人民銀行財務(wù)監(jiān)督體系研究

陳景剛

摘要：隨著中央八項規(guī)定精神持續(xù)貫徹落實，預(yù)算管理體制改革的深入推進，人民銀行會計財務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)審等部門從不同視角加強財務(wù)監(jiān)督。在實務(wù)中，由于監(jiān)督部門多、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)督信息不共享，增加了基層央行財務(wù)監(jiān)督成本、降低了財務(wù)監(jiān)督效用。本文通過分析國內(nèi)行政事業(yè)單位、國外中央銀行財務(wù)監(jiān)督實踐，剖析人民銀行財務(wù)監(jiān)督現(xiàn)狀與不足，構(gòu)建完善人民銀行財務(wù)監(jiān)督體系，并就進一步加強人民銀行財務(wù)監(jiān)督提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：人民銀行 ?財務(wù)管理 ?財務(wù)監(jiān)督

一、引言

財務(wù)監(jiān)督是財務(wù)管理內(nèi)部控制的一項重要內(nèi)容，是指監(jiān)督主體為了實現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)而利用各種手段對監(jiān)督對象的財務(wù)活動和財務(wù)關(guān)系的合法性、有效性、合理性而實施的監(jiān)督管理行為。健全的財務(wù)監(jiān)督制度，能夠規(guī)范各單位的財務(wù)管理行為，提高財務(wù)監(jiān)督工作的質(zhì)量并推動其更好地發(fā)展。

二、人民銀行財務(wù)監(jiān)督現(xiàn)狀存在的問題

（一）監(jiān)督隊伍分散

基層央行財務(wù)監(jiān)督主要有會計財務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)審等多個部門，由于監(jiān)督目標(biāo)的不一致，無法形成監(jiān)督合力，還容易導(dǎo)致監(jiān)督的重復(fù)，增加基層會計財務(wù)部門的工作量。如紀(jì)檢監(jiān)察部門更多地注重從落實中央八項規(guī)定精神等方面來實施監(jiān)督。

（二）衡量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

同企業(yè)財務(wù)一樣，央行會計財務(wù)實務(wù)是一門需要職業(yè)判斷的工作，盡管現(xiàn)行制度對會計財務(wù)的多方面均作出了規(guī)定，但由于部分條款只闡述了原則，并未具體列明正面或負面清單，使得監(jiān)管人員對規(guī)章制度的解讀各有不同，而基層央行財務(wù)管理要面對上級條線、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等多個部門的監(jiān)督檢查，衡量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一影響了財務(wù)監(jiān)督效力的發(fā)揮。

（三）注重合規(guī)性監(jiān)督

受現(xiàn)行監(jiān)督管理體系等原因，基層行財務(wù)監(jiān)督過多地注重于“查錯糾弊”等合規(guī)性監(jiān)督檢查，缺乏對財務(wù)管理整體風(fēng)險的評估。如對預(yù)算資金的績效評價還有待加強，對預(yù)算資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性方面監(jiān)督檢查還不夠。

三、人民銀行財務(wù)監(jiān)督體系的構(gòu)想

（一）總體目標(biāo)

確定財務(wù)監(jiān)督的管理目標(biāo)是人民銀行加強財務(wù)監(jiān)督的一項基礎(chǔ)性工作，是財務(wù)監(jiān)督應(yīng)達到的目的。本文認為，加強人民銀行財務(wù)監(jiān)督體系的總體目標(biāo)是提升人民銀行財務(wù)風(fēng)險的防范能力，即通過構(gòu)建以風(fēng)險導(dǎo)向為目標(biāo)，多部門分工協(xié)作的財務(wù)監(jiān)督體系，進一步加強財務(wù)監(jiān)督，不斷提升人民銀行財務(wù)風(fēng)險的防范能力。同時為提高財務(wù)監(jiān)督的經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness），設(shè)定科學(xué)監(jiān)督、高效監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督三個具體目標(biāo)。

（二）實施原則

1.堅持“大監(jiān)督”原則?！按蟊O(jiān)督”原則包括兩方面內(nèi)容：一是指監(jiān)督范圍包含所有的預(yù)算資金，實現(xiàn)對預(yù)算資金監(jiān)督的“全覆蓋”。二是指監(jiān)督的主體，包括人民銀行內(nèi)部所有財務(wù)監(jiān)督部門，如會計財務(wù)、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等。

2.堅持風(fēng)險導(dǎo)向原則。風(fēng)險導(dǎo)向原則是指通過評估財務(wù)內(nèi)部控制測試來評估和量化內(nèi)控風(fēng)險，有針對性地采取相應(yīng)的監(jiān)督措施，不斷增強財務(wù)風(fēng)險防控能力。

3.堅持信息共享原則。信息共享原則是指財務(wù)監(jiān)督部門實施的監(jiān)督信息要實現(xiàn)共享，減少重復(fù)監(jiān)督、提高監(jiān)督效率。信息共享原則還要求財務(wù)監(jiān)督部門分工協(xié)作，明晰部門工作職責(zé)，同時要防止監(jiān)督“真空”。

（三）監(jiān)督內(nèi)容

財務(wù)監(jiān)督不僅要堅持以合法和依規(guī)為要點的財務(wù)收入與支出監(jiān)督，同時還要注重對資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益等相關(guān)資產(chǎn)負債內(nèi)容的“兩表”健康性監(jiān)督，注重國有資產(chǎn)保值增值為核心的固定資產(chǎn)管理監(jiān)督，注重提高資金使用效益為目標(biāo)的“大財務(wù)”監(jiān)督。因此，財務(wù)監(jiān)督的主要內(nèi)容有：一是對財務(wù)制度制定與落實的監(jiān)督。要圍繞是否及時按照新制度、新規(guī)定要求修訂財務(wù)規(guī)章制度，是否嚴格執(zhí)行財務(wù)預(yù)算制度要求，加強對財務(wù)預(yù)算制度建設(shè)與落實情況的監(jiān)督。二是財務(wù)內(nèi)控機制健全性評價。要堅持“風(fēng)險為本”對財務(wù)預(yù)算“全過程”的內(nèi)控機制實施綜合評價，確保財務(wù)內(nèi)控健全、有效。三是對預(yù)算管理實施閉環(huán)監(jiān)督。通過對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)決算的閉環(huán)監(jiān)督，提高預(yù)算編制的前瞻性、預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性、財務(wù)決算的科學(xué)性。四是加強對財務(wù)基礎(chǔ)工作的監(jiān)督。要加強財務(wù)憑證的真實性、財務(wù)核算的準(zhǔn)確性等財務(wù)基礎(chǔ)性工作監(jiān)督，提高財務(wù)信息的有效性。五是要加強對資金的監(jiān)督。要圍繞是否嚴格落實“收支兩條線”管理要求，利息收支、業(yè)務(wù)收支核算是否準(zhǔn)確、完整，銀行賬戶是否按規(guī)定開立、變更、備案等環(huán)節(jié)，確定財務(wù)預(yù)算資金的安全。

（四）監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)

加強財務(wù)監(jiān)督需充分掌握當(dāng)前財務(wù)管理制度體系，使財務(wù)監(jiān)督工作有依可循。會計財務(wù)部門要會同內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等部門，以人民銀行財務(wù)預(yù)算管理制度為基礎(chǔ)，結(jié)合中央八項規(guī)定精神、“正風(fēng)肅紀(jì)十條禁令”等內(nèi)容，通過對制度實施“廢、改、立”，建立統(tǒng)一財務(wù)預(yù)算監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，明晰“可為”和“不可為”事項，規(guī)范財務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。財務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)從內(nèi)外兩個方面考慮：

1.外部標(biāo)準(zhǔn)。主要有：一是法律法規(guī)。是指全國人大及其常委會發(fā)布的法律、國務(wù)院發(fā)布國務(wù)院令等。如《會計法》、《預(yù)算法》、《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例等。二是規(guī)章制度。是指中辦、國辦、財政部、發(fā)改委等部門發(fā)布的規(guī)章制度，如預(yù)算單位銀行賬戶的相關(guān)管理規(guī)定。三是落實中央八項規(guī)定精神相關(guān)要求。是指中共中央、中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部等部門落實中央八項規(guī)定精神提出的相關(guān)要求。如《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》、《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》等。

2.內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)。主要有：一是內(nèi)控管理要求。指是否按照《中國人民銀行會計基本制度》《中國人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》等規(guī)定，設(shè)置會計機構(gòu)、會計崗位、系統(tǒng)權(quán)限等;是否建立健全內(nèi)部審批制度等。二是預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)。是指財務(wù)支出是否建立事前審批制度，重大財務(wù)支出是否符合“三重一大”要求，財務(wù)支出是否納入年度預(yù)算計劃，支出標(biāo)準(zhǔn)是否合規(guī)，申報的項目是否符合中期業(yè)務(wù)規(guī)劃、是否進行可行性論證，預(yù)算編制是否具有符合定額標(biāo)準(zhǔn)等。三是財務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。是指財務(wù)支出是否經(jīng)事前審批、是否存在超預(yù)算支出，相關(guān)憑證是否真實、完整，財務(wù)核算是否準(zhǔn)確等。四是“正風(fēng)肅紀(jì)”要求。如是否存在設(shè)立“小金庫”、違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，是否存在違規(guī)接收使用地方政府、企業(yè)獎補資金，是否存在系統(tǒng)內(nèi)公務(wù)接待飲酒，是否存在違規(guī)借用多占單位住房，“三公”經(jīng)費支出是否符合規(guī)定等。五是業(yè)務(wù)部門標(biāo)準(zhǔn)。如安防技術(shù)防范系統(tǒng)升級改造是否符合規(guī)定，計算機機房、軟硬件配置使用是否符合規(guī)定，重大項目支出是否征詢相關(guān)業(yè)務(wù)部門意見等。

四、加強人民銀行財務(wù)監(jiān)督的相關(guān)政策建議

（一）研究完善中央銀行財務(wù)治理框架

完善的中央銀行治理框架是有效管理央行資產(chǎn)、負債及財務(wù)風(fēng)險的前提和基礎(chǔ)。目前中央銀行財務(wù)獨立性不高是引發(fā)基層央行財務(wù)風(fēng)險的重要因素。因此，一是建議結(jié)合我國國家治理體系建設(shè)和各項改革進程，修訂《中國人民銀行法》等法律，通過立法的方式進一步明確中央銀行財務(wù)治理框架，提高中央銀行財務(wù)獨立性。二是建立適應(yīng)中央銀行履職特點的財務(wù)安排，強化獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，降低財政部門對中央銀行預(yù)算的影響，以維護中央銀行的獨立性。

（二）不斷推進人民銀行財務(wù)監(jiān)督理念的轉(zhuǎn)變

隨著預(yù)算法修訂落地、中央八項規(guī)定精神的深化及財政預(yù)算體制改革的推進，人民銀行財務(wù)預(yù)算管理外部環(huán)境發(fā)生著明顯變化，建議要按照總行會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型要求，不斷推進財務(wù)監(jiān)督理念的轉(zhuǎn)變。即一是要從“單一監(jiān)督目標(biāo)”向“多元監(jiān)督目標(biāo)”轉(zhuǎn)變;二是要從“自下而上”監(jiān)督向“自上而下”監(jiān)督轉(zhuǎn)變;三是要從“我被查”向“我要查”轉(zhuǎn)變。

（三）推進人民銀行財務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

建議以風(fēng)險導(dǎo)向為基礎(chǔ)，建立監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督流程和監(jiān)督信息的標(biāo)準(zhǔn)化體系，推動人民銀行財務(wù)監(jiān)督的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。一是減少監(jiān)督的“隨意性”，推動監(jiān)督依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化。要嚴格按照國家相關(guān)財經(jīng)政策、法規(guī)和正風(fēng)肅紀(jì)相關(guān)要求，規(guī)范財務(wù)活動，有效實施監(jiān)督;同時要制定財務(wù)監(jiān)督管理辦法，明確監(jiān)督主體、對象、內(nèi)容、方式、程序以及處罰標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。二是加強監(jiān)督的“全流程”管理，推動監(jiān)督流程的標(biāo)準(zhǔn)化。要構(gòu)建“事前嚴把風(fēng)險關(guān)口、事中重風(fēng)險控制、事后全面檢查輔導(dǎo)”的全方位、全過程的財務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化流程，如事前要注重事前審核，把風(fēng)險管控關(guān)口前移;事中要注重動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和處置風(fēng)險點;事后要注重檢查與評價，就發(fā)現(xiàn)的問題和風(fēng)險及時進行糾正，建立完善整改機制。三是實現(xiàn)監(jiān)督信息的“同源性”，推進監(jiān)督信息的共享共用。要進一步完善科目設(shè)置及使用說明，規(guī)范會計科目使用;同時制定財務(wù)核算操作規(guī)程，明確業(yè)務(wù)操作規(guī)則和流程，統(tǒng)一賬務(wù)處理標(biāo)準(zhǔn)。

（四）推進財務(wù)監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型

一是整合財務(wù)監(jiān)督力量。要整合會計財務(wù)、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督力量，建立“三位一體”的財務(wù)監(jiān)督機制。如會計財務(wù)部門要建立事前、事中、事后的“全過程”監(jiān)督;內(nèi)審部門要建立以“風(fēng)險導(dǎo)向”為基礎(chǔ)的財務(wù)監(jiān)督;紀(jì)檢監(jiān)察部門要建立以落實中央八項規(guī)定精神為主的“正風(fēng)肅紀(jì)”財務(wù)監(jiān)督。二是豐富財務(wù)監(jiān)督方法。即要按“證—賬—表”的“順序法”檢查，也要按“表—賬—證”的“逆序法”檢查，結(jié)合“順逆”兩個檢查手法，發(fā)現(xiàn)線索、尋找疑點，提高監(jiān)督目的。三是借助信息化手段實施監(jiān)督。建議在AIIS增設(shè)“財務(wù)監(jiān)督”模塊等方式，強化財務(wù)預(yù)算的日常監(jiān)督，將“合規(guī)監(jiān)督”由系統(tǒng)實現(xiàn)常態(tài)化、非現(xiàn)場化監(jiān)督，提高監(jiān)督的效率，提升財務(wù)監(jiān)督的信息化水平。四是健全預(yù)算績效評價工作。建議要按照深改委關(guān)于加強預(yù)算績效評價工作要求，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

（五）不斷加強人民銀行財務(wù)監(jiān)督隊伍建設(shè)

財務(wù)監(jiān)督人員素質(zhì)的提升，才能更好地實施財務(wù)監(jiān)督，因此有必要加強財務(wù)監(jiān)督隊伍的建設(shè)。首先要配備高素質(zhì)財務(wù)監(jiān)督人員。要把建設(shè)一支強有力的財務(wù)監(jiān)督隊伍為目標(biāo)，要把監(jiān)督工作經(jīng)驗豐富、懂業(yè)務(wù)、懂政策的人員充實至財務(wù)監(jiān)督隊伍。其次要加強財務(wù)監(jiān)督人員培養(yǎng)。要通過交任務(wù)、壓擔(dān)子等方式，支持財務(wù)監(jiān)督人員監(jiān)督工作;要提供良好的工作條件，保證他們更好地發(fā)揮監(jiān)督管理的作用;要定期開展培訓(xùn)，及時學(xué)習(xí)財務(wù)預(yù)算管理新要求、掌握新動態(tài)，不斷提升財務(wù)人員綜合素養(yǎng)。最后要堅持獎懲分明，規(guī)范監(jiān)督。要把大膽監(jiān)督、主動監(jiān)督，有所作為的監(jiān)督人員作為評先評優(yōu)的重要依據(jù)，并通過多種方式進行獎勵;同時要把“亂監(jiān)督”“亂定性”“不作為”的監(jiān)督人員，通過調(diào)整崗位、降職降薪等方式進行懲處。

參考文獻：

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（作者單位：中國人民銀行成都分行）