環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證的實踐思考

胡 偉

中共張掖市委黨校，甘肅 張掖 734000

一、環(huán)境公益訴訟中調(diào)查取證的概念、范圍和方法

檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主體，其法律依據(jù)主要是《中華人民共和國憲法》關(guān)于“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的憲法定位。檢察機關(guān)監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員依法履行職責，其中也包含監(jiān)督行政機關(guān)依法保護環(huán)境資源的法定職責。“檢察機關(guān)是公共利益的代表，肩負著重要使命”，習近平總書記在第二十二屆檢察官暨會員代表大會的賀信中對此專門作了強調(diào)。檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的定義應(yīng)該是為了查明案件事實的需要，針對待證事實，按照一定的原則和舉證責任向有關(guān)單位、個人進行調(diào)查、收集證據(jù)而展開的一系列工作。

根據(jù)修改后的民事訴訟法和行政訴訟法以及2015年最高檢發(fā)布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》來看，環(huán)境公益訴訟中檢察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)的范圍可以歸納如下：民事環(huán)境公益訴訟調(diào)查權(quán)范圍是檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等損害社會公共利益的案件。行政環(huán)境公益訴訟調(diào)查權(quán)范圍是檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益和社會公共利益受到侵害或者有重大侵害危險的案件。

調(diào)查核實有關(guān)證據(jù)的常用措施主要有：查詢相關(guān)人員和單位的信息資料。詢問案件當事人和相關(guān)證人。向有關(guān)單位和個人調(diào)取書證、物證等證據(jù)，相關(guān)單位和個人無正當理由有關(guān)單位和個人不得拒絕、阻撓。對一些專業(yè)性問題，檢察機關(guān)在公益訴訟調(diào)查中應(yīng)當委托具備鑒定資質(zhì)的鑒定機構(gòu)及具備專業(yè)技能的人員來鑒定。根據(jù)案件需要，可采用觀察、測量、拍照等方法進行現(xiàn)場勘驗，防止證據(jù)滅失，及時保護發(fā)案現(xiàn)場。同時，按照相關(guān)規(guī)定制作勘驗筆錄。

二、環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證工作的司法現(xiàn)狀

由于檢察院特有的法律監(jiān)督職能，檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證有許多便利，但在環(huán)境公益訴訟實踐中的調(diào)查取證工作存在諸多問題。

(一)案件性質(zhì)決定調(diào)查取證難度

環(huán)境污染本身具有易變性、復雜性、潛伏性，這給環(huán)境污染的調(diào)查取證增加了難度。以祁連山為例，179家企業(yè)造成的大氣、土壤、水源等污染很容易受到時間、天氣變化的影響，調(diào)取的證據(jù)難以固定，極易發(fā)生變化。環(huán)境污染案件必須實地勘察，但是在具體實踐中，調(diào)查對象往往不主動、不配合，甚至動用其資源阻撓原告收集證據(jù)。加之沒有專業(yè)知識，缺乏必要的技術(shù)助力，調(diào)查取證困難重重。同時，由于自己的調(diào)查權(quán)只來自內(nèi)部文件，無法制約外人，接觸到證據(jù)的機會較少。因此取證的難易程度已成為檢察機關(guān)是否提起訴訟的重要因素。

(二)地緣及歷史因素決定調(diào)查取證難度

由于歷史的原因，祁連山區(qū)的開發(fā)活動持續(xù)了近40年，大多是20世紀70年代后批建的礦山探采、水電開發(fā)項目，這些項目與《自然保護區(qū)條例》和現(xiàn)行政策規(guī)定相沖突，給調(diào)查取證和證據(jù)認定帶來了困難。祁連山是甘青兩省重要的牧業(yè)區(qū)之一，居住著45萬藏、回、蒙古、土、裕因等少數(shù)民族，既有兩省政策的不統(tǒng)一，又有各民族不同的生活習俗，調(diào)查核實證據(jù)難度較大，認定證據(jù)的難度更大。同時，祁連山綿延幾百公里，內(nèi)有上千條河流縱橫交錯，地貌復雜，而保護區(qū)內(nèi)綜合生態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)不完備，2016年底，祁連山生態(tài)環(huán)境方面存在的問題不斷暴露，中央開始下大力氣治理祁連山自然保護區(qū)的生態(tài)問題，但是中央對基本現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的掌握缺失，缺失的這些數(shù)據(jù)信息，依靠檢察機關(guān)翻山越嶺去調(diào)查取證，核實數(shù)據(jù)，顯然不現(xiàn)實。即使取得了證據(jù)，沒有專門、專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)性評估鑒定也沒有辦法成為訴訟證據(jù)。

(三)程序設(shè)計決定了調(diào)查取證難

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施方案》、《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》以及修改后的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》對公益訴訟調(diào)查核實中不予配合的情形做了例舉，但對于不予配合的情形未規(guī)定救濟性保障措施，明顯缺乏剛性的程序保障。在我們需要依靠檢察機關(guān)發(fā)揮該制度作用的大環(huán)境下，如果不賦予其具有強制性的調(diào)查權(quán)，就會增加檢察機關(guān)辦案難度，從而削弱其積極性是不可取的。同時，公益訴訟案件往往環(huán)境與生態(tài)資源保護領(lǐng)域，行政機關(guān)不依法履行職責或怠于履行職責以及企業(yè)違反規(guī)定亂排亂放，其背后往往涉及地方政府的經(jīng)濟利益，檢察機關(guān)雖然獨立行使職權(quán)，但也需要接受地方政府領(lǐng)導，如果不賦予檢察機強制性調(diào)查權(quán)，在案件辦理過程中，一旦受到地方政府的干預，案件就很有可能半途而廢，或者不能達到預期的辦案效果。

三、解決調(diào)查取證困境的實踐構(gòu)想

隨著祁連山國家公園的建設(shè)，生態(tài)環(huán)境治理和修復工作不斷向縱深發(fā)展，解決調(diào)查取證難迎來了難得的重大機遇。

(一)夯實調(diào)查的要素保障

第一，專門設(shè)立公益訴訟部，從原自偵、法警大隊等部門抽調(diào)具有豐富調(diào)查取證經(jīng)驗干警，增強調(diào)查取證力量，建立重大公益訴訟案件“1+X”調(diào)查取證模式，即員額檢察官與多名檢察輔助人員組成團隊，由檢察官主導、技術(shù)人員參與、司法警察協(xié)助，聯(lián)合審查、協(xié)同補證，打造調(diào)查取證“高速”通道。第二，聚焦公益訴訟隊伍自身建設(shè)，面對祁連山生態(tài)保護特殊的情況，作為調(diào)查取證的主體，檢察機關(guān)必須充分發(fā)揮主觀能動性，大力提升檢察人員辦案能力。通過鼓勵檢察人員自學、聘請專家授課、組織研討會等方式，提升檢察人員在環(huán)境保護、國土資源等領(lǐng)域的專業(yè)知識儲備。對于涉及土壤污染、非法排放、生態(tài)環(huán)境修復等情況，辦案人員很難掌握該方面的專業(yè)技術(shù)問題，無法判斷何種證據(jù)可以作為認定事實的依據(jù)，可以建立專家輔助查明案件事實制度，就可以很好的解決這一問題。專家證人利用其專業(yè)知識對案件所涉及專業(yè)知識領(lǐng)域進行判斷，遏制違規(guī)鑒定的發(fā)生，可以充分發(fā)揮參與性監(jiān)督機制的效果。第三，加強技術(shù)支持，配備無人機高科技裝備及時獲得衛(wèi)星遙感等資料，更好的適應(yīng)祁連山的地理環(huán)境。

(二)建立與行政機關(guān)的互動協(xié)作機制

作為環(huán)境管理者，環(huán)保等行政機關(guān)不僅具備采集證據(jù)的專業(yè)技術(shù)手段，也掌握著現(xiàn)場檢查記錄、評估報告等方面的信息和證據(jù)，對排污的程度、時間、對象掌握有第一手資料。要抓住祁連山國家公園建設(shè)的重大機遇，建立信息共享、線索移送、協(xié)助調(diào)查等機制。與保護區(qū)內(nèi)水電站生態(tài)水基流監(jiān)控平臺、生態(tài)環(huán)境天地一體監(jiān)測等平臺實現(xiàn)互連互通，及時掌握科學、準確的數(shù)據(jù)資料。

(三)完善調(diào)查核實強制性措施

相關(guān)法律雖然規(guī)定了檢察機關(guān)可向當事人和有關(guān)單位、社會組織調(diào)查取證，但可能因欠缺法律強制力和未規(guī)定不配合調(diào)查的法律后果，而使得檢察機關(guān)浪費大量的精力和司法資源。法律確有必要對有關(guān)個人、單位和組織應(yīng)遵守的配合調(diào)查義務(wù)作出規(guī)定，以保障檢察機關(guān)調(diào)查核實活動的順利進行。在環(huán)境類公益訴訟調(diào)查核實活動中，檢察機關(guān)面對的調(diào)查對象往往是行政機關(guān)、地方政府招商引資的大企業(yè)等，為了自身權(quán)益，可能會采取包庇、不配合的態(tài)度對檢察機關(guān)的調(diào)查取證制造障礙，也會指使相關(guān)行政部門拖延推諉、隱瞞相關(guān)卷宗、拒絕提供相關(guān)證據(jù)。僅僅使用一般的調(diào)查手段是不足以應(yīng)付上述這些情況的，特別是針對行政機關(guān)、行政違法人意圖通過銷毀、偽造證據(jù)等違法行為，或遇到緊急情況證據(jù)容易滅失，檢察機關(guān)需要及時固定證據(jù)，此時法律必須賦予檢察機關(guān)一定的強制性措施。

(四)建設(shè)一體化辦案機制

公益訴訟中調(diào)查核實相關(guān)證據(jù)需要耗費大量的司法資源，也需要建立一體化的辦案機制。鑒于祁連山地貌的復雜性、居住人口的多樣性以及橫跨區(qū)域廣等特點，污染、破壞生態(tài)環(huán)境等案件，就需要上級檢察院統(tǒng)一安排調(diào)查核實工作，調(diào)配不同市區(qū)院、基層院之間的協(xié)作，必要時需層報上級院備案或征求指示意見。檢察機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的要加強溝通協(xié)調(diào)，形成全力，提高調(diào)查核實證據(jù)的工作效率。加強與國土、林業(yè)、環(huán)保、審計等部門的溝通協(xié)調(diào)，在辦理環(huán)境公益訴訟案件調(diào)查時對專門性問題應(yīng)咨詢、尋求相關(guān)部門的專業(yè)人員協(xié)助調(diào)查，以科學的視角核實案件事實，為訴前建議、提起訴訟提供有力支撐。