淺析我國殘疾人就業(yè)保障金制度異化原因及改進(jìn)建議

李炫瑩

北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083

一、緒論

“傾斜保護(hù)弱勢群體”是我國立法者立法時(shí)所把握的一項(xiàng)立法宗旨，因而存在先天稟賦劣勢的殘疾人常常作為法律保護(hù)的對象，以致“在社會保障制度不健全的情況下很容易陷入貧困與被邊緣化狀態(tài)”[1]。隨著生產(chǎn)力的飛速發(fā)展，就業(yè)問題對殘疾人而言顯得尤為重要。習(xí)總書記指出，“全面建成小康社會，殘疾人一個(gè)也不能少”，實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)，需要整個(gè)社會的幫扶與救助。

為了保障殘疾人就業(yè)，我國《殘疾人保障法》、《殘疾人就業(yè)條例》與《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》先后對殘疾人就業(yè)保障金(以下簡稱殘保金)作出了規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，我國用人單位工作人員中的殘疾人比例不能低于在職員工的1.5%，否則需要交納殘保金。不可否認(rèn)的是，殘疾人就業(yè)保障金制度的確在促進(jìn)殘疾人就業(yè)、保障殘疾人權(quán)益的領(lǐng)域起到了一定的促進(jìn)作用，但在實(shí)施過程中漸漸異化，與既定目標(biāo)有所偏離。

“征收殘疾人就業(yè)保障金，旨在通過經(jīng)濟(jì)杠桿來督促用人單位履行社會責(zé)任，是手段而不能作為目的，推動殘疾人按比例就業(yè)才是真正目的?！盵2]但是在實(shí)踐過程之中，殘保金非但不能鼓勵(lì)企業(yè)雇傭殘疾人，反而異化為一種罰款或稅收手段，甚至被當(dāng)做用人單位的“擋箭牌”。某些用人單位忽略了該項(xiàng)制定出臺的立足點(diǎn)和著眼點(diǎn)，寧愿接受繳納殘疾人就業(yè)保障金的“懲罰”，也不想聘用殘疾人，帶有一定的歧視色彩；某些用人單位僅僅機(jī)械地配合政策要求，雖然在本單位中為殘疾人安排了就業(yè)，但卻并沒有為殘疾人安排實(shí)質(zhì)性工作，甚至只是單純?yōu)榱双@得殘疾人的身份信息以應(yīng)付完成聘員指標(biāo)；更有甚者，將殘疾人當(dāng)做“出氣孔”，用于宣泄對該項(xiàng)政策的不滿。某些用人單位甚至出現(xiàn)“以繳納社會保險(xiǎn)為交換條件獲取殘疾人證件信息作為年審殘疾人就業(yè)保障金的減免資料”[3]的現(xiàn)象。

根據(jù)行政法比例原則，行政行為的作出要適合于目的的實(shí)現(xiàn)，或者不得與目的相悖離。目前，殘保金制度的運(yùn)行已偏離其既定目標(biāo)，有違比例原則，因此亟需進(jìn)一步改革完善，以保證殘保金征收行政行為的適當(dāng)性和合目的性。

本文所指的殘疾人，主要系針對有勞動能力和勞動愿望的殘疾人，以下不再贅述。

二、殘疾人屬于人力資源

(一)人與人力資源

有學(xué)者曾表示，把人當(dāng)做資源不符合社會主義核心價(jià)值觀，因此“人力資源”一詞并不適宜。筆者對此有不同看法。

1.“人力資源”字義解釋

在經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念里，一切為了創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富而投諸生產(chǎn)活動的要素都可以被稱作資源。就字義解釋而言，人力資源，是指能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)財(cái)富、推動社會發(fā)展且具備勞動能力(既包括智力勞動能力，也包括體力勞動能力)的人口總和。[4]如此可見，“人力資源”的概念中可以囊括“資源”的概念。

2.所稱“人力資源”是對價(jià)值的肯定

通過上述定義可知，之所以稱之為“人力資源”，是因?yàn)槠渚邆鋭趧幽芰?，可以為社會?chuàng)造財(cái)富。因此，“資源”不是貶義詞，稱之為“資源”是對人之價(jià)值的肯定。至于社會主義核心價(jià)值觀，筆者認(rèn)為，是對人之價(jià)值加以衡量的一種準(zhǔn)繩。人所為之行為，若合乎社會主義核心價(jià)值觀的要求，就具備有價(jià)值的可能。至于是否確定具有價(jià)值，還需結(jié)合具體問題、實(shí)際情況加以分析。反之，若違反了核心價(jià)值觀的要求，那么該行為就不具備社會價(jià)值，也就自然不具備價(jià)值。

綜上，筆者認(rèn)為，用“人力資源”描述人，具備其可行性。

(二)殘疾人與人力資源

既然人可被描述為“人力資源”，那么殘疾人自然也屬于一種人力資源。只不過，較之于健全的勞動力，殘疾人很容易飽受貧苦與病魔的摧殘，也很容易受到社會的排斥。鑒于殘疾人的先天劣勢，作為特殊困難群體，殘疾人“并非單純的福利依賴者和救助等待者，而是有很大待開發(fā)潛力的重要人力資源”[5]。因此我們要實(shí)現(xiàn)消極福利到積極福利的轉(zhuǎn)變，以保證有勞動能力的殘疾人充分就業(yè)。

三、我國殘疾人就業(yè)保障金制度的異化原因

(一)殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)偏低

隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展、人民生活水平的提升，殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)也在不斷變化。但總體觀之，殘保金的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，極易導(dǎo)致用人單位的“逆向選擇”。下面將以北京市為例，針對2016、2017、2018三年的改革狀況進(jìn)行分析。

1.2016年殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)改革狀況

2016年以前，北京市按照“上年全市社會平均工資”的比例征收殘保金。2016年起，為了實(shí)現(xiàn)因“企”制宜，使得殘保金的征收更加“人性化”，計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)更改為按照“本單位職工年平均工資60%”進(jìn)行征收。

2.2017年殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)改革狀況

2017年，參考標(biāo)準(zhǔn)修改為“上年北京市社會平均工資”的3倍金額。如果在職員工的平均工資未超過這一標(biāo)準(zhǔn)，則按照該員工實(shí)際的年平均工資計(jì)算；反之，則按照該標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算殘保金征收金額。

3.2018年殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)改革狀況

2018年再次修改殘保金征繳上限，將“3倍”改為“2倍”。相比前年有所下調(diào)，高薪企業(yè)負(fù)擔(dān)有所減小，但是該標(biāo)準(zhǔn)仍然處于較低水平。

4.小結(jié)

殘保金設(shè)立的初衷，并非是追求征收數(shù)額，而是為了促進(jìn)殘疾人就業(yè)。然而，正因如此，殘保金的繳費(fèi)率設(shè)定偏低，也就導(dǎo)致殘保金制度異化為罰款和稅收。

殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)問題，系用人單位私權(quán)益與殘疾人群體公共利益的博弈。若征收標(biāo)準(zhǔn)過低，則容易導(dǎo)致部分用人單位進(jìn)行“逆向選擇”。國家出臺殘保金的本意是鼓勵(lì)用人單位安排一定數(shù)量的殘疾人就業(yè)，但是某些用人單位不免帶有一些歧視色彩，寧可選擇繳納殘保金來規(guī)避國家政策；若征收標(biāo)準(zhǔn)過高，對于某些高薪酬企業(yè)不公平，且容易滋生用人單位逃避繳納的現(xiàn)象。因此，標(biāo)準(zhǔn)怎么定，定多少，均需要有關(guān)機(jī)關(guān)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情加以判斷和決定。

(二)殘疾人雇傭比例“一刀切”

目前，我國用人單位在雇傭殘疾人的時(shí)候，往往機(jī)械地遵循國家政策所規(guī)定的1.5%的雇傭比例，而未結(jié)合本單位的發(fā)展情況，綜合考量其所能接納的殘疾人數(shù)量。這種“一刀切”的做法，難以實(shí)現(xiàn)用人單位之間的公平。對于大部分第一、二產(chǎn)業(yè)，如交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等對于勞動者體力要求較高的產(chǎn)業(yè)，其吸納殘疾人的能力相對較弱。而對于諸如餐飲服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，達(dá)到法定雇傭標(biāo)準(zhǔn)則相對容易。

自2016年起，北京市殘疾人就業(yè)保障金的征收參考標(biāo)準(zhǔn)從按照“上年全市社會平均工資”更改為按照“本單位職工年平均工資”，實(shí)現(xiàn)了因“企”制宜。筆者認(rèn)為，該舉措應(yīng)對法律規(guī)定的殘疾人雇傭比例有所啟發(fā)。

(三)某些機(jī)關(guān)事業(yè)單位性質(zhì)致使法律“失靈”

目前，一般是由同級政府稅務(wù)機(jī)構(gòu)對殘保金執(zhí)行征繳。因此，實(shí)踐中，某些機(jī)關(guān)事業(yè)單位具備單位性質(zhì)上的天生優(yōu)勢。若某些機(jī)關(guān)事業(yè)單位拒絕繳納或少交納殘保金，征收機(jī)構(gòu)往往束手無策，法律也就失去了相應(yīng)的拘束力。

(四)總結(jié)

綜上所述，殘保金制度之所以異化，很大程度上與制度缺乏“人情味”有關(guān)，此外也與部分用人單位的性質(zhì)有關(guān)。

首先，有關(guān)行政主體在規(guī)定殘保金繳費(fèi)率時(shí)考慮有欠妥當(dāng)。未能很好地權(quán)衡用人單位與殘疾人公共利益之間的博弈關(guān)系，違背了比例原則的衡量性；造成部分用人單位的“逆向選擇”，對殘疾人就業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生了較為顯著的影響，違背了比例原則的必要性。

其次，征收標(biāo)準(zhǔn)對大部分第一、第二產(chǎn)業(yè)不利。立法機(jī)關(guān)在制定征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，存在“一刀切”現(xiàn)象，統(tǒng)一采用1.5%的殘疾人雇傭標(biāo)準(zhǔn)，未能保證用人單位之間的公平，違背了公平原則。

最后，某些用人單位的種類和性質(zhì)決定了其具有天生優(yōu)勢，從而可能導(dǎo)致殘保金征收機(jī)關(guān)難以發(fā)揮其應(yīng)盡的作用，致使法律“失靈”。

四、改進(jìn)建議

(一)提高殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)上述分析，我國目前殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以對用人單位起到威懾和懲戒的作用。因此，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w發(fā)展?fàn)顩r，適當(dāng)提高殘保金征繳率，更好地權(quán)衡用人單位私權(quán)益與殘疾人群體公共利益的博弈，從而改善用人單位“逆向選擇”的狀況。

(二)調(diào)整殘疾人雇傭比例

為了避免“一刀切”現(xiàn)象出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各個(gè)用人單位的具體性質(zhì)和人員規(guī)模，充分考慮其吸納殘疾人就業(yè)的能力，有針對性地制定更為合理的雇傭比例，實(shí)現(xiàn)因“企”制宜。例如，可以借鑒2016年北京市按照“本單位職工年平均工資”征收殘保金的改革思路。既不能因聘用殘疾人使得用人單位產(chǎn)生抵制情緒，又要盡力避免因殘疾人的加入而對其他員工乃至公司運(yùn)營造成影響，其中的平衡需要結(jié)合多種案例和廣泛調(diào)查予以考量。

(三)實(shí)現(xiàn)信息公開透明

部分用人單位存在先天優(yōu)勢，致使殘保金征收制度公平缺失。為解決此問題，一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與用人單位、地稅部門與三者之間的合作；另一方面，應(yīng)當(dāng)確保信息公開透明，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而“保障殘保金應(yīng)收盡收，確保殘保金征收環(huán)節(jié)的公平性，提高殘保金的征收效率”[6]定期于官網(wǎng)、微信公眾平臺、微博客戶端、用人單位公告欄處明確公示殘疾人就業(yè)保障金制度的相關(guān)規(guī)定以及用人單位的章程，同時(shí)提供線下意見箱和線上意見反饋渠道，以聽取公眾的意見，保障包括殘疾人在內(nèi)的用人單位所有員工對殘保金制度與具體實(shí)施方案的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(四)以優(yōu)惠補(bǔ)償代替殘保金征收

既然征收殘保金無法真正保證殘疾人的就業(yè)，反而“逼迫”企業(yè)雇傭，那么不妨以優(yōu)惠補(bǔ)償代之。可以通過出臺法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等，明確規(guī)定對于雇傭殘疾人且達(dá)到一定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的用人單位，給予適當(dāng)補(bǔ)償，如降低增值稅起征點(diǎn)。

優(yōu)惠補(bǔ)償與征收殘保金的最大區(qū)別在于，補(bǔ)償是資金的流入，而征收是財(cái)產(chǎn)的輸出。盡管用人單位可以通過依法行事免于征收，但是財(cái)產(chǎn)輸出畢竟是一種虧損。而通過雇傭一部分殘疾人，獲得補(bǔ)償，卻是名副其實(shí)的收益。因此，從用人單位可接受性的角度，優(yōu)惠補(bǔ)償顯然更易于接受，也更易于執(zhí)行。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)，要增進(jìn)民生福祉，不斷地在弱有所扶的問題上取得新的進(jìn)展與突破。殘疾人作為有很大待開發(fā)潛力的重要人力資源，殘疾人就業(yè)保障金開展和實(shí)施勢在必行。只有就業(yè)問題辦妥了，殘疾人的收入來源才能穩(wěn)定，殘疾人的生活品質(zhì)才能獲得保障，殘疾人的利益才能得到維護(hù)。因此該項(xiàng)制度的正當(dāng)性和合理性是毋庸置疑的。

但是，在具體實(shí)施過程中，殘保金的征收逐漸異化為一種罰款或稅收手段。違背了其激勵(lì)用人單位主動雇傭殘疾人的初衷，違背了比例原則的適應(yīng)性。殘保金繳費(fèi)率偏低，未能很好地權(quán)衡用人單位與殘疾人公共利益之間的博弈關(guān)系，違背了比例原則的衡量性；造成部分用人單位的“逆向選擇”，對殘疾人就業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生了較為顯著的影響，違背了比例原則的必要性。在制定征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，存在“一刀切”現(xiàn)象，統(tǒng)一采用1.5%的殘疾人雇傭比例，且部分用人單位存在天生優(yōu)勢，未能保證用人單位之間的公平，違背了公平原則。

因此，在調(diào)整殘保金征收標(biāo)準(zhǔn)和殘疾人雇傭比例、加強(qiáng)部門間合作的同時(shí)，不妨轉(zhuǎn)換思路，以優(yōu)惠補(bǔ)償代之。對于依照法律規(guī)定雇傭殘疾人的用人單位，給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，如降低增值稅起征點(diǎn)。為達(dá)成保證殘疾人就業(yè)這一目的，存在多種可能選擇的手段。筆者認(rèn)為，優(yōu)惠補(bǔ)償，系對人民利益影響最輕微的手段，即“最不激烈手段”或“最溫和手段”，未超越實(shí)現(xiàn)目的之必要程度，符合比例原則的必要性。根據(jù)比例原則的衡量性，所采取的手段應(yīng)當(dāng)按照意欲實(shí)現(xiàn)的目的加以衡量，采取干涉措施所造成的損害應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)輕于在實(shí)現(xiàn)目的之后所能獲得的利益。[7]因此，優(yōu)惠補(bǔ)償符合衡量性，也符合適當(dāng)性，具備一定的可實(shí)施性。

綜上，優(yōu)惠補(bǔ)償符合比例原則，具有一定的實(shí)施價(jià)值，建議有關(guān)機(jī)關(guān)可以嘗試采納。