我國頁巖氣開發(fā)管理中的法律規(guī)制

鞠沂宏

（401120 西南政法大學 重慶）

一、頁巖氣概述

頁巖氣是指主體位于暗色泥頁巖或高碳泥頁巖中，以吸附或游離狀態(tài)為主要存在方式的天然氣聚集[1]，本質(zhì)屬于天然氣的一種，主要成分為CH4，屬于非常規(guī)天然氣的一種。我國地質(zhì)特殊，在四川盆地、鄂爾多斯盆地、渤海灣盆地等均有頁巖氣成藏的地質(zhì)條件，局部有機碳含量在30%以上，發(fā)現(xiàn)了典型頁巖層中局部的天然氣富集[2]。因而我國頁巖氣儲量較為豐富，為頁巖氣的開發(fā)利用提供了豐富的物質(zhì)基礎(chǔ)。在開發(fā)利用的初期，我國目前并未完全掌握頁巖氣開采技術(shù)，應(yīng)該注重試點工作的開展，爭取建立系統(tǒng)化的開發(fā)方案，推行全國。

二、我國頁巖氣資源開發(fā)管理中的問題

1.市場機制缺位

回顧頁巖氣勘探開發(fā)歷程，無論在進行頁巖氣資源潛力評價的工作中還是對外交流的過程中，都缺乏中小型企業(yè)身影，變相排除非國有企業(yè)的參與地位。誠然，國有企業(yè)擁有較為先進的技術(shù)資源、資金來源和人才資源，但現(xiàn)存優(yōu)勢并不能阻礙他種類型企業(yè)進入市場，嚴重阻礙我國掌握頁巖氣資源開發(fā)利用的核心技術(shù)。此外，國有企業(yè)行政化色彩濃厚，相關(guān)監(jiān)管部門疏于承擔監(jiān)督義務(wù)，增加違法幾率，這也使得今后頁巖氣的價格大大提升，失去其市場競爭力，長此以往，頁巖氣資源的開發(fā)利用就成為了空談。

2.監(jiān)督管理體系混亂

我國探礦權(quán)是由國家和省級的國土資源主管部門進行統(tǒng)一管理，而采礦權(quán)則是由國、省、地、縣四級的國土資源主管部門進行統(tǒng)一管理。這樣龐雜的管理體系衍生出來的規(guī)章制度稍顯混雜。

首先，人為劃分探礦權(quán)與采礦權(quán)階段并分別管理，不符合資源勘探開發(fā)的進程；其次，探礦權(quán)牽涉范圍廣，主管部門只劃分到省級不科學；此外，頁巖氣的開發(fā)與利用中的監(jiān)管不能僅依靠行政主管部門，還需要相關(guān)的配套監(jiān)管，環(huán)保部門與社會公眾的監(jiān)督必不可少。

一方面，我國環(huán)境法已經(jīng)實現(xiàn)從后果控制到風險預(yù)防的轉(zhuǎn)型[3]，但是在頁巖氣開發(fā)與利用的過程中，卻并沒有提供具體的操作方案；另一方面，公眾監(jiān)督貫穿于各個環(huán)節(jié)，該種形式監(jiān)督不是主動承擔某種特定監(jiān)督職責，而是作為一種補充形式貫穿監(jiān)督全過程。從而，平衡四方利益主體——中央政府、地方政府、企業(yè)和資源地的居民。

3.相關(guān)法律法規(guī)缺失

中國并沒有專門針對天然氣的綜合立法。其中《礦產(chǎn)資源法》為頁巖氣資源進行開發(fā)利用的主要依據(jù)，但只是做出了原則性的規(guī)定；再者，與常規(guī)能源開發(fā)利用所不同的是，頁巖氣的開發(fā)利用需要政府前期的大量扶持與幫助，我國也有所欠缺；此外，水壓裂法和水平井鉆井技術(shù)是頁巖氣開采利用的主要方式，在這一開采過程中隨之帶來的水污染問題是頁巖氣開發(fā)利用過程中需要重點關(guān)注的問題。

三、促進我國頁巖氣開發(fā)利用的針對性建議

1.促進頁巖氣資源利用的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

首先，在權(quán)利主體范圍上，我國需要降低準入門檻，使中小型礦山企業(yè)有可能參與競爭，糾正“礦業(yè)市場應(yīng)以國有企業(yè)為主體，它種形式企業(yè)為補充”的觀念，從立法上確立國有企業(yè)與它種企業(yè)的平等市場地位，實現(xiàn)市場主體的多元化；其次，我國僅是從法律上規(guī)定了探礦權(quán)人享有優(yōu)先采礦權(quán)，并沒有其他的細化規(guī)定。通過配套的法規(guī)確定實際可行的配套方案，并規(guī)定探礦權(quán)人采礦的準備期限以及擴充繳納費用的方式，為后期運作提供資金保障。最后，發(fā)揮好政府在頁巖氣開發(fā)利用前、中、后期的作用。在前期準備時，政府工作側(cè)重營造良好的競爭環(huán)境，依托市場選出合適的開采主體；在開發(fā)中期，政府對開采企業(yè)的開采、環(huán)境保護和礦區(qū)安全隱患等進行監(jiān)督，對違法行為進行行政處罰；在開發(fā)后期，頁巖氣轉(zhuǎn)化為商品后，政府應(yīng)該兼具管理者和監(jiān)督者的身份，一方面促進頁巖氣價格的良性發(fā)展，另一方面要監(jiān)督礦區(qū)的回塑工作開展。

2.建立健全監(jiān)督管理體系

專門對頁巖氣開發(fā)利用進行監(jiān)管的機構(gòu)，應(yīng)屬于國土資源主管部門的下屬部門，專門管理頁巖氣開發(fā)利用事宜。用于監(jiān)督頁巖氣開發(fā)利用的多環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮其在環(huán)境監(jiān)管中的作用，完善生態(tài)補償機制，建立健全環(huán)境影響評價制度，尤其是對抽象行政行為實施環(huán)境影響評價制度。此外，還應(yīng)該充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，完善社會公眾監(jiān)督機制，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，對頁巖氣礦區(qū)的重大開發(fā)事宜應(yīng)該開展群眾座談會，及時公布礦區(qū)環(huán)境監(jiān)測情況，廣泛征求公眾意見，只有這樣才能真正平衡各方利益。

3.完善相關(guān)立法工作

首先，應(yīng)該從立法上確立國有礦山企業(yè)、集體礦山企業(yè)以及其他形式的礦山企業(yè)具有平等的市場地位，活躍頁巖氣資源開發(fā)市場；其次，通過行政法規(guī)推出稅收優(yōu)惠政策，加強財政補貼，為頁巖氣的開發(fā)利用提供經(jīng)濟扶持。在此，頁巖氣開發(fā)技術(shù)的革新，一方面要依靠礦山企業(yè)的自主研發(fā)，另一方面，我國各級政府也應(yīng)該主動培養(yǎng)人才，開展高校合作，并且加強對外交流，為礦山企業(yè)提供良好的技術(shù)支持；此外，建立健全我國的環(huán)保法體系，實現(xiàn)《水污染防治法》的細致化，分別制定細則加以規(guī)制，強制礦山企業(yè)進行水質(zhì)實時監(jiān)測和廢水集中回收處理；最后，修改我國的《環(huán)境評價法》將政府的抽象行政行為納入評價對象，引導(dǎo)企業(yè)建立實時環(huán)境評測并且將相關(guān)信息加以公開，保障當?shù)毓竦闹闄?quán)，使公眾監(jiān)督成為可能。

四、結(jié)語

頁巖氣革命從設(shè)想走向?qū)嵺`，從政策走向?qū)嶋H需要一個過程，更需要制度的支撐和路徑的選擇。頁巖氣革命需要運用法律的強制力來解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的種種問題，將合理的制度設(shè)計和發(fā)展理念法律化，將極大促進頁巖氣開發(fā)利用工作的平穩(wěn)推進。