制度創(chuàng)新：蘇州自貿(mào)區(qū)如何彰顯特色

王俊

自2013年中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）掛牌以來，經(jīng)過“1+3+7+1+6”的雁陣型布局，從東部沿海到內(nèi)陸沿邊沿疆地區(qū)，16個自貿(mào)片區(qū)先后成為全國改革開放的最前沿。2019年8月26日，隨著《中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》的對外發(fā)布，承載江蘇自貿(mào)區(qū)過半面積的蘇州工業(yè)園區(qū)正式開啟了自貿(mào)區(qū)建設新時代。蘇州與蘇州工業(yè)園區(qū)正以自貿(mào)區(qū)建設為契機，全力打造新時代改革開放的新高地。這一新高地的建設必將以制度創(chuàng)新為首要任務。

一、制度創(chuàng)新是全國自貿(mào)區(qū)建設的核心特質(zhì)

從上海自貿(mào)區(qū)開始，全國自貿(mào)區(qū)建設的整體框架就已基本確立。加快政府職能轉變、擴大投資領域開放、推進貿(mào)易方式轉變、深化金融領域開放創(chuàng)新、加強法律和政策的制度保障是各地自貿(mào)區(qū)建設的五大支柱。近年來，根據(jù)黨中央、國務院部署，各地自貿(mào)區(qū)又把主動服務“一帶一路”倡議和長江經(jīng)濟帶發(fā)展、對接長三角一體化戰(zhàn)略、實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略等系列國家級發(fā)展戰(zhàn)略納入新時代自貿(mào)區(qū)發(fā)展的范疇。自貿(mào)區(qū)已然成為中國新一輪改革開放的重要載體，而不僅僅是關注貿(mào)易便利化和經(jīng)濟國際化。中國自貿(mào)區(qū)的實踐實質(zhì)性拓展了世界上通行的自由貿(mào)易園區(qū)的內(nèi)涵與外延。

從上海自貿(mào)區(qū)開始，全國自貿(mào)區(qū)發(fā)展一直堅持“以制度創(chuàng)新為核心，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗”這一基本定位。準入前國民待遇和負面清單、“一線放開、二線安全高效管住”、國際貿(mào)易單一窗口建設、事中事后監(jiān)管、貿(mào)易方式多元化等不僅是各地自貿(mào)區(qū)的探索重點，更是可復制、可推廣經(jīng)驗的集中領域。如今，經(jīng)過各地自貿(mào)區(qū)先行先試并在全國復制推廣的經(jīng)驗已有202條。自貿(mào)區(qū)成為全國深化改革的探路者。

從上海自貿(mào)區(qū)開始，全國自貿(mào)區(qū)將“制度高地”作為努力的方向，不再把“政策洼地”當作追逐的目標。各地自貿(mào)區(qū)建設不再執(zhí)著于優(yōu)惠政策帶來的眼前利益，而是謀求通過制度革新、規(guī)則重塑，構建良好的營商環(huán)境，為打造改革開放新局面奠定堅實的基礎。截至2018年底，全國11個自貿(mào)區(qū)（不包括海南自貿(mào)區(qū)，因為當時還沒有實際運營）累計新設立企業(yè)61萬家，其中外資企業(yè)3.4萬家。11個自貿(mào)區(qū)以不到全國萬分之二的面積吸收了全國外商投資總額的12%，創(chuàng)造了全國進出口總額的12%。這不僅表明自貿(mào)區(qū)對國內(nèi)外投資者的強大吸引力，更顯示出中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設成果斐然。

二、制度創(chuàng)新是我國制度型開放經(jīng)濟的重要基石

如果說，最初設立上海自貿(mào)區(qū)是為了有效應對美國主導的TPP、TTIP、TISA可能帶來的國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的挑戰(zhàn)，那么，今天全國18個自貿(mào)區(qū)將服務國家戰(zhàn)略、實施科技創(chuàng)新等新的歷史使命融入自貿(mào)區(qū)建設，則是確立了具有中國特色的自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展新理念。這就是2018年底中央經(jīng)濟工作會議上首次正式確立的“制度型開放”新理念。

2018年底，中央經(jīng)濟工作會議指出：“推動全方位對外開放，要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變?！?019年年初，李克強總理在政府工作報告中再次指出：“繼續(xù)推動商品和要素流動型開放，更加注重規(guī)則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化?！敝贫刃烷_放由此成為中國對外開放的最新發(fā)展理念。

制度型開放的首要內(nèi)涵就是全面構建規(guī)則導向型的社會經(jīng)濟治理體系，即通過在全社會確立公平、合理、透明的經(jīng)濟活動規(guī)則，實現(xiàn)競爭中性，促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展。其次，制度型開放的深層次內(nèi)涵意味著我們要主動對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，借鑒符合時代發(fā)展潮流的新規(guī)則，提升本國規(guī)則體系的整體水平。最后，制度型開放的最深層的內(nèi)涵是我們要主動探索全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展的新方向，勇于創(chuàng)新，積極提出改革和完善國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的中國方案，推動全球治理向前發(fā)展。

制度型開放是新時代我國對外開放戰(zhàn)略的主動調(diào)整。這一方面是因為以WTO為代表的多邊貿(mào)易體制于21世紀正在轉向服務貿(mào)易領域更深層次的開放，同時也面臨著新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式層出不窮而傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易規(guī)則已經(jīng)不能適應國際經(jīng)貿(mào)活動發(fā)展新動態(tài)的困境;另一方面，也是因為我國作為全球最大的貨物貿(mào)易出口國，卻在服務貿(mào)易領域缺乏足夠的國際競爭力。服務貿(mào)易領域的擴大開放使我們面臨“邊境后措施”匱乏、不完善，無法應對國際服務貿(mào)易快速發(fā)展帶來的各種挑戰(zhàn)。因此，盡快制定這些領域的新規(guī)則迫在眉睫。

由此可見，制度型開放的全面落實必須要建立在國內(nèi)制度創(chuàng)新取得卓越成就的基礎上。以自貿(mào)區(qū)建設為契機，我們探索并形成了眾多制度創(chuàng)新的成果。最典型的是自貿(mào)區(qū)外商投資負面清單，從2013版的190項，歷經(jīng)2014版139項、2015版122項、2017版95項、2018版45項，直到2019版37項的最新版本，外商投資在中國受到的限制越來越少，在中國的投資規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定的增長。過去六年，各地自貿(mào)區(qū)結合本地特色，在堅持普遍共性的基礎上，探索了彰顯本地特色的自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新。如上海自貿(mào)區(qū)的FT賬戶、浙江自貿(mào)區(qū)油氣全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新發(fā)展、廣東自貿(mào)區(qū)以CEPA為基礎促進粵港澳服務貿(mào)易自由化的系列探索、四川自貿(mào)區(qū)統(tǒng)籌雙向開放并聚焦現(xiàn)代服務貿(mào)易和高端制造業(yè)發(fā)展的制度設計。這些地區(qū)的制度創(chuàng)新既為本地自貿(mào)區(qū)建設提供了制度支撐，也為全國其他地區(qū)提供了先行先試的經(jīng)驗。

總之，制度創(chuàng)新為制度型開放奠定了規(guī)則基礎，也為國內(nèi)企業(yè)走向國際市場培養(yǎng)了規(guī)則意識;而制度型開放從供給側方面對制度創(chuàng)新提出了更高要求。二者相輔相成，使得自貿(mào)區(qū)成為我國在更深層次、更寬領域，以更大力度推進全方位高水平開放的最前沿。

三、制度創(chuàng)新在蘇州自貿(mào)區(qū)建設中的考量

對于以開放創(chuàng)新為城市發(fā)展內(nèi)在特質(zhì)的蘇州而言，自貿(mào)區(qū)建設當然也面臨制度創(chuàng)新和制度型開放的雙重要求。作為新一批自貿(mào)區(qū)的參與者，蘇州需要怎樣的制度創(chuàng)新？該如何進行制度創(chuàng)新？如何在18個自貿(mào)區(qū)中脫穎而出，走出一條獨特的制度創(chuàng)新之路？如何在前面12個自貿(mào)區(qū)早期收獲碩果累累而現(xiàn)今制度創(chuàng)新舉步維艱的情況下，謀劃更多更有意義的制度創(chuàng)新？對上述問題的思考與回答對蘇州自貿(mào)區(qū)建設意義重大。而對這些問題做出回應之時，我們首先需要在思想上統(tǒng)一認識，全面理解蘇州自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的深刻內(nèi)涵。

首先，要從國家戰(zhàn)略和蘇州市委、市政府的決策部署來認識制度創(chuàng)新。蘇州自貿(mào)區(qū)落地于蘇州工業(yè)園區(qū)，這既是對蘇州工業(yè)園區(qū)過去25年改革探索的肯定，也是對其未來發(fā)展提出更高的要求。這既是新時代黨中央、國務院賦予蘇州推進改革開放的戰(zhàn)略決策，也是蘇州構建對外開放新格局的重要舉措。與此同時，蘇州也肩負著實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略、一帶一路交匯點建設、蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設等重大國家戰(zhàn)略的重任。蘇州在融入和服務上述國家重大戰(zhàn)略的過程中形成了對內(nèi)對外的雙向開放局面。因此，蘇州自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新，要在自貿(mào)區(qū)建設與內(nèi)外雙向開放的發(fā)展之間建立有機聯(lián)系，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展對標國際，讓要素流動更加自由，讓市場擴容更加廣泛，讓社會發(fā)展更加全面，把蘇州建成“長三角的蘇州”“中國的蘇州”和“世界的蘇州”。

其次，要從區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略高度謀劃制度創(chuàng)新。蘇州工業(yè)園區(qū)成為蘇州自貿(mào)區(qū)的承載區(qū)域，其自身的優(yōu)勢毋庸置疑。連續(xù)三年位居“全國開發(fā)區(qū)綜合排行榜”第一名，榮譽的背后是158名國家重點人才、萬人有效發(fā)明156件、高技術產(chǎn)業(yè)1046家、30所國內(nèi)外大學、42個科研院所等一系列驕人數(shù)字的支撐。這既得益于園區(qū)的中新理事會機制，更主要是得益于園區(qū)人敢于闖、勇于拼的精神。然而，不可否認的是，蘇州十大板塊中除了有園區(qū)這樣發(fā)展速度極快、發(fā)展水平很高的區(qū)域，還有其他綜合實力相對較弱的板塊。在園區(qū)承擔自貿(mào)區(qū)建設重任的時候，我們應當鼓勵園區(qū)與其他板塊攜手共進，協(xié)同發(fā)展。盡管園區(qū)已經(jīng)與宿遷共建蘇宿工業(yè)園，在霍爾果斯也建設了工業(yè)園區(qū)，但是，園區(qū)與老城區(qū)、與縣級市的對接，與不同特征的其他區(qū)域板塊之間的對接幾乎沒有。在2019年上半年，江蘇省委書記婁勤儉在談及江蘇推進長三角一體化戰(zhàn)略時，提出省內(nèi)要實現(xiàn)“全域一體化”。蘇州自貿(mào)區(qū)在對接長三角一體化戰(zhàn)略時，應該將打破行政壁壘作為改革重點，不僅發(fā)展與蘇北、蘇中城市之間的飛地經(jīng)濟，更要加強蘇州市區(qū)各行政區(qū)域之間的實質(zhì)性合作。我們不妨嘗試借鑒浙江“自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)”的探索經(jīng)驗，讓蘇州各個板塊都有機會搭上自貿(mào)區(qū)建設的列車，實現(xiàn)共同騰飛。

再次，要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角來進行制度創(chuàng)新。縱觀幾輪自貿(mào)區(qū)布局，我們不難發(fā)現(xiàn)，全國自貿(mào)區(qū)的雁陣型布局其實是黨中央、國務院根據(jù)不同的經(jīng)濟發(fā)展水平、地域特征和產(chǎn)業(yè)結構特點，配合國家戰(zhàn)略有計劃有步驟地設計安排的，其主要意圖就是充分探索國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則對國內(nèi)不同發(fā)展狀況地區(qū)的影響程度。蘇州經(jīng)濟不僅注重開放創(chuàng)新更加注重實體經(jīng)濟的強大和產(chǎn)業(yè)鏈的完整。近年來，圍繞蘇州產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈的完善，蘇州進行了許多有益的嘗試，尤其是以產(chǎn)業(yè)鏈為主軸聚集人才的做法使蘇州擁有了全省最多數(shù)量的各級各類人才。自貿(mào)區(qū)建設時代，蘇州更應重視從產(chǎn)業(yè)鏈的視角構思新的制度創(chuàng)新舉措，為國內(nèi)其他中等城市或地級市深化改革提供先行先試的經(jīng)驗。

最后，要從開放創(chuàng)新的內(nèi)容來理解制度創(chuàng)新。蘇州工業(yè)園區(qū)是首個由中國、新加坡政府共建的工業(yè)園區(qū)。其特有的中新理事會機制既是蘇州工業(yè)園區(qū)的耀眼光芒，也是蘇州工業(yè)園區(qū)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的重要保障。蘇州工業(yè)園區(qū)未設立自貿(mào)區(qū)時，就已經(jīng)在人民幣跨境業(yè)務、一般納稅人資格試點、保稅維修、保稅研發(fā)等方面有了豐富的探索實踐，同時還擁有了全國唯一的“開放創(chuàng)新綜合試驗園區(qū)”頭銜，在全國產(chǎn)生重大影響。如今，工業(yè)園區(qū)作為蘇州自貿(mào)區(qū)的落地區(qū)域，承載了江蘇自貿(mào)區(qū)過半的實施范圍，擔負著為江蘇、為全國先行先試的艱巨重任，要形成可以向全省和全國復制推廣的經(jīng)驗，所以更應從全面理解開放創(chuàng)新的內(nèi)涵出發(fā)探索制度創(chuàng)新。簡單來說，這里的開放應是全方位的雙向開放：對外，我們既要擴大貿(mào)易重視進出口平衡，又要鼓勵走出去的同時吸引更多外商投資;對內(nèi)，我們應當著重構建蘇州與全省各市、與長三角地區(qū)、與國內(nèi)各主要城市間的合作新機制。

四、制度創(chuàng)新在蘇州自貿(mào)區(qū)建設中的重要切入點

國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的實踐顯示，各地制度創(chuàng)新正在面臨一些困境。制度創(chuàng)新的碎片化已經(jīng)嚴重制約了自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新。因此，我們一是要轉變觀念，強化危機意識。要樹立改革如逆水行舟、不進則退的長遠意識，積極探索制度創(chuàng)新的可能性和可行性。二是要堅持需求導向，從基層發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新的突破口。政策的制定者，尤其是制度創(chuàng)新的設計者，在進行制度創(chuàng)新政策設計時，務必要深入基層，從一線企業(yè)、基層公務員那里獲得第一手資料和需求，提出制度創(chuàng)新的各種新思路。三是要抓住重點，有步驟地突破各種制度束縛。制度創(chuàng)新要注重社會效應，只有讓老百姓切身體會到制度創(chuàng)新的意義和改革舉措帶來的獲得感、幸福感，我們才能說改革是成功的，有意義的。因此，蘇州自貿(mào)區(qū)應加快“保稅+”方面的貿(mào)易多元化和便利化的政策落地。四是以競爭中性原則作為精準制度創(chuàng)新的終極目標。蘇州自貿(mào)區(qū)與全國各地自貿(mào)區(qū)一樣，將打造一流營商環(huán)境作為建設的重要內(nèi)容。2020年1月1日，《外商投資法》將正式實施，我們應以此為契機，參照OECD的標準，嘗試在蘇州逐步率先確認競爭中性原則，使蘇州成為全球投資者競相追逐的目標地。五是制度創(chuàng)新要堅持一定的價值選擇，即要將系統(tǒng)集成的制度創(chuàng)新作為價值目標，堅持制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。黨中央、國務院對蘇州自貿(mào)區(qū)的定位是“建設世界一流高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造全方位開放高地、國際化創(chuàng)新高地、高端化產(chǎn)業(yè)高地、現(xiàn)代化治理高地”。全面實現(xiàn)這一功能定位是個系統(tǒng)性工程，很多問題需要從一開始就想清楚，勾勒好，不能隨意更改。

〔本文系國家自然科學基金項目（7157318）的階段性成果，“2018—2019名城名校融合發(fā)展戰(zhàn)略項目”階段性成果〕

（作者系蘇州大學自貿(mào)區(qū)研究中心主任，蘇州大學東吳商學院教授、博士生導師，東吳智庫特約研究員）

責任編輯：張蔚菊