基層政府中的非正式激勵兼容

〔摘要〕編外人員嵌入基層政府與在編人員共同執(zhí)行公共政策和提供公共服務，是一種特殊的混合制結構，既不同于單純的科層結構，又不同于市場機制。由于基層政府中的編內人員與編外人員分屬兩種不同的人事制度安排，因而面臨著各不相同的激勵約束。這種混合制結構并不總是激勵兼容的情況，也還存在不兼容的情形。在正式激勵方面沒有做出有效的制度安排，因而難以有效調動編內編外人員的工作積極性。相反，雙方通過非正式激勵尋求法外收益。編外人員和編內人員完全可能基于相互自身需求的滿足而形成利益互惠的共同體，在規(guī)避風險的同時積極增加自身收益，其后果之一是可能將科層與市場的優(yōu)勢消解，弱化基層治理的有效性。通過F區(qū)公安分局中警務輔助人員與警察關系結構分析，發(fā)現在非正式激勵兼容的情況下，二者通過對“隱性合同”的設定與實施增加了雙方利益“共謀”空間，并削弱了基層治理的有效性。為此，需要加強正式制度的激勵設計，打造精干高效的公務員隊伍，進一步規(guī)范編外人員管理，以此改善基層治理的有效性。

〔關鍵詞〕治理結構;公共服務供給機制;編外人員;在編人員;混合制

〔中圖分類號〕D630.1?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2019）06-0095-09

一、現象與問題

近年來，在任務增長與編制約束（地方政府機構財政供養(yǎng)人員只減不增）的背景下，基層政府通過大量雇傭編外人員以緩解治理壓力已是不爭的事實。工商、公安、城管、街道辦等部門均在不同程度上通過合同制或聘用制的方式補充力量，以至于無編制的臨時工（合同工）甚至超過有編制的正式工，形成了編內人員與編外人員共生共存的二元人事格局。以公安部門為例，截至2013年8月，全國各類編外警務輔助人員高達130萬人。在一些經濟發(fā)達的地區(qū)，警務輔助人員的數量更是遠遠超過警察人數，如蘇州市現有警務輔助人員37000多人，而警察數量僅為13000多人。編外人員的增長引起了學界廣泛的關注，既有的研究者討論了基層政府中編外人員的增長機制〔1〕〔2〕、組織適應性〔3〕、政府的隱性規(guī)?！?〕〔5〕〔6〕、人事結構及其轉換〔7〕以及治理機制〔8〕等等。這些研究以編外人員為中心，探討了其群體特征、制度安排與運行邏輯等，形成了有關該問題的學術話語和知識積累。

然而，這些研究忽視了在編人員與編外人員之間的相互關系。不論是編外人員還是在編人員，都是基層政府公共政策的執(zhí)行者和公共服務的提供者，二者在基層政府系統中朝夕相處并肩戰(zhàn)斗，形成了獨特的關系結構。這一關系結構跨越了政府組織的邊界，兼具科層與市場的特點，更為重要的是，二者分屬不同的人事安排，有著各不相同的激勵約束，因而也必然對基層治理的有效性產生影響。本文所要回答的問題是：如何理解基層政府中的編內人員與編外人員之間的關系結構？本文從混合制的角度提出了非正式激勵兼容解釋框架，嘗試闡述在編人員與編外人員共生共存的組織基礎。

二、混合制：從經濟組織到公共組織

編外人員嵌入基層政府與在編人員共同執(zhí)行公共政策和提供公共服務的模式表明基層政府是一種特殊的混合制結構。這種混合制結構與單純的科層結構和市場機制有著完全不同的激勵約束，因而其治理效果也不盡相同。因此，有必要對混合制做一個系統的梳理。

經濟組織中的混合制是威廉姆森在交易費用理論的基礎上發(fā)展起來的。在交易費用理論中，科層與市場都是經濟組織的工具和手段。為了回應交易費用經濟學只分析了極端的組織形式——市場與科層——而忽略了中間形式的批評，威廉姆森建構了一個離散的組織結構，并對居間的混合制進行了深入的分析。在他看來，混合制在激勵、適應性和官僚主義成本方面介于市場和科層制之間，與市場相比，混合制犧牲了激勵而支持部門間的高度協作，與科層制相比，混合制模式犧牲了協作但支持更大的激勵強度。因此，混合制的基本特征主要是中等強度的激勵、中等強度的行政管理機制、適中的適應性?！?〕

Moe將交易費用理論運用于政治領域?！?0〕基于交易費用理論，威廉姆森討論了政治領域的管制機構（企業(yè)）。以外交為例，他認為將外交事務交給私營企業(yè)來管理是注定會失敗的。但是，如果將外交機構置于復雜的管制機關（企業(yè)）中，通過設置規(guī)則和流程、任命行政長官，同時給予管制機構的員工額外的安全保障有助于外交事務的開展。私有官僚組織（外包）有著最強烈的激勵機制和最少的行政控制，以及行動上的自主性最強，但合作精神卻最差。此外，他們對自己的員工的保障程度也是最低的，而公共官僚則在上述各方面與私有官僚組織相反。因此，管制機構（企業(yè)）實際上就是一種介于科層和市場之間的混合模式，它的屬性介于公共和私有官僚模式之間〔11〕。

公共領域中的混合制不僅是一種治理結構，更是公共服務的供給機制。一般而言，政府的公共服務供應機制主要包括政府內部提供、聯合承包、與其他政府簽訂合同、與私企簽訂合同、與非營利組織簽訂合同。針對以往的研究只分析了其中一種或兩種公共服務供給機制的情況，Brown&Potoski試圖通過交易費用的分析框架，建構一個公共服務供給機制的整體解釋框架。在某種程度上，交易成本應用于政府也可以產生類似的收益，其中交易成本風險在政府決定服務的提供方式中起著決定性的作用。不同服務供應機制的成本收益因服務、市場環(huán)境和基礎設施而異;政府在選擇如何提供服務時需要平衡這些成本與收益;外部合同可能會節(jié)省成本，但風險更大，至少對交易成本風險較高;與其他政府簽訂協議或聯合承包可以減輕這種風險;大多數政府都會選擇最安全的方式替代內部提供方式供應大部分服務?！?2〕

近年來，國內學者也注意到公共領域中的混合制，并將其與常規(guī)制和項目制結合起來分析。政府采取何種方式提供公共服務，取決于政府部門和社會組織的信任程度及其帶來的剩余責任，由此構成了高度信任的項目制，中度信任的混合制，低度信任的常規(guī)制三種模式。其中混合制是介于常規(guī)制和項目制之間的一種社會服務生產方式，它既采納項目制，又保留常規(guī)制的特點?！?3〕事實上，信任機制同樣是基于交易費用風險的邏輯，只是表述的同義反復而已。因此，信任程度的高低決定著混合制結構中政府、市場或社會的比重。比如社區(qū)組織較為成熟的香港，其公共服務供給模式主要是混合制，其基本特征是政府在社區(qū)公共服務領域投入了大量的財政資源，而這些財政資源主要是通過政府購買服務的方式投放給社會組織，同時，政府也直接參與社區(qū)公共服務的提供，但政府的參與程度很低?！?4〕

通過對已有的混合制研究的梳理不難看出，混合制是一種介于科層與市場之間的治理結構，兼具了科層與市場的特征，其核心要素是風險控制與成本核算。 需要指出的是，上述混合制討論的是一種基于平等契約關系的組織間結構。近年來，通過市場的方式以私人身份介入到科層體系中的混合制結構得到了學界的高度關注，即編外人員通過與基層政府及其職能部門簽訂合同，與基層公務員共同提供公共服務的混合制。呂芳（2018）等人注意到了基層政府中的編外人員，并將其定位為編外雇傭制，即科層制—契約制譜系中的一種組織形式，其行為邏輯和運行機制兼具科層制和契約制的部分特征。在她看來，編外雇傭制為地方政府的人事制度增加了彈性，使地方政府可以應對社會轉型期公共事務劇增和編制控制之間的沖突?！?5〕但這只是這一混合制效應的一方面，同時也未能將編內人員這一核心因素考慮在內。更為重要的是，學者在討論混合制時，都在不同程度上默認了激勵兼容的基本前提。正是在這個意義上，本文擬在科層機制和市場機制的基礎上，建構一個跨越組織邊界的混合制，并深入討論其激勵結構。

三、非正式激勵兼容

混合制結構同時兼具了科層與市場兩種機制，其中科層機制對應著在編人員，市場機制對應著編外人員。由于二者分屬于完全不同的人事制度安排。因此，需要考慮科層機制與市場機制的兼容性。

首先來看混合制正式激勵兼容的情形。從理論上講，韋伯意義上的科層制無疑是最具效率的?！皬募兗夹g的角度看，科層制能夠達到最大高程度的效能，而且是已經的最合理地執(zhí)行對人絕對控制的手段。它在精確性、穩(wěn)定性、激勵性以及可靠性方面都優(yōu)于任何其他形式，因此，組織的領導者以及與該組織打交道的人就能夠對結果做出最確切的估計?！笨梢?，“科層制是一系列用于控制和協調工作行動的結構要素，這樣行政職責就可以一種合理的、精心計算的方式得到履行，它可以確保可預見的結果以及公正地對待委托人”〔16〕。固定的職責將所有的行政任務都系統地區(qū)分到固定的官員管轄范圍內，進而提高了行政的合理性、持續(xù)性和官員的責任性;嚴格的上下級關系制度使得每一個較低級別的機構都受到較高級別機構的監(jiān)督，上級機關作出的決策送到下一級辦公機構付諸實施;非人格化的規(guī)則體系成功地限制了官員在事務方面的純粹個人的、非理性的、感性的因素;技術專長意味著科層制的運行是建立在以知識為基礎之上而更具理性化，進而增強了行政人員的工作能力和工作效率;終身職業(yè)所提供的固定的薪資和較高的工作保障有助于促進官員的職業(yè)忠誠而努力工作;而書面文件則保障了科層制運行的正式化和問責機制。

然而，韋伯意義上的科層制終究是一種理想狀態(tài)。在實踐層面，僵化、低效正日益成為科層制的代名詞?？茖又坪币姷厥艿搅怂姓闻蓜e的詛咒，幾乎沒有哪一種邪惡不可以算到它的賬上?！?7〕基于科層制的弊端而導致的低效率問題，新公共管理理論的倡導者們提出了在政府部門中積極引入競爭、結果導向的思路，試圖彌補科層制的不足。民營化、服務外包、政府購買等都是典型的通過市場機制彌補科層低效的手段。通過引入市場主體來提供公共服務，同時將科層內部的縱向委托代理關系轉變?yōu)槭袌龌臋M向委托代理關系，并通過契約的方式實現了政府與市場之間的優(yōu)勢互補，而在操作層面則表現為正式官員與市場主體之間的契約關系，尤其是監(jiān)管與被監(jiān)管關系，如圖1所示。

科層與市場兩種機制有效結合的前提是科層制內部的官員與市場主體沒有共謀的空間。換言之，科層與市場都能夠分別給予其所對應的官僚和市場主體足夠的激勵與約束。事實上，科層制內部上下級之間的縱向委托關系決定了作為委托人的上級與作為代理人的下級不僅存著偏好不一致的可能，更面臨著信息不對稱的問題。解決這一難題的方法是提出一個最優(yōu)的激勵合同，即在給定的代理人努力不可觀測的情況下，一是通過“參與約束”，即使代理人參與合同比不參與合同要“有利可圖”，二是激勵相容，即委托人想要得到的結果要符合代理人的利益，進而為需代理人設置優(yōu)厚的薪資福利制度和職業(yè)發(fā)展通道?！?8〕事實上，科層制正是這樣的制度設計，穩(wěn)定的薪資福利、連續(xù)的晉升鏈條以及行事的非人格化等有效地解決了參與約束和激勵相容的問題。而與之相對應的市場主體，盡管有著逐利的天性，但嚴格的契約合同事實上已經保障了其參與約束和激勵相容。

實際上，混合制結構并不總是激勵兼容的情況，還存著不兼容的情形。編外人員的出現極大地改變了上述政府與市場的關系。盡管編外人員與政府之間是一種市場化的契約關系，但這種契約關系并不是建立在討價還價的基礎上的。換言之，編外人員并不具有議價能力，而是被動地接受政府定價。更為重要的是，這種契約關系也不具有事實上的約束力。編外人員進入政府后，不論是身份地位、薪資福利還是職業(yè)發(fā)展等都沒有穩(wěn)定的制度空間。正是這一原由，使得基層政府，尤其是公安機關中的編外人員流失率非常高。這在很大程度上刺激了編外人員通過依附政府部門、分享公權力進而獲取額外收益的動機。換言之，組織并沒有安排足夠的激勵機制來調動編外人員的工作積極性，相反是盡可能地降低各種成本，這在一定程度上刺激了編外人員的法外行為。而與之共同工作的編內人員在某種程度上也是一個相對的弱勢群體。他們大多因年齡、學歷、資歷、能力、社會網絡等方面的原因幾無晉升空間而長期留在基層一線。盡管有著薪資福利的制度保障，但基層治理的任務卻在不斷增長，在壓力型體制〔19〕下，基層官僚不得不疲于應付，這不僅加劇了其職業(yè)倦怠感，而且助推了其激勵扭曲，進而通過追求責任規(guī)避、工作閑暇甚至設租尋租等來增加實際收益，同時通過與編外人員結成“避責共同體”，回避自身責任，采取各類措施消解自身壓力?！?0〕

基于上述分析，可以推導出：編外人員和編內人員完全可能基于相互自身需求的滿足而形成利益互惠的共同體。一方面，編外人員需要通過對編內人員的依附增進自身的利益，另一方面，編內人員通過強化對編內人員的庇護來緩解自身的工作負荷，甚至獲得不正當的收益。這就為基層政府中的編外人員與編內人員結成利益共同體，進而“共謀”提供了組織基礎，其后果之一是可能將科層與市場的優(yōu)勢消解，弱化基層治理的有效性，如圖2所示。

在正式激勵不兼容的情況下，理性的個體與組織往往通過選擇非正式激勵兼容來達成其共同的訴求。編內編外人員的“共謀”正是非正式激勵兼容的行為選擇。為了闡述基層政府中的非正式激勵兼容邏輯，本文選擇了公安機關中的警務輔助人員和警察一手資料作為經驗證據加以說明。

四、來自F區(qū)公安分局的經驗證據

F區(qū)是Z市黨、政、軍領導機關所在地，是全市行政、文化、金融、國際展覽和商務中心。轄區(qū)面積80平方公里，實有人口170萬。F區(qū)公安分局承擔的安保工作多、警衛(wèi)任務重、維穩(wěn)壓力大，用警頻繁。2014年，為緩解警力不足，F分局積極爭取政府財政支持，錄用了4000余名警務輔助人員，充實到治安巡防、校園護衛(wèi)、視頻監(jiān)控、維穩(wěn)處突、情報指揮、便民服務和工勤服務等非執(zhí)法崗位，其目的是將有限的警力替換到實戰(zhàn)一線。

為管好用好警務輔助人員這支隊伍，F區(qū)公安分局指定行政科、基礎辦和使用單位共同管理。其中行政科主要負責警務輔助人員的錄用工作，基礎辦主要負責裝備等后勤保障工作，而用人單位則主要負責警務輔助人員具體工作的安排和考核等業(yè)務管理工作。涉及到勞務派遣的，則由勞務派遣單位負責警務輔助人員的《勞動合同》簽訂，業(yè)務指導和社會保險購置。不難發(fā)現，警務輔助人員進入警隊，構成了事實上的混合制結構。一方面，分局行政科、基礎辦和使用單位對警務輔助人員具有相對穩(wěn)定的制度安排，尤其是使用單位對其工作安排和績效考核上更是體現了科層結構的特征。另一方面，警務輔助人員的招聘主要是通過勞務派遣的方式或用人單位直接與警務輔助人員簽訂合同，因而具有形式意義上的市場結構。

在混合制結構中，科層與市場都在一定程度上發(fā)揮了作用。從科層機制的角度來講，盡管警務輔助人員不具有警察身份，但公安分局實際上承擔了其薪資服務、工作保障和直接管理等功能。更為重要的是，將警務輔助人員納入公安機關管理，通過科層控制極大地降低了政治風險，使得這一混合制結構在緩解治安壓力方面發(fā)揮了重要的作用。首先，警務輔助人員從事技術服務和后勤保障工作，將原來在這些非執(zhí)法崗位上的部分警力置換出來，推動了警力向一線下沉，一定程度上實現了警力的外延式增長。其次，在非執(zhí)法崗位上使用警務輔助人員，節(jié)約了警用裝備和警務培訓費用，所需經費不到正式警察的一半，大大降低了行政成本。再次，使用警務輔助人員，特別是面向社會聘請人員從事警務輔助工作，既有利于加強社會治安管理，同時也解決了下崗和事業(yè)群眾再就業(yè)的問題。最后，警務輔助人員協助警察巡邏、防控、維護治安制度，對預防、發(fā)現、打擊各類違法犯罪活動起到了重要的作用。據統計，F分局近三年來共出動巡防隊伍100多萬人次，協助處置上訪事件963起，完成大型安保任務836次，協助警察抓捕違法犯罪嫌疑人4200多人，為維護轄區(qū)治安穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。

然而，人們忽視了混合制中的市場因素的影響。如前所述，警務輔助人員與公安機關之間的合同并非建立在討價還價的市場機制基礎上。公安機關與警務輔助人員之間并不是一種平等的關系。換言之，警務輔助人員在事實上很大程度上處于弱勢地位。年齡結構偏輕、學歷普遍較低是一個普遍的現象。在F區(qū)分局4200多名警務輔助人員中，本市戶籍與非本市戶籍比例為1∶10，非本市戶籍人員主要來自內地偏遠山區(qū)的年輕人。高中以下學歷人數為2750余人，占總人數的87%。平均每月薪資2800元（該市當年最低生活保障為1900元）。由于缺乏法律和政策支持，警務輔助人員的法律地位不明確，職責權限不明晰，權利義務得不到保障，沒有明確的職業(yè)發(fā)展前景。因此，市場機制并不能為警務輔助人員提供足夠的激勵，相反加劇了其臨時觀念和短期行為，甚至利用職務便利違法亂紀。近年來“臨時工”事件頻頻發(fā)生的背后正是其因正式激勵不足轉而尋求非正式激勵的集中表現。

已有的研究大多將“臨時工”現象歸咎于編外人員自身稟賦不足，尤其是監(jiān)管的缺失，并突出變現在合同約束不力上。但卻忽略了與之朝夕相處、共同工作的在編人員的因素。換言之，如果沒有得到在編人員的某種默許，“臨時工”現象可能只是小概率事件。根據F區(qū)公安分局提供的資料顯示，“臨時工”現象的背后更多的是警務輔助人員與警察的“共謀”行為，表1呈現了2012年至2014年警察與警務輔助人員共謀行為的案件數量。

從2014年警務輔助人員與警察共謀的違法違紀問題的性質看，失職瀆職類67件，約占45%，貪污賄賂累32件，占21.3%，違反警務紀律類26件，占17.3%，違反計劃生育規(guī)定11件，占7.3%，嚴重違反社會主義道德類3件，占2%，違反中央八項規(guī)定精神2件，占1.3%，四風問題2件，占1.3%，其他7件，占4.6%。按涉及的警種部門劃分，派出所69件，占46%，交警32件，占21%，檢所管理12件，占9%，刑警6件，占4%，其他警種30件，占20%。從查出的案件統計來看，警務輔助人員與警察的共謀并非是一個小概率事件。那么，為什么警察也參與到其中并與警務輔助人員共謀呢？

對于警察而言，隨著城市化進程的加劇，不論是在宏觀上還是在微觀上，警察的任務壓力與工作負荷都顯著增加。某市2011年至2014年全市110間接警報警數高達550萬次，平均每年接警報警高達138萬。按1800萬人口計算，警民比（平均每萬名常住人口的警察配置）更是高達1∶905，遠遠高于美國的1∶480。與宏觀壓力相對的是警力資源的投入嚴重不足。從2011年至今，Z市政法編制實行總量控制。此外，警察除了干好本職工作外，還要承擔大量額外諸如征地拆遷的非警務工作。通過對F區(qū)公安分局829名民警（期間休假及參加學習、培訓的64名民警不參與填寫）填寫的工作日志的計算發(fā)現，警察工作總體上處于滿負荷狀態(tài)，每天平均有效工作時間為613.41分鐘。工作負荷的增加進一步加劇了警察的職業(yè)倦怠感。盡管警察的薪酬相對高于一般公務員（約20%），但這與工作付出嚴重不成比例。同時在“千人科”“萬人處”的公安機關中，晉升空間極其狹窄。絕大多數警察終其一生都難以進入到領導崗位。總的來說，在任務增長和有限回報的緊張關系中，正式制度所提供的激勵對警察而言呈現出效用遞減的趨勢。

在此情形下，警察轉而尋求制度之外的非正式激勵，其內容主要包括非正式薪酬激勵（灰色收入），非正式權力激勵（增加下屬以提高自身的權力）、工作閑暇激勵（工作時間的自由支配權），規(guī)避責任激勵（轉嫁任務與責任）。這一系列的自我激勵誘發(fā)了警察法外獲利、現場退卻、一線領導與責任規(guī)避的行為。而警務輔助人員的介入及其非正式激勵正好為警察上述一系列的非正式激勵提供可能的空間，最終在非正式激勵方面實現了兼容，因而也促成了其“共謀”行為的發(fā)生，比如通過警務輔助人員收受服務對象好處并進行分成。警務輔助人員違法違紀現象的背后真正起作用的是其與警察之間基于利益互惠的“隱性合同”。換言之，警察與警務輔助人員基于各自的非正式激勵達成了共識，進而通過 “共謀”行為謀取各自的非正式收益。下面的案例不過是眾多案例中普通的一件，但卻充分地呈現了非正式激勵兼容的“共謀”邏輯。

2011年以來，某土石方公司老板X某為使其公司及其公司所承包工地的“泥頭車”的交通違法行為不被所在轄區(qū)交警處罰或者少處罰，先后多次向該某交警大隊的民警C某送紅包、禮品，并從2012年開始，每年中秋節(jié)和春節(jié)以“節(jié)日紅包”的名義，通過警務輔助人員Z某及其所在的L交警大隊L中隊的L某等十多位警務人員財物累計共10多萬元。公司老板X某每次均將錢送給警務輔助人員Z某，Z某收到錢后，經請示警察C某后，再按照每人500元至1000元不等的形式，與交警L中隊的其他十多位警員共同私分。L中隊收受錢財的警察在交通執(zhí)法過程中，對X某公司及工地的“泥頭車”超載、超限等違法行為網開一面，警務輔助人員Z某甚至在重大執(zhí)法活動時提前給公司老板X某通風報信。（案例來源：根據F區(qū)公安分局監(jiān)察科提供資料整理）

通過該案件不難發(fā)現，警務輔助人員的違法違紀行為不僅得到了警察的許可，甚是在警察的直接指揮下行動的。警務輔助人員居間充當線人，收取好處，并與警察共同分利。

綜上所述，警務輔助人員通過介入公安機關與警察共同開展工作，由于二者各自所處的治理結構均不能為之提供足夠的激勵，從而使得正式激勵極其不兼容。正式激勵的不足使得在編人員開始尋求額外的非正式激勵，并表現為退卻、避責、獲利等行為。隨著基層治理壓力的不斷增長，特別是在反腐敗的大環(huán)境下，基層官員退場、避責與分利行為更加突出。對于編外人員而言，市場機制幾乎不能提供足夠的激勵來保障其經濟回報和工作安全，因而試圖通過依附于公安機關和警察尋求機會獲得正式激勵之外的回報。在共同的工作場景中，警察與警務輔助人員基于非正式激勵的兼容結成利益互惠的共同體各取所需，使得警務工作得不到有效的開展，不僅損害了公安機關的形象，而且削弱了基層警務治理的有效性。如上述案例中警察因收受好處而對泥頭車在禁止通行的時間內網開一面，結果導致市區(qū)路面塵土飛揚，嚴重污染市區(qū)環(huán)境，給市民出行帶來極大不便，更重要的是市民對當地政府的治理能力產生了懷疑。

五、結論與討論

通過基層政府中的編內人員與編外人員的相互關系討論了非正式激勵兼容的組織基礎及其對基層治理的影響?；旌现剖且环N居間的治理結構，融合了市場與科層的因素。既有的混合制研究主要討論組織間的行為，鮮有關注個體以私人身份嵌入政府組織的情形。通過從經濟組織到公共組織的混合制的梳理和推導，以及公安機關中的警察與警務輔助人員的經驗資料，發(fā)現混合制中的科層和市場要素都沒有在正式激勵方面做出有效的制度安排，因而難以調動編內編外人員的工作積極性。相反，雙方通過非正式激勵尋求法外收益，并形成利益共同體，在規(guī)避風險的同時積極增加自身收益，顯而易見地，這對基層治理是及極其不利的。

基層政府處于國家治理體系的末端，基層政府是貫徹落實國家政策的最后環(huán)節(jié)，其治理能力直接決定著國家治理的有效性。作為國家治理的末端，基層政府既要隨時承受上級政府自上而下的壓力，也要積極回應社會民眾自外而內的訴求，同時還面臨著“地方政府機構財政供養(yǎng)人員只減不增”的剛性政策約束，因而不得不通過各種途徑來解決治理資源和治理能力短缺的問題。在這個過程中，基層政府中在編人員與編外人員共同開展工作，科層與市場共同發(fā)揮作用，形成了混合型的治理結構。但由于正式資源的不足，基層政府難以提供足夠的激勵，從而使得基層治理呈現出一定程度的贏利化和內卷化〔21〕，最終惡化了基層治理生態(tài)，削弱了基層治理的有效性。2018年1月，中共中央、國務院發(fā)出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，強調要把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結合起來，把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來，深挖徹查“保護傘”。前述基層治理中的混合制研究為當前的掃黑除惡提供了新的思路，即要關注到激勵不兼容帶來的編內編外人員“共謀”行為，根除其成為黑惡勢力保護傘的權力空間。

從國家治理的角度來看，在混合制激勵不兼容的情況下，加快政府職能轉變，盡量少用、慎用非編外人員，加強激勵設計，打造一支精干高效的公務員隊伍。對于編外人員的使用和管理，要有一套成熟的制度安排，尤其是在薪資體系和職業(yè)發(fā)展方面給予足夠的空間，進而消除編外人員與編內人員共謀的空間，達到相互促進，共同改善基層治理的預期。本文的一個主要任務是討論基層政府中的混合制的激勵結構及其對基層治理的影響，而對于混合制中編內人員與編外人員是如何建構利益共同體，又是按照何種機制來運行以及二者間的行為互動還需要深入討論。

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【責任編輯：朱鳳霞】