要保證市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，政府干預(yù)的程度對(duì)調(diào)和矛盾沖突具有重要作用。

一、房屋拆遷征收相關(guān)概念

城市房屋拆遷指拆遷人依法對(duì)城市房屋進(jìn)行拆除，對(duì)被拆除房屋所有人予以遷移安置。城市房屋拆遷中的房屋是國(guó)有土地的房屋，是依法拆遷的活動(dòng)，城市房屋拆遷必須對(duì)房屋權(quán)利人予以合理補(bǔ)償。

憲法修改中，征地補(bǔ)償寫入憲法，物權(quán)法頒布將房屋拆遷統(tǒng)一納入行政征收法范圍，拆遷條例與物權(quán)法沖突不斷。各種弊病日益凸顯，拆遷條例最終修改。在充分考慮民主政治因素，實(shí)務(wù)操作因素，2011年，國(guó)務(wù)院頒布了房屋征收條例，第4條規(guī)定，政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收補(bǔ)償工作，房屋征收可委托實(shí)施單位承擔(dān)征收補(bǔ)償?shù)木唧w工作。不得以盈利為目的。

明確了征收補(bǔ)償?shù)闹黧w是地方政府，有效避免了建設(shè)單位的介入[1]。體現(xiàn)了政府向行政規(guī)范行為的角色轉(zhuǎn)變。房屋征收條例的頒布充分體現(xiàn)了政府厘清自身角色定位的態(tài)度。

分析城市房屋拆遷的法律內(nèi)涵，首先要了解其基本類型，根據(jù)房屋建設(shè)資金出處不同分為社會(huì)動(dòng)遷與市政動(dòng)遷，但僅以資金出處作為分類標(biāo)準(zhǔn)，不能準(zhǔn)確區(qū)分不同的拆遷動(dòng)作。城市房屋拆遷包含了政府為公共事業(yè)進(jìn)行的拆遷動(dòng)作與企業(yè)為盈利產(chǎn)生的拆遷動(dòng)作政府拆遷帶有強(qiáng)制性色彩，其主要的理由是公共利益。企業(yè)拆遷本質(zhì)是市場(chǎng)對(duì)象僅自主進(jìn)行自愿交易活動(dòng)，雙方對(duì)象的地產(chǎn)商與房屋所屬人，雙方法律地位相等，房屋所屬人轉(zhuǎn)讓房屋所屬權(quán)，地產(chǎn)商給予其相同價(jià)值的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。新條例規(guī)定國(guó)有土地房屋征收僅限于為社會(huì)大眾，房地產(chǎn)拆遷舊法不復(fù)存在。

二、城市房屋拆遷中政府角色的法律錯(cuò)位

(一)拆遷主體角色錯(cuò)位

城市房屋拆遷是系統(tǒng)工作，涉及到所有利益相關(guān)者采取各種方式進(jìn)行交涉，處于主導(dǎo)地位的政府應(yīng)是公民財(cái)產(chǎn)的保護(hù)者，政府未發(fā)揮其干預(yù)作用，使侵犯被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)屢屢發(fā)生。出現(xiàn)了大量開發(fā)商得利，社會(huì)不穩(wěn)定的問(wèn)題。主要原因?yàn)檎诜课莶疬w中未找到準(zhǔn)確定位。

城市房屋拆遷指為公共利益需要，對(duì)被拆除房屋所有人給予補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。房屋拆遷是國(guó)家回收國(guó)有土地的使用權(quán)行為，指導(dǎo)城市房屋拆遷的條例規(guī)定，拆遷人申請(qǐng)?jiān)S可證需向建設(shè)主管部門遞交批準(zhǔn)文件。國(guó)務(wù)院通過(guò)自行立法將政府權(quán)利過(guò)度給拆遷單位，被拆遷戶擁有房屋所有權(quán)情況下，違法向拆遷人發(fā)放批準(zhǔn)文件，國(guó)有土地出現(xiàn)了兩個(gè)權(quán)利狀態(tài)，違背了物權(quán)法的基本原則，土地所有權(quán)拆遷人擁有絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)，政府的角色變?yōu)樵S可證頒發(fā)者，政府的卸責(zé)行為造成了拆遷單位以追逐暴利為目的，侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

(二)行政程序中的角色錯(cuò)位

政府必須采取必要的措施防止市場(chǎng)的嚴(yán)重傾斜，但政府未體現(xiàn)其應(yīng)有作用，很多政府并未履行監(jiān)管拆遷是否得當(dāng)，補(bǔ)償金是否足額到位，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素出現(xiàn)[2]。

《行政許可法》規(guī)定，公民或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。法律規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)聽證，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向社會(huì)公告，行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人重大利益關(guān)系，行政機(jī)關(guān)應(yīng)告知申請(qǐng)人享有聽證權(quán)利。拆除被拆遷人房屋應(yīng)理解為涉及被拆遷人的重大利益，應(yīng)進(jìn)行聽證。但無(wú)正當(dāng)程序方面的規(guī)定，使得政府忽視了被拆遷方的利益訴求。

(三)物權(quán)保護(hù)的角色錯(cuò)位

物權(quán)法平等原則是民法平等原則的體現(xiàn)，物權(quán)主體享有物權(quán)受到侵害后應(yīng)受到法律的保護(hù)，城市土地所有權(quán)與使用權(quán)應(yīng)一體保護(hù)，城市房屋拆遷中，國(guó)家土地使用權(quán)處于相對(duì)劣勢(shì)。導(dǎo)致國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)法得到物權(quán)法的切實(shí)保障。物權(quán)法將所有權(quán)分為國(guó)家所有，集體所有與個(gè)人所有，民法通則規(guī)定了共有財(cái)產(chǎn)不可侵犯原則。國(guó)家在國(guó)有所有權(quán)保護(hù)上應(yīng)是對(duì)等的。政府在遷個(gè)人房屋時(shí)，要征收房屋應(yīng)與所有者進(jìn)行平等協(xié)商，政府往往利用自身的行政權(quán)發(fā)布拆遷決定。

(四)權(quán)利救濟(jì)的角色錯(cuò)位

拆遷人與被拆遷人打不成補(bǔ)償安置協(xié)議，由拆遷管理部門裁決，補(bǔ)償安置協(xié)議是拆遷人與被拆遷人間就補(bǔ)償形式與安置地點(diǎn)及過(guò)渡期限達(dá)成一致的民事協(xié)議。對(duì)裁決不服者救濟(jì)只能向法院提起行政訴訟，當(dāng)事人間不能基于安置補(bǔ)償協(xié)議提起民事訴訟，公權(quán)力侵犯私權(quán)利時(shí)，私權(quán)利缺乏有效的救濟(jì)途徑[3]。拆遷條例16條規(guī)定，拆遷人對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償?shù)模V訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。意即被拆遷人勝訴也難以挽回被拆遷的局面。使被拆遷人權(quán)利救濟(jì)陷入尷尬境地。

(五)拆遷補(bǔ)償?shù)慕巧e(cuò)位

房地產(chǎn)管理法第6條規(guī)定，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位的房屋，依法維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，應(yīng)保障被征收人居住條件。物權(quán)法第42條規(guī)定，征收單位的房屋應(yīng)依法基于拆遷補(bǔ)償，征收個(gè)人住宅應(yīng)保護(hù)被征收人居住條件。征收與補(bǔ)償?shù)闹黧w是國(guó)家，由國(guó)家同一階段完成。拆遷人應(yīng)依法對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償，該項(xiàng)法規(guī)的拆遷人是取得房屋拆遷許可證的單位，由政府發(fā)布拆遷決定，被拆遷人補(bǔ)償由拆遷人決定。拆遷人向政府繳納出讓金后，拆遷人需自己拆除被拆遷房屋，政府后充當(dāng)拆遷補(bǔ)償仲裁者的角色。征收與拆遷補(bǔ)償是不可分的行為，政府將本應(yīng)由其承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給拆遷人，導(dǎo)致房屋拆遷補(bǔ)償中，拆遷糾紛日益加劇。

三、政府在城市房屋拆遷中的法律角色正位

(一)認(rèn)定公共利益的范圍

我國(guó)法律規(guī)定，國(guó)家所有土體的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，土地是不可再生資源，要求地方政府必須客觀公正的對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃管理。國(guó)有土地房屋對(duì)被拆遷人也是所有權(quán)的體現(xiàn)，公權(quán)力介入私權(quán)利必須有公共利益的理由。

房屋征收立法通過(guò)部分列舉的方式界定了公共利益范圍，公共利益界定范圍更準(zhǔn)確。但仍有不足之處。對(duì)如何解釋由政府組織實(shí)施不夠明確，可能導(dǎo)致公共利益范圍的模糊化。對(duì)危房集中改造是公共利益范圍，但對(duì)舊房改造易引發(fā)詬病。判斷基礎(chǔ)實(shí)施落后的標(biāo)準(zhǔn)不明。如配套解釋規(guī)定中不能給出界定標(biāo)準(zhǔn)，易引發(fā)地方政府為政績(jī)需求大拆大建。

房屋征收條例對(duì)公共利益范圍界定有限，現(xiàn)實(shí)中不少具有公共利益的項(xiàng)目，如按非公共利益實(shí)行則會(huì)侵犯公共利益[4]。如非政府組織實(shí)施的教育事業(yè)需改建場(chǎng)地，對(duì)此類建設(shè)用地需求，制定配套法規(guī)時(shí)必須做出科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。

(二)完善土地儲(chǔ)備制度

房屋拆遷條例實(shí)施后，大量非公利益用地需求，因公共利益限定排除在房屋征收獲取土地外，如不能提供規(guī)范非公利益的解決途徑，公共利益界定因存在部分非公共利益出現(xiàn)擴(kuò)大化解釋。

土地市場(chǎng)流通的只能是國(guó)有土地使用權(quán)，政府壟斷土地供應(yīng)市場(chǎng)的機(jī)制未建立，城市國(guó)有土地供應(yīng)主動(dòng)權(quán)在使用者手中，政府代表土地所有者的收益得不到充分體現(xiàn)。土地轉(zhuǎn)讓在土地交易市場(chǎng)公開進(jìn)行。如土地供應(yīng)分散在開發(fā)單位手中，會(huì)造成國(guó)家土地資源嚴(yán)重流失，城市規(guī)劃難以全面實(shí)施，必須改變土地供應(yīng)制度。

2007年，國(guó)土資源部，財(cái)政部聯(lián)合頒布《土地儲(chǔ)備管理辦法》正式確立土地儲(chǔ)備制度。實(shí)行土地儲(chǔ)備的目的是規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行。土地儲(chǔ)備制度改變了我國(guó)土地征收供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，將現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)向?yàn)槭斓爻鲎?，政府在完成房屋拆遷后將土地使用權(quán)出讓給土地使用權(quán)人。有利于消除土地使用權(quán)出讓中的腐敗現(xiàn)象。土地儲(chǔ)備制度可避免拆遷補(bǔ)償費(fèi)用與出讓價(jià)格直接掛鉤，有利于政府對(duì)土地發(fā)展權(quán)的全面調(diào)控。

(三)強(qiáng)化政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)觀念

房屋征收條例頒布后，政府應(yīng)注重尊重私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國(guó)私有財(cái)產(chǎn)觀念在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期受長(zhǎng)期公有制主導(dǎo)思潮影響，國(guó)家基本忽視了私有財(cái)產(chǎn)的尊重。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得國(guó)家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)逐漸加強(qiáng)。2004年頒布的憲法修正案規(guī)定，公民合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家為公共利益需要，可依法對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收予以補(bǔ)償。憲法確定了國(guó)家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的尊重，私有財(cái)產(chǎn)與國(guó)家財(cái)產(chǎn)一樣受法律保護(hù)。

國(guó)有土地上因建設(shè)用地需求產(chǎn)生的房屋拆遷成為社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題，物權(quán)法規(guī)定，征收單位應(yīng)依法給予拆遷補(bǔ)償，應(yīng)保障被征收人的居住條件。物權(quán)利益主體法律地位平等。理應(yīng)受到法律平等保護(hù)。但該法確定的征收補(bǔ)償規(guī)定能否實(shí)施到位，成為房屋征收是否正當(dāng)?shù)暮馄鱗5]。

(四)建立公正補(bǔ)償機(jī)制

房屋征收拆遷的公平補(bǔ)償成為拆遷合法化的重要保障，行政補(bǔ)償是合法行使公權(quán)力行為使公民或其他組織的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害，對(duì)遭受的損失給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。如何解決好補(bǔ)償問(wèn)題，是地方政府必須面對(duì)的問(wèn)題。

交易價(jià)值的基礎(chǔ)上，當(dāng)事人利益與公共利益構(gòu)成征收補(bǔ)償數(shù)額的基礎(chǔ)，征收補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)是利益平衡的結(jié)果。美國(guó)憲法修正案規(guī)定，并給予公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公共使用，立法機(jī)關(guān)對(duì)公正補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)無(wú)具體規(guī)定。政府在征收補(bǔ)償角色逐漸回歸本位，但仍有欠妥當(dāng)之處。

憲法第13條規(guī)定，國(guó)家為公共利益需要，可依法對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收補(bǔ)償。但條款未涉及征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。物權(quán)法42條規(guī)定，征收單位的房屋應(yīng)依法給予拆遷補(bǔ)償，應(yīng)保障被征收人的居住條件。但如何保障缺乏明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)法律征收標(biāo)準(zhǔn)存在相應(yīng)補(bǔ)償，合理補(bǔ)償?shù)炔煌枋觯缪a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低會(huì)嚴(yán)重?fù)p害被征收者利益，不符合公平正義的法律精神。征收者失去了進(jìn)行必要征收的動(dòng)機(jī)。

結(jié)合我國(guó)城市土地管理現(xiàn)狀，應(yīng)采用公正補(bǔ)償原則，避免過(guò)度，強(qiáng)調(diào)平等是因國(guó)家公權(quán)沒(méi)有高過(guò)私權(quán)，平等原則強(qiáng)調(diào)等值補(bǔ)償?shù)囊蟆?guó)家是土地所有權(quán)者，應(yīng)作為土地增值最大受益者，如過(guò)度補(bǔ)償是用公共利益滿足被征收人的利益。無(wú)法體現(xiàn)國(guó)家作為城市土地所有權(quán)者的地位。

四、結(jié)語(yǔ)

政府法律角色錯(cuò)位使得房屋征收拆遷市場(chǎng)充滿矛盾，拆遷條例推進(jìn)了我國(guó)城市化進(jìn)程，完善了房屋征收制度，但條例在實(shí)施中能否實(shí)現(xiàn)政府角色的法律轉(zhuǎn)變有待考察。涉及房屋征收評(píng)估的實(shí)操辦法等方面亟需配套法規(guī)完善。本文僅從法律角度分析了政府在房屋征收中的角色，有待從政治，經(jīng)濟(jì)等多個(gè)角度綜合分析。以更好的界定政府在的角色定位，切實(shí)實(shí)現(xiàn)房屋征收中的公平正義。