農村金融改革下農地資本化的風險防范

摘要 近40年的農村金融改革因政策的非內生性影響了民間資本發(fā)展步伐，造成農村資金供給的不足、偏差和逃逸。農地資本化作為解決農村資金供給的有效渠道，存在資本企業(yè)將經營風險轉嫁農民、土地被過度利用、土地非農化和農村格局發(fā)生改變的風險，應采取建立農村土地流轉風險基金制度、規(guī)范政府對企業(yè)事前審查、事中監(jiān)督、事后跟蹤行為、完善農民社會保障體系、加強農民集體組織建設等措施來防范風險，有效推動農村金融改革發(fā)展。

關鍵詞 農地資本化;資金供給;土地流轉;風險防范

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）19-0239-04

Abstract Forty years rural financial reform has an influence on the development of private capital due to its endogenous policy， which causes the shortage， deviation and escape of capital supply. While farmland capitalization could solve this problem， it would result in excessive use and non-agriculturalization of land， risk taking of farms， change of rural pattern. Establishing the system of land circulation venture fund， clearing the standard of investigate， inspection and track towards enterprise， improving social security system and farmer self-construction could promote the development of rural financial reform.

Key words Farmland capitalization;Capital supply;Land circulation;Risk prevention

中國經濟要發(fā)展，就必須要解決好農村經濟問題。我國作為農業(yè)大國，目前農村經濟的發(fā)展水平還比較落后，只有解決好農村經濟問題，增加農民收入，縮小貧富差距，才能在穩(wěn)定農村經濟的前提下逐步實現(xiàn)中國夢。筆者梳理了近40年我國農村金融改革的演變，指出了農地資本化的必要性，分析了農地資本化的風險，提出了相應的風險防范措施。

1 農村金融改革的演變

金融是經濟發(fā)展的核心力量，農村經濟發(fā)展的關鍵在于農村金融的發(fā)展，農村金融發(fā)展滯后會制約農村經濟的發(fā)展[1]，這也是20世紀70年代以來我國在農村金融改革上投入大量精力的原因。扶貧攻堅戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列工程的推進都依賴于農村金融的健康發(fā)展，農村金融也必將長期成為學術與實務界專家的研究熱點、人民關注的焦點和國家政策實施的重點。農村金融改革是農村經濟改革的重要組成部分，是解決“三農”問題的有效保障，是實現(xiàn)農村經濟發(fā)展的關鍵，目的是為了更好地實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)中國現(xiàn)代化。

以家庭聯(lián)產承包責任制為契機，農村金融改革歷程將近40年。改革經歷階段不管是學者們概括的“三段論”“四階層”還是“五步走”，農村金融改革終究是一個自上而下的漸近性、試錯性的改革。在最開始的農村金融改革探索時期，農村金融體系的恢復與農村金融制度的建立都是在政府強勢主導的干預和管制下進行，國家從金融供給角度以計劃經濟的形式對農村金融給予了強有力的資金性支持，在取得突破性進展的同時也不可避免地造成了農村資金配置效率低下、金融供給關系扭曲等情形;在農村金融改革的突破和推進時期，農村計劃經濟逐步向市場經濟轉變，農村金融體系也相應地在市場機制下進行自我調整。此時，政策性金融與商業(yè)性金融二元結合，金融抑制向金融深化發(fā)展，充分合理、高效地配置了農村閑散資金，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和發(fā)展起到了促進作用;在現(xiàn)階段農村金融改革全面深化階段，在政府的大力扶持和服務“三農”、滿足“三農”資金需求的政策指導下，新型農村金融體系的構建加強了市場的競爭程度，同時也衍生出在信息不對稱的情況下支農資金被挪用于非農業(yè)生產的道德風險問題，這樣的不完全競爭市場是以政府調節(jié)、政策支持和市場自發(fā)配合為基礎的，政府的作用是完善農村金融市場機制。可以說，近40年的農村金融改革在為農村經濟的發(fā)展帶來巨大成就的同時，也逐漸顯現(xiàn)出農村金融改革的從屬性和滯后性引發(fā)的問題[2-5]。

2 農村金融改革下農地資本化的必要性

資本作為重要的生產要素，能有效帶動勞動產量的增收，達到改善農民效益的目的。因農村金融改革所采取的措施主要是通過外生性制度為農村提供金融資本，由于改革方式未能體現(xiàn)農民的意愿，且不以需求為導向，僅從政府自身安排出發(fā)，故不能滿足農村金融的有效需求市場。加之資本的逐利性本質、改革對象農民和農業(yè)的特殊性，目前農村金融資本的供給仍然背離預期目標，農業(yè)資金供給依然短缺。

2.1 農村資金供給短缺的體現(xiàn)

2.1.1 資金供給不足。

服務農村金融的大多數(shù)金融機構在成本收益原則下為了追求高利潤、降低不良貸款率，一方面只專注于具有規(guī)模性的服務農村的企業(yè)，因企業(yè)較之農村散戶，信譽更可靠，資金更雄厚，還款能力更強，違約概率更小;另一方面，因農業(yè)生產周期性長、自然環(huán)境依賴性強、特有農作物風險性大導致了金融機構貸款業(yè)務的高機會成本，致使金融機構對散戶普遍持有恐貸、惜貸心理，通常都只對篩選出的優(yōu)質客戶，也就是“中農階級”進行農業(yè)貸款，造成用于農戶個人的貸款資金供給嚴重不足，更談不上能否滿足農戶個人貸款的多樣性需求。加上農村金融改革中金融機構的規(guī)模抑制和層級抑制[6]，以及對非正規(guī)金融機構的限制，導致新型農村金融機構的發(fā)展還很不成熟、創(chuàng)新性微型金融機構仍很稀缺，農村散戶難以取得資金貸款的情況愈加嚴峻。

2.1.2 資金供給偏差。

因農村金融改革中農業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新力度不夠，所以即使是在涉農貸款中，貸款人將所涉資金用于農業(yè)生產建設的比例也很少，大多數(shù)都用于消費性支出，如商品流通、子女教育等，以及用于農村基礎建設，這對發(fā)展農業(yè)生產力未起到直接的作用。更有部分涉農資金因監(jiān)管力度不足導致的尋租行為而滯留在金融體系內部，還有甚者受低利率貸款利益的驅使，出現(xiàn)了不法分子采用騙取涉農貸款的方式把資金用于非農計劃甚至高利貸的情形，極大地破壞了農貸市場的經濟規(guī)律。

2.1.3 資金供給逃逸。由資本逐利本性所決定的資金總是會流向能帶來最大化收益的生產通道。農村金融改革放松了政府管制：在利率市場化的城鄉(xiāng)市場，因考慮到貸款成本、存款利率以及農村金融市場的財政政策、法律法規(guī)的不完備性，資金總是會從農村流入到城市進行商業(yè)化、資本化的再創(chuàng)造，以攫取更多的剩余價值，形成資金的系統(tǒng)性負投資，使得本身就很薄弱的農村經濟環(huán)境進一步惡化，而農村金融改革的配套措施未到位也使得資金逃逸問題得不到根本性地解決。

2.2 農地資本化可以有效緩和支農資金不足的缺陷

由供給導向、監(jiān)管導向所決定的農村金融改革政策帶有非內生需求的性質，增量式金融改革雖然在引入民間資本上做了一定貢獻，但是因政策帶有扶貧性和開發(fā)性，政府的審慎性監(jiān)管決定了民間資本突圍緩慢，終究暴露出農村資金供給的短缺問題，而資金缺乏又是農戶難以脫貧的原因[7]。所以，如果不緩和這種局面，會對農戶生活和農村經濟發(fā)展造成較大影響。在外部政策性干預已最大程度發(fā)揮作用的情況下，農民內部融資行為（土地流轉）就理應得到足夠重視。

農民以耕地為生，對他們而言，價值最為重要的莫過于宅基地權和土地承包經營權。當前中國農村保持著“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小農經營體制，而且隨著農民進城務工人員的增加，農村普遍的家計模式已轉變?yōu)椤耙源H分工為基礎的半工半耕”[8]。這種模式造成的常見情況是農地要么由老人耕作，要么轉給親戚鄰里耕作，正是這樣的現(xiàn)象引導著與農村土地流轉相關的法律在逐漸完善。在這個特殊的時期，更多外來資本開始瞄準農村土地。因農地具有排他性、可分割性和使用權可轉讓性等特征[9]，農民將農地流轉給外來資本就成了他們獲取足夠資金、解決其融資難的一個辦法，且該辦法效率高、效果明顯。因此，農地資本化適時而生。

所謂農地資本化就是工商資本進入農村領域，以流轉土地的方式用資金換取農地的使用權，促進農業(yè)規(guī)?；a。其地位與農戶之間因自發(fā)流轉而形成的“中堅農民”相類似，只是工商資本進入農業(yè)領域會比“中堅農民”擁有更完善的規(guī)模、更雄厚的資金和更先進的技術。農地資本化的形式主要有自主生產型、產業(yè)兼并型和組建農業(yè)公司型[10]，農地資本化不僅是工商資本在城市中受挫后轉向農村投資的新出路和新希望，并且也是解決農村土地因資本制約導致土地拋荒問題的新途徑，更能為農民散戶帶來資金上的支持，使其能夠持有充足的資本進行農業(yè)生產，從一定程度上有力地發(fā)展了農村經濟，加速了農業(yè)現(xiàn)代化的進程。

3 農地資本化的風險分析

農地資本化作為十八大提出的“鼓勵和引導工商業(yè)資本入農”戰(zhàn)略部署的一種策略，是農民資金來源最直接的途徑。規(guī)?；霓r業(yè)生產不僅可以解決農民生活保障、完成農村剩余勞動力的轉移、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，還可以解決失地農民的就業(yè)問題、改進農業(yè)生產方式、提高農業(yè)生產率、加快農業(yè)現(xiàn)代化目標進程的實現(xiàn)。由于農地資本化需要依托土地的流轉并且必須加快土地的流轉進程，因此，農地資本化的風險不僅客觀存在，而且表現(xiàn)形式復雜，受其影響最大的仍是農民的權益。而農民的切身利益直接關系到“三農”的發(fā)展和農村金融改革的進程，所以必須正視該風險并進行有效防范。

47卷19期何志強 農村金融改革下農地資本化的風險防范

3.1 資本企業(yè)轉嫁經營風險侵害農民的土地利益

工商企業(yè)的本質仍以盈利為目的，“資本下鄉(xiāng)”雖然對于農村金融改革意義重大，但改變不了工商企業(yè)利用資本在農業(yè)領域尋找新的增長點創(chuàng)造利益最大化的主要目的。不能忽視的一個可能存在的風險就是：企業(yè)用資本換取土地使用權并非要規(guī)?；l(fā)展農業(yè)經營，而是利用扶農政策憑借流轉行為和農地權益牟取政府的資金支出，套取農業(yè)補貼[11]。

工商企業(yè)以利潤為動機的行為符合市場經濟下商業(yè)化運轉的模式，但是這種盲目性的行為會因環(huán)境的轉變?yōu)槠鋷斫洜I上的風險。這主要體現(xiàn)在：第一是市場風險。農業(yè)市場尤其是種糧生產與市場經濟存在較大差異，在糧食生產已具有成熟種植模式的基礎上，產量增減帶來的收入受價格規(guī)律的變動作用很小，因為政府有相應的最低價格收購辦法和補貼方案，企業(yè)在面臨不同的市場規(guī)律差異性時，可能會由于市場判斷失誤而遭受損失。第二是自然風險。農業(yè)生產具有生產周期性長、弱質性和對天氣強依賴性等特性，農產品產量具有很大的波動性，這不同于經濟增長中的技術、勞動和資本的定量推論。

企業(yè)因經營風險遭受的損失會進行轉移，而風險轉嫁體現(xiàn)在每年的流轉合同中：規(guī)定由農民承擔一定比例甚至大部分比例的損失;甚至出現(xiàn)企業(yè)因經營破產而在流轉合同的履行中出現(xiàn)違約，農民就會因此“物財兩空”。面對這些風險農民利益受損嚴重的原因，一是在流轉過程中，農民一般都處于被動地位，是弱勢的一方，基本沒有發(fā)言權;二是政府為了績效考核、謀取利潤，面對企業(yè)的強勢與流轉合同不公平條款的不作為。本來在流轉過程中農民的土地利益已受到擠壓，企業(yè)經營風險的轉移更加劇了這種不公平的程度。

3.2 農地的不當利用影響了農村的穩(wěn)定發(fā)展

3.2.1 農地利用的過度化侵害農民代際生存發(fā)展。

農地資本化過程中涉及到的主體有農民、企業(yè)和政府，多方主體利益的博弈和因轉讓農地的農民要價偏高形成的高流轉價格租金使得企業(yè)在剛“拿地”時就已承擔了高額的入門費。企業(yè)的規(guī)?；洜I又不一定能保證糧食產量的提高，因為農業(yè)生產更偏重于精耕細作，而農民散戶在克服土地細碎化帶來的弊端的條件下，早就因其具有的農戶稟賦和多年來務農形成的經驗已經達到了高效率狀態(tài)。因此，企業(yè)因技術開發(fā)和雇傭勞動力付出的成本不一定能帶來很高的凈收益。即使企業(yè)轉向經濟作物生產，也可能會因面臨市場競爭下的淘汰機制而被迫退出經濟作物市場轉回務農。在這種情況下，為了快速回本并賺取利潤，企業(yè)就會利用化學性強的生產原料、采取同時耕種多種農作物的形式透支土地，在土地面積有限的情況下進行最大化生產，導致土地質量下降，影響農地的可持續(xù)利用，破壞農民及其后代的農業(yè)基礎，威脅其生存發(fā)展。

3.2.2 土地用途的非農化危害農村社會秩序穩(wěn)定。

與通過過度利用農地取得利潤，企業(yè)更會傾向于采用便捷的方法變相改變農地用途進行工業(yè)化、服務化生產。比如將農地用于開發(fā)旅游設施、農家樂等項目，這遠比農業(yè)化帶來的微薄利潤更容易快速賺錢。這種不尊重“18億畝耕地紅線”的做法實質就是與農民以及全國人民為敵。因為農業(yè)具有糧食安全、農業(yè)就業(yè)、農村穩(wěn)定器三大功能，缺少進城務工機會的農民通過種地可以解決就業(yè)問題，滿足基本收入;進城失敗回鄉(xiāng)的農民也可以重拾農地維持生存底線。從這個意義上說，農地保證了農民生活和農村秩序的安穩(wěn)，也為國家提供了糧食儲備，這是實現(xiàn)“中國制造”向“中國創(chuàng)造”轉變的基礎。所以在任何情況下都不得突破這道紅線，保持小農經濟社會結構是保證整個國家安全和社會穩(wěn)定的需要，是農村金融改革下服務“三農”的根本原則[12]。農地非農化不僅減少了全國糧食的生產，也切斷了農民種田的后路，老齡化農民和務工返鄉(xiāng)農民如果沒有土地兜底，農村的社會穩(wěn)定就出現(xiàn)問題，甚至會引發(fā)全國性的政治穩(wěn)定問題。

3.3 農地資本化改變農村生產格局，影響農民生活安定

在土地集體所有制的法律框架下，農民因農戶身份可以依法取得土地承包經營權。散農們日出而作、日落而息的生活勾勒出了一幅農村生活和諧友愛的畫面，基于農戶之間自發(fā)的土地轉讓行為，在農村已經產生了一大批“中堅農民”[8]，他們有較好的生活條件，在農村有一定的地位，與散農也有較多的生活聯(lián)系和融洽的合作關系。農地資本化同樣也會形成類似“中堅農民”的規(guī)模化農業(yè)生產企業(yè)，其資金更雄厚、實力更強大，他們與“中堅農民”形成了一種同業(yè)競爭關系。在優(yōu)勝劣汰下，“中堅農民”的地位可能會被逼下降，直至會放棄土地成為散農或進城務工，這樣就造成了兩個經濟體的摩擦。且因后兩者的目的不一：一個追求利潤，一個追求穩(wěn)定和生活，使得這種競爭也惡化了企業(yè)與散農的關系。另外，農地資本化退出機制的不完善亦會影響到農民的利益，因為部分農民在收取流轉費用后會再將該筆資金回流到該企業(yè)，以入股經營的方式進行資本再創(chuàng)造，而企業(yè)一旦經營不善就會導致農民的資金損失;部分因轉讓土地進城務工的農民或從事其他非農工作的農民都會面臨在長期不參與耕作的狀態(tài)下又拿回農地后如何繼續(xù)耕作以及農地質量下降如何改善等問題。

4 農地資本化風險的防范措施

農地資本化是對農村金融改革的一種推進，但是如果不解決農地資本化引發(fā)的風險，農民利益會受到損害，農村穩(wěn)定就會遭到破壞，農村金融改革的進程也會出現(xiàn)停滯。因此，要進一步推進農村金融改革，就必須防范化解農地資本化帶來的風險。

4.1 建立土地流轉風險基金制度

農地資本化涉及企業(yè)面臨的經營風險、農民面對的利益擠壓以及失地農民的生存等問題。這一系列具有風險性的問題可以通過建立與保險制度相類似的土地流轉風險基金制度來防范。所謂土地流轉風險基金制度，就是由專門的負責人從每年的流轉費用中提取一定的比例作為保險金且對其進行運作，以備將來出現(xiàn)不利情況而建立的保險制度。農業(yè)本身具有風險性質，將其納入保險范圍意義重大。農地資本化除了具有農業(yè)生產的風險性質外，還包括主體的行為風險以及資本化后企業(yè)面臨的生產發(fā)展的不確定性，所以只有將其納入農村金融保險體系，才能切實保護農民利益。

農村金融法治化在降低農村金融市場交易成本、維護交易秩序等方面均可以提供有效幫助促使農村金融的健康發(fā)展。因此在立法上，應制定相應土地流轉風險基金管理辦法，為土地流轉風險基金制度的運作提供良好的法治環(huán)境，對參與流轉的主體進行權利義務化管理。通過約束和規(guī)范各方的行為避免道德風險的發(fā)生，從而防范風險;風險基金管理人可以由政府充當也可以由專門的基金從業(yè)人員擔任;因為保險金的多少制約著未來風險發(fā)生時該制度應對能力的大小，故保險金的比例應通過實地調研考察，根據當?shù)鼐用竦纳钏?、流轉風險大小等因素決定。

4.2 準確政府定位，全流程跟進農地資本化

4.2.1 監(jiān)督企業(yè)行為。

首先，嚴格事前審查，建立準入審查機制。在工商資本進入階段，政府應研究其行為動機，并對企業(yè)的資質和財務狀況進行形式和實質上的審查。一方面可以從源頭杜絕投機行為，做好風險防控，減少不良企業(yè)和實力差的企業(yè)進入流轉環(huán)節(jié)損害農民利益;另一方面可以防止流轉土地過度集中在某些工商企業(yè)手中，影響土地資源的合理高效分配，威脅“中堅農民”的競爭和生存，避免引發(fā)更大的系統(tǒng)風險。其次，強化事中監(jiān)督，堅守“十八億畝耕地紅線”底線。政府應致力于保護農民賴以生存的農地，一方面要防止工商企業(yè)掠奪式的開發(fā)經營，另一方面要嚴格限制農地的用途轉化，并制定相關法律法規(guī)對違反上述規(guī)定的行為進行嚴懲。最后，做好事后跟蹤，妥善處理后續(xù)工作。針對農地資本化產生的土地質量下降、農民權益受損以及工商企業(yè)退出等需要賠償?shù)那樾?，政府應及時為農民提供責任企業(yè)的相關資訊，為農民維權提供信息支持。政府在整個環(huán)節(jié)中需要遵循不過度參與、不越權、不缺位的“三不”原則。

4.2.2 保障農民生活。

首先，政府應以農民利益為首要，不允許出現(xiàn)為了自身的績效考核而強迫農民進行土地流轉的情形，更不能通過反租的形式牟利，要合理保留農地，尊重農民的生存權和發(fā)展權，尊重代際土地資源的公平性[13]。其次，健全農民社會保障體系，為“失地”農民提供除流轉資金以外的第二道保險。土地的流轉和功能的變換已經令農民喪失了種地謀生的可能，為了減少農民因失地帶來的不安全感，除了建立流轉風險基金制度，還應完善農民社會保障制度。只有雙管齊下，才能從根本上減少農地對農民的束縛，才能為農地資本化下的涉事農民真正解決后顧之憂。通過解決農民的生存保障問題來解決農民失地后的生存問題[14]，將土地作為對農民具有生存價值的生產要素和財產，并通過有關保障制度體現(xiàn)，在土地流轉到期、工商資本退出時，政府對有關企業(yè)與農民之間的契約、協(xié)商賠償和補償?shù)日{解工作才能得到更順利地開展。

4.3 加強農民集體組織建設，提高風險防范水平

受農民自我維權意識不高，組織力量不強的限制，在農地資本化中，農民的利益常常受到擠壓的重要原因就是農民處于弱勢地位、缺乏話語權。因此，農村需要進行集體組織自我建設，壯大自身隊伍并且提高自身的經濟、法律、農業(yè)生產等專業(yè)知識能力，只有這樣才能在農地資本化談判中更充分地掌握主動權、更有力地控制流轉程序、更公平地約定合同條款、更全面地維護自身權益。相應地，國家要從法治層面賦予農民權利，保證農民應有的金融公平、金融平等[15]，這是解決農地資本化風險的關鍵，這也是發(fā)展農村金融的前提。

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