檢察機關運用新時代“楓橋經(jīng)驗”參與社會治理的路徑
——以檢察機關服務天津自由貿(mào)易試驗區(qū)展開

天津市人民檢察院第三分院課題組

（天津市人民檢察院第三分院，天津 300450）

縱觀國務院批準發(fā)布的18份自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）總體方案①，在總體要求部分無一例外的提出要形成“法治化、國際化、便利化”營商環(huán)境，而法治化的營商環(huán)境要求民商事糾紛的高效與實質(zhì)化解，為此拓展審判、仲裁、調(diào)解等渠道，構(gòu)建糾紛的多元解決方案一直是自貿(mào)區(qū)理論研究和實踐探索的熱點，在各自貿(mào)區(qū)將眼光聚焦到如何創(chuàng)新司法、便利仲裁、多維調(diào)解時，本應是最后一道防線的檢察監(jiān)督卻因社會關注不足、職能設置掣肘、改革思路不明，相較黯然，理論研究甚少。第一、二批自貿(mào)區(qū)成立早、經(jīng)驗足，多年實踐形成的民商事糾紛解決方案，對三、四批和即將成立的自貿(mào)區(qū)而言范本意義深遠。新一輪自貿(mào)區(qū)部署在即，回顧實踐方案以審視檢察監(jiān)督不足，明確思路以改進完善，規(guī)劃路徑以明晰方向確有必要。

一、自貿(mào)區(qū)發(fā)展概況及民商事糾紛現(xiàn)狀

（一）自貿(mào)區(qū)“1+3+7+1+6”的發(fā)展概況

自貿(mào)區(qū)是黨中央、國務院在新形勢下推進國家經(jīng)濟體制改革的重大舉措，是全面深化改革和擴大開放的重要戰(zhàn)略。從2013年9月29日我國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）在浦東新區(qū)掛牌成立，到2018年4月13日黨中央決定支持海南島全島建設自由貿(mào)易試驗區(qū)和逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港，其中第二批廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)、第三批遼寧、浙江、河南、湖北、四川、重慶、陜西自貿(mào)區(qū)相繼掛牌成立，各具特色、各有側(cè)重的自貿(mào)區(qū)成為推動中國更深層次參與全球價值鏈，提高競爭力的新部署、新戰(zhàn)略。

2019年6月28日，在G20大阪峰會上，習近平主席就世界經(jīng)濟形勢和貿(mào)易問題發(fā)表題為《攜手共進，合力打造高質(zhì)量世界經(jīng)濟》的重要講話，要求依托國家重大戰(zhàn)略布局，進一步優(yōu)化我國自貿(mào)試驗區(qū)的布局，更好地服務國家戰(zhàn)略，開展差別化探索，形成更多、適用面更廣的改革試點成果[1]。

2019年8月2日，國務院印《中國（山東）、（江蘇）、（廣西）、（河北）、（云南）、（黑龍江）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，證實我國已經(jīng)初步形成“1+3+7+1+6”的自貿(mào)區(qū)建設格局，新一輪全面開放即將開啟。良好的法治環(huán)境之于自貿(mào)區(qū)有效運行、持續(xù)深化、不斷拓展的保障地位也不斷凸顯，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟的命題也日漸殆無異議②。如何履行好檢察職能，服務自貿(mào)區(qū)建設法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境也成為檢察工作探索研究的重點。

（二）自貿(mào)區(qū)民商事糾紛現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)分析

從2013年上海自貿(mào)區(qū)設立以來，到探索建立長三角、中西部及東北部自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)已探索建設六年多。隨著各自貿(mào)區(qū)在負面清單、金融政策創(chuàng)新、稅收政策優(yōu)惠等一系列改革措施的持續(xù)深化下，自貿(mào)區(qū)內(nèi)民商事糾紛不斷涌現(xiàn)。為更好的研究自貿(mào)區(qū)民商事糾紛的現(xiàn)狀，考慮到自貿(mào)區(qū)設立的時間，充實數(shù)據(jù)分析樣本，筆者選取第一批、第二批自貿(mào)區(qū)即上海、廣東、天津、福建四個發(fā)展時間較長、數(shù)據(jù)對比較明顯的四個區(qū)域作為分析對象，以2013年4月1日至2019年4月1日作為時間節(jié)點，充分利用中國裁判文書網(wǎng)、Open law等法律文書公開平臺，以“自由貿(mào)易試驗區(qū)”關鍵詞搜索方法對四地區(qū)法院涉自貿(mào)區(qū)的判決、裁定進行數(shù)據(jù)挖掘，輔助各自貿(mào)區(qū)發(fā)布的受理案件情況白皮書及工作報告驗證數(shù)據(jù)，以歸納法分析自貿(mào)區(qū)民商事案件的基本特點。

1.涉自貿(mào)區(qū)民商事案件整體占比高，需要更多司法關注

2013年4月1日至2019年4月1日Open law網(wǎng)站共計發(fā)布涉上海自貿(mào)區(qū)判決裁定39113份，其中民商事領域共發(fā)布判決裁定37695份；涉天津自貿(mào)區(qū)判決裁定941份，其中民商事領域共發(fā)布判決裁定722份；涉廣東自貿(mào)區(qū)判決裁定2338份，其中民商事領域共發(fā)布判決裁定1889份；涉福建自貿(mào)區(qū)判決裁定4321份，其中民商事領域共發(fā)布判決裁定3748份，民商事案件占比如下：

圖1 四自貿(mào)區(qū)民商事案件裁判文書占比

圖1可見在四地區(qū)發(fā)布的判決裁定中，自貿(mào)區(qū)民商事糾紛整體占比大，上海市浦東新區(qū)人民法院發(fā)布的《涉自貿(mào)試驗區(qū)審判工作白皮書》顯示，上海法院5年來共受理涉自貿(mào)區(qū)案件271606件，審（執(zhí)）結(jié)265909件，其中受理民商事案件數(shù)量最多，達228934件。自貿(mào)區(qū)民商事糾紛需要更多的司法關注。

2.民商事糾紛爆發(fā)的速度快，法治風險防范任務重

圖2 四自貿(mào)區(qū)民商事糾紛增速圖

圖2對四自貿(mào)區(qū)2013年度至2018年度民商事判決裁定數(shù)目匯總統(tǒng)計，可以看出在自貿(mào)區(qū)新設之初，民商事糾紛的數(shù)量并未有的太多增長，但在自貿(mào)區(qū)掛牌成立三年后，糾紛數(shù)量呈倍增趨勢，究其成因，一方面因為市場主體數(shù)量及活躍度雙重提升，導致新設企業(yè)涉訴情況增加；另一方面是規(guī)范制度供給不足，可用以消弭糾紛的大量區(qū)內(nèi)新生政策性文件容易與既有法律相齟齬，[2]處于糾紛解決的“立法真空期”，導致商事糾紛不可避免地快速增長，由此在部署自貿(mào)區(qū)建設的過程中同步推進法治化建設，防范化解民商事糾紛風險至關重要。

表1四自貿(mào)區(qū)民商事裁判文書占比圖

3.糾紛類型從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的躍遷，法律知識更迭快

表1可見民商事糾紛類型涵蓋了合同糾紛、公司證券、勞動爭議、知識產(chǎn)權(quán)糾紛等多個領域，反映了自貿(mào)區(qū)的投融資領域不斷拓寬，對外經(jīng)貿(mào)方式不斷增加，海事海商貿(mào)易開放廣度深度不斷擴展，與世界經(jīng)濟一體化的融合不斷深化。仔細分析案件類型還可見新興領域開始在自貿(mào)區(qū)嶄露頭角[3]，同時隨著國際商事主體對自貿(mào)區(qū)市場參與度的全面提升，自貿(mào)區(qū)商事糾紛中涉外案件的占比也大幅提高，表現(xiàn)為涉訴外商投資企業(yè)所占比例高、交易過程涉外特征凸顯、處理涉自貿(mào)區(qū)糾紛的“法源”復雜多樣等[4]。

二、自貿(mào)區(qū)民商事糾紛化解方案及檢察監(jiān)督乏力表現(xiàn)

（一）自貿(mào)區(qū)民商事糾紛化解的實踐方案

如何妥善解決快速增長的民商事糾紛，各自貿(mào)區(qū)互學互鑒，不斷完善，多年實踐已經(jīng)形成了一套基本有效、易于復制的糾紛解決方案，主要包括三個方面的內(nèi)容。

1.拓展糾紛解決渠道

（1）成立自貿(mào)區(qū)法院或者法庭，保障訴訟解決。自貿(mào)區(qū)設立之初民商事糾紛數(shù)量并不多，但此時自貿(mào)區(qū)法院或者法庭卻與自貿(mào)區(qū)掛牌同步建設，以集中審理保障民商事糾紛訴訟的專業(yè)性。2013年11月5日上海浦東人民法院率先在全面設立第一個自由貿(mào)易區(qū)法庭，隨后天津市濱海新區(qū)人民法院、廣東省南沙片區(qū)人民法院、福建省馬尾法院等紛紛成立自貿(mào)區(qū)法庭，隨后又針對知識產(chǎn)權(quán)案件均設置專業(yè)法庭，也有出于對自貿(mào)區(qū)內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)糾紛頻發(fā)高發(fā)、集中審理保障專業(yè)的考量。

（2）聯(lián)合設立仲裁院或仲裁中心，尊重當事人意思，確保糾紛解決高效靈活。作為輔助法院訴訟的重要糾紛解決渠道，自貿(mào)區(qū)也致力于成立仲裁院或者仲裁中心，諸如2013年10月22日揭牌成立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)仲裁院、2015年6月6日成立廈門國際商事仲裁院、2016年4月22日在天津自貿(mào)區(qū)成立中國國際貿(mào)易仲裁委員會、中國海事仲裁委員會2017年3月23日、橫琴自貿(mào)區(qū)出臺《橫琴自由貿(mào)易試驗區(qū)臨時仲裁規(guī)則》等等，這即是自貿(mào)區(qū)營造國際化法治化營商環(huán)境的重要創(chuàng)新成果[5]，也是對自貿(mào)區(qū)民商事案件當事人對法院專業(yè)性持疑的有效回應。

（3）推行非訴訟專業(yè)調(diào)解，回應多元化糾紛解決。民事調(diào)解渠道作為化解矛盾糾紛的主要方式一直在被強調(diào)和強化。在致力于解決自貿(mào)區(qū)民商事糾紛的實踐中，除引入一般的訴前調(diào)解、訴中調(diào)解外，各自貿(mào)區(qū)紛紛結(jié)合地方特色，不斷完善調(diào)解模式，如在法院內(nèi)設調(diào)解中心③、探索訴訟、仲裁全過程調(diào)解、引入商事調(diào)解組織④、行業(yè)協(xié)會、商會及其它具有調(diào)解職能的組織，建立自貿(mào)區(qū)民商事糾紛特邀調(diào)解組織名冊、聘請臺灣籍調(diào)解員等。自貿(mào)區(qū)法律規(guī)定的滯后性、糾紛的新穎性、矛盾的特殊性以及當事人對案結(jié)事了的期待性都使得調(diào)解成為自貿(mào)區(qū)糾紛解決方案中的重要渠道。

2.明確法律適用

（1）以審判案例為指引，填補法律空隙，確保適用規(guī)范。自貿(mào)區(qū)建設過程中存在不少具有自貿(mào)特點、類型新穎、關系復雜的問題[6]，比如監(jiān)管模式創(chuàng)新問題所涉及的商事登記制度改革涉及公司法領域法律適用問題、新穎業(yè)態(tài)經(jīng)營行為合規(guī)性認定問題以及利率市場化問題，這些問題有些目前并沒有明確的法律規(guī)定，有些是法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，又缺乏長期穩(wěn)定的習慣實踐，在利用司法定紛止爭時中難以明確適用標準。立法的滯后性和緩慢性又使得民商事法律對自貿(mào)區(qū)各項先行先試的創(chuàng)新實踐難以迅速反映。為此各自貿(mào)區(qū)在實踐中多以涉自貿(mào)區(qū)《審判指引》《審判工作指導意見》和《民商事案件集中管轄的實施辦法》等作為明確法律適用的主要途徑，以法律解釋為手段，填補漏洞，確保法律與政策的統(tǒng)一適用，有效解決管轄沖突問題。

（2）拓展域外法查明渠道，確保準據(jù)法適用準確。除了國內(nèi)法暴露出的法律空隙之外，外國法適用與查明、國際條約的適用、國際慣例的適用等亦是問題。對此各法院也不斷拓展域外法查明渠道，建立聯(lián)合域外法查明機制，確保根據(jù)沖突規(guī)范指引，準確適用準據(jù)法。例如前海法院在《域外法查明辦法（試行）》中就增加了委托專業(yè)查明機構(gòu)及法官自行查找途徑，與大學、機構(gòu)和法律公司合作，確保涉港澳案件準確適用域外法。橫琴法院則提出了與研究機構(gòu)共建域外法查明研究中心、建立域外法數(shù)據(jù)庫和案例庫等建議。

3.創(chuàng)新司法服務

自貿(mào)區(qū)的發(fā)展離不開法律服務體系的支撐。自貿(mào)區(qū)民商事糾紛顯著的涉外性使得告知書語言使用、送達方式、外國當事人取證、外國裁判的承認與執(zhí)行等問題需要被重點考慮。為此各自貿(mào)區(qū)的司法服務措施也不斷創(chuàng)新，中英雙語互聯(lián)網(wǎng)、多語言告知書等在實踐中陸續(xù)上線，在“送達難”的問題上，上海有“約定送”⑤、福建有“司法送”、廣州有“律師協(xié)助送”等多種形式。

（二）檢察監(jiān)督參與糾紛化解乏力的具體表現(xiàn)

1.調(diào)解監(jiān)督自愿性“真”難保障

2019年4月8日，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)仲裁規(guī)則》頒布，其進一步明確了仲裁與調(diào)解相結(jié)合的制度，將“仲裁中調(diào)解”模式變更為“仲裁前調(diào)解”模式，管中窺豹，訴前調(diào)解、訴中調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、法院內(nèi)設機構(gòu)調(diào)解、仲裁調(diào)解等等措施使得調(diào)解作為糾紛矛盾的非訴解決方式已被置于相當重要的位置。另因法官業(yè)績考核機制影響，審判主導模式下，法官多次組織調(diào)解是為常態(tài)，為調(diào)而調(diào)、久調(diào)不判，甚至誘哄當事人讓渡利益，以判壓調(diào)的情況偶有發(fā)生，只要達成調(diào)解協(xié)議便以調(diào)解書的形式草草結(jié)案。當事人極易反悔，拒不履行調(diào)解協(xié)議，又為執(zhí)行難埋下隱患，同時即使法官主持調(diào)解行為有失，庭審筆錄也不會詳細記載，調(diào)解協(xié)議本就系當事人互相讓步的結(jié)果，如無明確證據(jù)證明調(diào)解協(xié)議違背當事人意愿，不論當事一方做多大讓步都能認定為自愿處分的結(jié)果，檢察機關在調(diào)解協(xié)議不損害國家利益和公共利益的情況下，難以對調(diào)解協(xié)議中當事人真實意思進行監(jiān)督，當事人喪失事后救濟途徑，不得已很可能走上非正常上訪道路。

2.虛假仲裁監(jiān)督“防”不全面

仲裁體現(xiàn)了市場經(jīng)濟契約自由的精神，與訴訟程序相比有很強的競爭優(yōu)勢。但仲裁的高效、保密的特點，以及內(nèi)部監(jiān)督缺失和仲裁程序規(guī)定簡略，加上誠信體系建設掉隊，使得虛假仲裁的行為時有發(fā)生。和虛假訴訟不同，虛假仲裁并不是刑法上的專業(yè)名詞，刑法第307條⑥對虛假訴訟做了規(guī)定，但卻沒有明確虛假仲裁的含義⑦，刑事處罰上，對于以虛假仲裁為手段實施非法占用他人財產(chǎn)之目的行為不構(gòu)成詐騙罪、偽證罪的適用范圍僅限于刑事訴訟、枉法仲裁并無情節(jié)嚴重的明確規(guī)定等都是虛假仲裁刑事檢察監(jiān)督的盲區(qū)。[7]根據(jù)法律規(guī)定，虛假仲裁的民事救濟主要側(cè)重于發(fā)揮當事人（被執(zhí)行人）的主動性，如申請撤銷裁決制度、法院裁定不予執(zhí)行制度等，但是對于受害人并非當事人的虛假仲裁案件中，如公司的股東、債權(quán)人等，諸如上海瑞證案⑧，他們并不是申請撤銷裁決的適格主體。在虛假合意下的仲裁協(xié)議也并非無效仲裁協(xié)議的情形，民事檢察監(jiān)督并沒有適當?shù)慕槿肭?。對于仲裁員缺乏誠信檔案記錄制度，仲裁黑名單并不完善也是打擊虛假仲裁行業(yè)監(jiān)管上的盲區(qū)。

3.裁判監(jiān)督專業(yè)“硬”度欠缺

自貿(mào)區(qū)設立專門法庭已是常態(tài)，對知識產(chǎn)權(quán)案件更有設立專門的法庭進行審理，設置自貿(mào)區(qū)法院或者法庭能保障涉自貿(mào)區(qū)案件集中審理的原因是因為在法院受理并審理的過程，可通過案情審查實現(xiàn)區(qū)內(nèi)案件和區(qū)外案件分流。但與之相比自貿(mào)區(qū)檢察室設在基層，民事監(jiān)督案件本身受案量少，且沒有更細的專業(yè)劃分，自貿(mào)區(qū)法庭做出的判決依法屬于自貿(mào)區(qū)所在地基層法院一審判決，基層檢察院對一審生效判決監(jiān)督自然有監(jiān)督的權(quán)利，并無分流至自貿(mào)檢察室的渠道。“自貿(mào)”特性不明顯引起的管轄沖突再次弱化檢察室的監(jiān)督職能。就適用法律是否準確而言，法院與各高校、域外機構(gòu)合作，不斷探索外國法查明機制，但檢察機關卻很少有相應渠道獨立完成外國法查明，對準據(jù)法適用準確性與否的檢察監(jiān)督“虛設”明顯。同時針對自貿(mào)區(qū)新型、特殊的民商事案件監(jiān)督上，民事檢察人員知識儲備也明顯難以與法院審判人員相比，對自貿(mào)區(qū)民商事判決的檢察監(jiān)督專業(yè)“硬”度乏力明顯。

三、運用新時代“楓橋經(jīng)驗”指導檢察監(jiān)督強化的思考

在自貿(mào)區(qū)民商事糾紛解決方案中，作為民商事糾紛解決的重要一環(huán)，為保障法律的準確適用，維護社會公平正義，強化檢察監(jiān)督的重要性已無需多言。但在“審判為中心，監(jiān)督被邊緣”的實際情況下，以何種思路、何種途徑、何種經(jīng)驗來指導檢察監(jiān)督強化引人深思。而此時新時代“楓橋經(jīng)驗”，作為全國政法戰(zhàn)線的一面旗幟[8]，作為化解矛盾糾紛的重要實踐成果，能否用于指導檢察監(jiān)督強化非常有研究必要。

（一）新時代“楓橋經(jīng)驗”的理論內(nèi)涵

20世紀60年代，浙江諸暨楓橋的干部群眾在社會主義教育運動中創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少、治安好”的“楓橋經(jīng)驗”[9]。

新時代的“楓橋經(jīng)驗”的理論內(nèi)涵已不限于“矛盾不上交”，更要求基層社會治理現(xiàn)代化、民主化、法治化。習近平總書記高度重視“楓橋經(jīng)驗”的堅持創(chuàng)新發(fā)展，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，并指明堅持創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的根本保證是加強黨的領導；價值取向是堅持以人民為中心⑨，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感；目標任務是努力實現(xiàn)經(jīng)濟更加發(fā)展、政治更加穩(wěn)定、文化更加繁榮、社會更加和諧、生態(tài)更加美麗的總體目標[10]；科學方法是堅持以發(fā)展促穩(wěn)定、以穩(wěn)定保發(fā)展，確保社會既充滿活力又和諧有序。正確路徑是推動政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治良性互動，實現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人享有；工作重心是把矛盾和糾紛化解在基層，把問題和困難解決在基層。這“六個指明”體現(xiàn)了新時代“楓橋經(jīng)驗”的核心內(nèi)涵就是要依靠群眾，大力推行自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理機制，進一步提升了基層社會治理社會化、法治化、專業(yè)化水平，還要求充分運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題[11]。

（二）新時代“楓橋經(jīng)驗”指導檢察監(jiān)督強化的具體實踐

作為創(chuàng)新社會治理、更加注重源頭治理、更加注重多元化力量參與的新時代“楓橋經(jīng)驗”能否用于指導自貿(mào)區(qū)民事檢察監(jiān)督強化，從各地區(qū)運用“楓橋經(jīng)驗”化解社會矛盾的具體實踐來看，答案是毋庸置疑的。

1.新時代“楓橋經(jīng)驗”踐行源頭治理的實踐可用于強化調(diào)解監(jiān)督

調(diào)解監(jiān)督弱的原因是調(diào)解結(jié)案后上訴救濟渠道喪失，而因損害國家利益、公共利益而進入審判監(jiān)督程序情況極少，當事人“非自愿”調(diào)解又舉證難，使得原本以案結(jié)事了為目的的調(diào)解，變成案結(jié)了事，矛盾即沒得到有效化解，救濟渠道又變窄，檢察監(jiān)督愛莫能助。新時代“楓橋經(jīng)驗”的主要特征是在矛盾激化前有效化解，努力把矛盾解決在當?shù)?、化解在初始、化消極因素為積極因素[12]。調(diào)解事后監(jiān)督弱的困境從法律角度暫時難以改變，但不妨轉(zhuǎn)變思路，側(cè)重調(diào)解源頭監(jiān)督。對于可能損害兩益的調(diào)解以及在新型民商事糾紛領域，如果當事人在知識水平、訴訟地位、經(jīng)濟能力不對等明顯的情況下，及時補位源頭治理，查詢案件基本情況、提供咨詢服務、做好跟蹤反饋，確保矛盾發(fā)現(xiàn)早、化解早。

2.新時代“楓橋經(jīng)驗”踐行多元共治的實踐可用于強化仲裁監(jiān)督

檢察機關必須恪守職權(quán)法定的原則，嚴格遵守法律規(guī)定，不能任意拓展檢察職能。仲裁活動并非民事訴訟活動，也并不是民事訴訟法規(guī)定的民事檢察對象，因此檢察機關并不能直接對仲裁行為進行監(jiān)督。但對于虛假仲裁和仲裁員行為失范等確有發(fā)揮監(jiān)督職能之余地。新時代“楓橋經(jīng)驗”始終以問題為導向，發(fā)揮多元共治優(yōu)勢的實踐恰為仲裁監(jiān)督強化提供了范本。檢察機關雖不能直接對仲裁活動進行監(jiān)督，但卻有可能對仲裁活動進行“間接監(jiān)督”，因為通過對法院執(zhí)行程序的間接監(jiān)督達到監(jiān)督仲裁的實際效果。同時“楓橋經(jīng)驗”的信息溝通、資源共享、矛盾共治實踐也為檢察機關對仲裁員監(jiān)督提供了多維、聯(lián)動的指導方案。

3.新時代“楓橋經(jīng)驗”踐行依法治理的實踐可用于強化審判監(jiān)督

強化審判監(jiān)督的目的主要有兩點，一是確保法院適用法律準確、審理過程規(guī)范合法，監(jiān)督法律實施，二是以審判監(jiān)督形式維護司法公信力，維護自貿(mào)區(qū)的良好的法治環(huán)境，引導群眾自覺依靠法律、運用法律，把法律作為指導行為規(guī)范的準則。自貿(mào)區(qū)雖然在金融創(chuàng)新、投融資貿(mào)易上都與其他行政區(qū)域不同，但無論如何創(chuàng)新，自貿(mào)區(qū)內(nèi)矛盾糾紛司法解決所依據(jù)的行業(yè)標準、市場規(guī)范、自治措施都必須遵守法律的規(guī)定，自貿(mào)區(qū)民商事糾紛的高效、便利解決的前提是法治解決，不能為了解決糾紛而突破法律的底線。而新時代“楓橋經(jīng)驗”所蘊含的創(chuàng)新精神的必然要求就是堅持把群眾路線與法治方式結(jié)合起來，按照依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的總要求，強調(diào)法治思維和法治方式對預防化解社會矛盾的重要作用。

四、強化檢察監(jiān)督參與自貿(mào)區(qū)民商事糾紛解決的“楓橋”路徑

（一）調(diào)解監(jiān)督節(jié)點提前，延伸源頭監(jiān)督職能

1.建立順向溝通渠道，探索特殊類型調(diào)解案件信息共享機制

對于法庭、仲裁庭擬調(diào)解結(jié)案的特殊類型案件，進行網(wǎng)格化區(qū)分，如劃分為新型金融消費糾紛、勞資糾紛、投融資糾紛、公司債券、保險糾紛等案件，提前介入可能損害國家利益、社會公共利益調(diào)解案件，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”智能司法體系的構(gòu)建，探索建立特殊類型調(diào)解案件信息共享機制，法庭、仲裁庭可將調(diào)解書內(nèi)容與案件情況按照“網(wǎng)格化管理模式”，點對點發(fā)送給檢察院民事監(jiān)督檢察小組作為備份[13]，并出于對明顯弱勢一方當事人權(quán)益的合法保護，在保證審判獨立、調(diào)解自愿的前提下，讓檢察機關有渠道確認當事人基于真實的意思表示而達成調(diào)解協(xié)議的過程，提前監(jiān)督節(jié)點，避免法庭、仲裁庭為追求調(diào)解結(jié)果而出現(xiàn)的以判壓調(diào)、以勸壓調(diào)、以拖壓調(diào)等失范行為，彌補事后救濟難的困境。對于可能侵犯兩益的調(diào)解案件提前監(jiān)督，也可避免以調(diào)解監(jiān)督形式重新啟動審判程序，維護司法權(quán)威。

2.搭建逆向反饋渠道，做好檢察調(diào)解工作，避免“訴累”

在辦理民事監(jiān)督案件中，注意溝通渠道的逆向反饋功能。如財產(chǎn)損害賠償案、人身損害賠償案、拖欠勞務人員工資案等，此類案件往往爭議及標的額都較小，且當事人會表現(xiàn)出一定的和解誠意，如辦理此類案件時認為生效判決、裁定有錯誤，則應避免采取激烈的抗訴形式轉(zhuǎn)而考慮促成其和解[14]，以檢察建議的形式提醒法庭、仲裁庭注意改進，即防止加重司法成本，浪費司法資源?？厣瓴块T履職過程中，也要注重息訴罷訪的實際成效，對于法律許可且有利于社會關系修復、化解矛盾積怨的，在當事人自愿調(diào)解的前提下，都可以納入檢調(diào)對接的范圍，充分發(fā)揮控申職能，有效化解社會矛盾。

3.暢通橫向聯(lián)動渠道，銜接兩益⑩與公益，轉(zhuǎn)被動為主動

《關于修改（民事訴訟法）和（行政訴訟法）的決定》對于檢察機關“損害國家利益和社會公共利益的行為”可以提起民事公益訴訟或行政公益訴訟做出了明確規(guī)定。這一規(guī)定改變了檢察機關在保護兩益問題上的被動監(jiān)督地位[15]。檢察機關在做好部門間工作銜接的情況下，建立案件線索雙向移送機制，對于民事監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的侵犯兩益的線索以及在履行公益訴訟職能過程中發(fā)現(xiàn)的調(diào)解書結(jié)案的線索，及時做好登記、管理、移送和反饋工作，主動挖掘線索、收集證據(jù)、參與訴訟，實現(xiàn)檢察監(jiān)督被動到主動轉(zhuǎn)變。

（二）仲裁監(jiān)督重心向后，探索多元監(jiān)督模式

1.嚴格執(zhí)行監(jiān)督，防范虛假仲裁

雖然仲裁以高度的保密性為糾紛當事人鐘愛，但仲裁活動的正常開展、仲裁當事人正當權(quán)利的保障、國家基本價值及公共利益的切實維護，均要求司法對仲裁進行一定程度的干預[16]。除法院監(jiān)督外，司法實踐中已經(jīng)出現(xiàn)檢察機關以執(zhí)行監(jiān)督為切入口對虛假仲裁進行監(jiān)督的案例?，檢察機關在對人民法院執(zhí)行仲裁裁決書活動進行監(jiān)督時，應認真梳理利益糾葛，敏于發(fā)現(xiàn)案件線索，充分做好調(diào)查核實，嚴格執(zhí)行監(jiān)督，如涉嫌虛假仲裁，以檢察建議的形式撤銷仲裁裁決，終止執(zhí)行程序，依法追究涉案人員的刑事責任，做好虛假仲裁防范工作。

2.明確犯罪標準，打擊枉法仲裁

充分發(fā)揮檢察機關打擊犯罪職能，仔細判斷仲裁人員枉法仲裁罪構(gòu)成的主客觀標準，明確其與詐騙罪、職務侵占罪等罪名的界限，明確法律理解和適用，形成典型案例集，以堅守法律作為底線的職業(yè)要求，促進形成“最低行業(yè)標準”，以刑事處罰促進仲裁行業(yè)規(guī)范。

3.發(fā)揮檢察建議作用，對仲裁人員實行多元監(jiān)督

加強與自貿(mào)區(qū)內(nèi)仲裁機構(gòu)的合作溝通，注重交流，在對仲裁裁決執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的仲裁人員有違反履職規(guī)定，但情節(jié)輕微，對仲裁結(jié)果影響不大的，可以檢察建議的形式向自貿(mào)區(qū)內(nèi)的仲裁機構(gòu)提出，建議留任平時在辦案過程中公道正派、公正廉潔的仲裁員，即為提高仲裁公信力做努力，也為臨時仲裁機構(gòu)、緊急仲裁機構(gòu)設立時，明確當事人可選仲裁員的范圍做好鋪墊。

（三）審判監(jiān)督依法能動，正確履職盡責以服務自貿(mào)區(qū)法治建設

1.加強專業(yè)化建設，避免職能虛置

鑒于檢察監(jiān)督自身專業(yè)性難以與法院審判抗衡的現(xiàn)狀，強化審判監(jiān)督最重要的舉措就是提升隊伍專業(yè)化水平，更新知識結(jié)構(gòu)，努力適應自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展需要。同時對于域外法查明、行業(yè)規(guī)范適用等還需借助法院已有的渠道，探索資源共享模式，有能力的自貿(mào)區(qū)檢察室還可聯(lián)合其他自貿(mào)區(qū)，共建自貿(mào)檢察與域外使領館、律所、高校等法律查明共建共享平臺，改變準據(jù)法查明只能亦步亦趨附和法院的窘迫困境，以專業(yè)水平提升確保監(jiān)督有力。

2.明確檢察室監(jiān)督受理范圍，解決管轄沖突

對于多頭管轄專業(yè)性難保障問題，基層自貿(mào)檢察室要注重建立內(nèi)部審查移送渠道，基層檢察院依法受理的民事監(jiān)督案件，在分流到民行部門后，經(jīng)審查認為符合自貿(mào)區(qū)檢察室受理條件的，應7日內(nèi)以內(nèi)部轉(zhuǎn)辦形式及時移送自貿(mào)檢察室辦理。分院民行監(jiān)督部門可探索設立自貿(mào)區(qū)工作小組，即保障二審判決監(jiān)督專業(yè)性又可統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)外檢察工作，及時解決管轄異議。

3.依法審視司法創(chuàng)新，保持監(jiān)督謙抑

對于自貿(mào)區(qū)法庭便捷訴訟的創(chuàng)新工作，類似立案、送達、告知等創(chuàng)新手段，檢察機關在辦理監(jiān)督案件的時候要注意嚴格把握是否符合法律規(guī)定的原則，對當事人雙方選擇適用送達形式、交易規(guī)則的權(quán)利加以保護，對于法律允許的司法創(chuàng)新應當學習借鑒、宣傳提倡，對于違法法律規(guī)定的創(chuàng)新實踐，要分析對審判結(jié)果的影響，保持監(jiān)督謙抑，維護司法公信力，讓司法機關真正在自貿(mào)區(qū)內(nèi)真正發(fā)揮定紛止爭的作用。對于超出法律規(guī)定，影響當事人依法行使訴訟權(quán)利的，對審判結(jié)果產(chǎn)生較大影響的，要及時建議法院變更，確保審理程序規(guī)范。

本文研究的實踐意義在于以天津?qū)嶋H為基礎，以強化檢察監(jiān)督參與糾紛解決的“楓橋”路徑為指引，為天津自貿(mào)檢察提供新的解題方案。自2015年8月天津自貿(mào)區(qū)檢察室成立以來，濱海新區(qū)人民檢察院內(nèi)外發(fā)力，多措并舉強化檢察監(jiān)督，服務自貿(mào)建設。但整體而言，天津自貿(mào)檢察監(jiān)督乏力亦表現(xiàn)明顯，其原因既有共性不足又存在個性欠缺。2019年6月天津檢察機關完成內(nèi)設機構(gòu)改革，此次內(nèi)設機構(gòu)改革所帶來的過渡、適應、磨合即給天津自貿(mào)檢察強化監(jiān)督職能帶來挑戰(zhàn)，也為檢察職能調(diào)整、檢察監(jiān)督強化帶來機遇。天津市濱海新區(qū)人民檢察院取消派出院設置，設立派駐天津自貿(mào)區(qū)及濱海新區(qū)功能區(qū)檢察室，作為具有辦案職能的檢察室明確其對地域?qū)傩悦黠@的民商事案件有監(jiān)督職能，在管轄沖突緩解的情況下，致力于專業(yè)化建設有望改變原自貿(mào)檢察室監(jiān)督職能“虛置”困境。其次為加大對公共利益的保護，設立公益訴訟部門專門辦理侵犯國家利益和社會公共利益案件，以具體路徑為參考，做好民事監(jiān)督檢察與公益訴訟檢察銜接配合，可加大對虛假調(diào)解、虛假仲裁的監(jiān)督力度。2019年10月天津市人民檢察院第三分院將承辦全國自貿(mào)區(qū)檢察工作研討會，天津自貿(mào)檢察可以此為契機加強與全國自貿(mào)檢察室的溝通聯(lián)系，討論仲裁監(jiān)督渠道、探索共建外國法查明共享渠道、發(fā)布自貿(mào)區(qū)典型案例，推動自貿(mào)檢察監(jiān)督再上新水平。但這些都只是起點，立足天津?qū)嶋H，充分保障自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境法治化建設，助力民商事糾紛的妥善解決，強化檢察監(jiān)督將一直在路上。

注 釋：

①全文可查國務院關于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知，國發(fā)（2013）38號；國務院關于印發(fā)中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知，國發(fā)（2015）18號；國務院關于印發(fā)中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知，國發(fā)（2015）19號；國務院關于印發(fā)中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知，國發(fā)（2015）20號等。

②在我國實行市場經(jīng)濟體制之初也有相關論證。可參見文正邦.論現(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟[J].法學研究，1994，（1）.

③2017年11月28日，廣州市南沙自貿(mào)區(qū)法院成立多元調(diào)解中心，下設商事調(diào)解、知識產(chǎn)權(quán)、勞動爭議、少年家事四個調(diào)解工作室。

④2019年4月28日，四川自貿(mào)區(qū)法院組建商事爭議調(diào)解中心，對糾紛開展行業(yè)調(diào)解、委托調(diào)解、司法確認等工作。

⑤陳衛(wèi)鋒，王沁.破解“送達難”浦東法院為自貿(mào)區(qū)打造便利化機制[J].浦東開發(fā)，2016，（10）：48.其中“約定送”是指對于當事人在合同訂立階段就約定訴訟文書的送達地址，法院認可向該地址郵寄送達的法律效力，因合同當事人原因?qū)е挛臅鵁o法實際送達的，應視為已有效送達在無需另行公告送達，從而可更快保障企業(yè)合法權(quán)益。

⑥《刑法》第307條規(guī)定：以捏造的事實提起民事訴訟、妨礙司法秩序或者嚴重侵害他人合法權(quán)益的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。

⑦依據(jù)法律規(guī)定，我們可以將虛假仲裁理解為民商事仲裁的申請人和被申請人虛構(gòu)法律關系，捏造案件事實，偽造相關證據(jù)材料，提起仲裁程序，使仲裁庭作出錯誤的仲裁裁決，侵害了國家利益、社會公共利益或案外人的合法利益，謀取非法利益的行為。

⑧案情簡介：2004年，王某利用其同為上海瑞證投資有限公司(即達行公司設立的用于開發(fā)浦東地塊的項目公司，下稱瑞證公司)和上海龍倉置業(yè)有限公司的法定代表人和實際控制人的身份便利，向瑞證公司的其他股東隱瞞事實，以瑞證公司名義與龍倉公司簽訂了一份《協(xié)議書》，約定超過損失25倍的違約金，然后通過仲裁員吳某獨任仲裁，將瑞證公司的地塊轉(zhuǎn)歸龍倉公司所有。在仲裁裁決生效后，劉先生等股東才知道事實真相。劉先生等人雖然身為瑞證公司的股東，但是由于不是仲裁關系中的當事人，無法救濟自身受損的合法權(quán)益，只能看著公司資產(chǎn)被侵占。

⑨紀念毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經(jīng)驗”55周年暨習近平總書記指示堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”15周年大會上講話，2018年11月12日。

⑩《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第77條規(guī)定：人民檢察院發(fā)現(xiàn)民事調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，依法向人民法院提出再審檢察建議或者抗訴。其中損害國家利益和社會公共利益簡稱“兩益”。

?《最高人民檢察院第十四批指導性案例——福建省王某等人勞動仲裁執(zhí)行虛假訴訟監(jiān)督案》，載自《檢察日報》2019年5月23日，檢例第55。