北京市嬰幼兒托育服務(wù)體系的建立與完善*

劉佳佳 周 容 畢知非 張曉卿

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)英語(yǔ)學(xué)院，北京 100029

2019年5月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中著重提出要在2025年實(shí)現(xiàn)0至3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的基本健全，基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系。全面二孩政策落地以來(lái)，北京市內(nèi)幼兒園數(shù)量及兒童入園率均有顯著增加，解決了許多家庭“入園難”的問(wèn)題，但市內(nèi)各大幼兒園的幼兒入園年齡一般限定在3周歲以上。與此同時(shí)，托兒所數(shù)量則無(wú)明顯增長(zhǎng)。這導(dǎo)致市場(chǎng)上對(duì)低齡嬰幼兒保育服務(wù)日益增長(zhǎng)的巨大需求長(zhǎng)期無(wú)法得到滿足。而從全國(guó)范圍來(lái)看，北京的情況絕非個(gè)例。據(jù)原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委在2015年生育意愿調(diào)查中的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)0-3歲嬰幼兒的入托率僅為4%，而發(fā)達(dá)國(guó)家嬰幼兒入托率則達(dá)到了50%。除供需嚴(yán)重不匹配之外，北京市嬰幼兒保育服務(wù)行業(yè)內(nèi)還存在各種行業(yè)亂象，市場(chǎng)矛盾凸顯。0至3歲嬰幼兒托育服務(wù)已成為公共保障服務(wù)中的短板。

一、現(xiàn)狀與問(wèn)題

嬰幼兒保育服務(wù)業(yè)在建國(guó)初期經(jīng)歷了一段快速發(fā)展時(shí)期。上世紀(jì)70-80年代，托兒所在許多城市都很普及。從全國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)看，解放后托兒所總數(shù)較之解放前增加了363倍。但近20年間，北京市乃至國(guó)內(nèi)各地的托兒所數(shù)量均急劇減少，原本設(shè)在機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)內(nèi)部用以照顧職工子女的托兒所紛紛關(guān)閉。原因之一是我國(guó)新生兒出生率在獨(dú)生子女政策出臺(tái)后明顯降低并在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)保持在較低水平，使得嬰幼兒照護(hù)需求驟減；此外，隨著市場(chǎng)改革的深入，九十年代的國(guó)企改制也使得大量附屬托兒所關(guān)閉。

過(guò)去的三十年間，“家庭照護(hù)”代替了幼托制度。但2016年以來(lái)，全面二孩政策的推行使“入托難”問(wèn)題逐漸浮出水面。尤其在北京等一線城市內(nèi)，雙職工家庭的大量存在使嬰幼兒撫育工作落在了上一輩人的身上，社區(qū)里照看嬰幼兒的老人隨處可見(jiàn)。但“隔代撫養(yǎng)”不僅易造成兒童成長(zhǎng)過(guò)程中的心理、行為問(wèn)題，也造就了許多為照顧下一代而齊聚北京及其他大中型城市的老年人，擠壓了老人晚年的時(shí)間與精力。隨著我國(guó)迅速邁入深度老齡化社會(huì)，“隔代撫養(yǎng)”模式即將隨著幼兒祖父母一輩的年齡增長(zhǎng)和健康原因而難以繼續(xù)。另一方面，大中城市內(nèi)月嫂、保姆雇傭費(fèi)用的攀高，使得許多工薪家庭難以承受。因此，隨著我國(guó)新生育政策的實(shí)施及新生兒總量的增加，當(dāng)前迫切需建立起完善的嬰幼兒保育服務(wù)體系。

嬰幼兒托育服務(wù)體系的構(gòu)建對(duì)減輕在職婦女育兒負(fù)擔(dān)、幫助婦女產(chǎn)后再就業(yè)、提高女性生育意愿等方面能起到關(guān)鍵性作用。2019年2月人力資源社會(huì)保障部、教育部、司法部、衛(wèi)生健康委、國(guó)資委、醫(yī)保局、全國(guó)總工會(huì)、全國(guó)婦聯(lián)和最高人民法院九部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招聘行為促進(jìn)婦女就業(yè)的通知》，該《通知》細(xì)化了和女性就業(yè)有關(guān)的法律并使之更具可操作性。其中特別提出要促進(jìn)0至3歲嬰幼兒的保育服務(wù)社會(huì)責(zé)任化，減輕女性育兒負(fù)擔(dān)、家庭負(fù)擔(dān)，促進(jìn)女性產(chǎn)后就業(yè)。

目前，北京市的嬰幼兒保育服務(wù)機(jī)構(gòu)可大致分為三類。一是正規(guī)的公立托兒所；二是具營(yíng)利性質(zhì)的民辦托兒所；三是家庭式的托育中心。此三類保育服務(wù)機(jī)構(gòu)均存有不同方面問(wèn)題：首先，公立托兒所和私立幼托中心數(shù)量有限；其次，私立托兒所日趨“貴族化”，其高昂費(fèi)用讓普通工薪家庭望其項(xiàng)背；最后，家庭式保育中心往往未在工商局注冊(cè)或存在超范圍經(jīng)營(yíng)，衛(wèi)生條件、食品質(zhì)量、消防安全、人員配備方面均存在問(wèn)題與隱患。

二、解決途徑

(一)在正規(guī)幼兒園內(nèi)增設(shè)“托幼班”

目前北京市擁有1657所審批成立的幼兒園，入園兒童總數(shù)約為45.1萬(wàn)人。專門開(kāi)辦面向0-3歲嬰幼兒的托育機(jī)構(gòu)雖不失為解決之道，但存在投入大、成本高、周期長(zhǎng)的問(wèn)題。北京可利用現(xiàn)有資源，在公立與私立幼兒園內(nèi)增設(shè)“托幼班”。市教委可督促、鼓勵(lì)新建園、遷建園、擴(kuò)建園、及共建園按一定比例招收0-3歲嬰幼兒。以回龍觀、天通苑(“回天”地區(qū))兩大社區(qū)為例，“回天”地區(qū)常駐居民約為83.6萬(wàn)。截止至2018年有幼兒園53所，以民辦園為主。2019年十月昌平區(qū)幼兒園等建設(shè)工程項(xiàng)目建議書(shū)得到發(fā)改委批復(fù)，對(duì)七里渠CP00-1600-0013地塊的規(guī)劃可在2020年為“回天”地區(qū)新增三所幼兒園，提供990個(gè)學(xué)位。雖依然存在學(xué)位緊張問(wèn)題，但若深挖潛力，在已有及在建園區(qū)內(nèi)增添3歲以下嬰幼兒的看護(hù)設(shè)施，配備具從業(yè)資格的保育員，并為0-3歲嬰幼兒設(shè)置一定招生比例，可暫緩北京市內(nèi)(特別是“回天”這類大型居民社區(qū)內(nèi))所凸顯出的“入托無(wú)門”問(wèn)題。在嬰幼兒保育方面除了加大政府投入外，還可吸引民間投資，多渠道促進(jìn)嬰幼兒保育業(yè)的發(fā)展。

(二)出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，明確責(zé)任部門

北京市可盡快出臺(tái)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)來(lái)保障嬰幼兒保育服務(wù)業(yè)的有序、健康發(fā)展。在立法方面還可參照國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。例如，日本頒布了《學(xué)校教育法》、《社會(huì)教育法》、《私立學(xué)校法》、《私立學(xué)校實(shí)行令》、《學(xué)校法人法》等一系列法律，可對(duì)托兒所運(yùn)營(yíng)進(jìn)行有效管理。同時(shí)，北京市也應(yīng)盡快明確負(fù)責(zé)嬰幼兒保育業(yè)的主管與監(jiān)督部門，由主管部門對(duì)托兒所的辦托資格進(jìn)行審核、認(rèn)定，形成嚴(yán)格的注冊(cè)制。主管部門可與保育員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，兒童心理學(xué)家，兒科醫(yī)生、護(hù)士，以及和嬰幼兒保育有關(guān)的其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)密切合作，并聯(lián)合工商、教育、衛(wèi)生、消防等部門對(duì)各類托兒所及日托中心的衛(wèi)生、設(shè)備、食品、消防等進(jìn)行不定期抽查。

(三)全面提高保育員、幼師水平

托兒所聘用的保育員、幼師應(yīng)具有相應(yīng)專業(yè)能力和兒童心理學(xué)、營(yíng)養(yǎng)學(xué)等必要知識(shí)，上崗前需通過(guò)人力資源和社會(huì)保障部的職業(yè)資格考試，還應(yīng)接受托兒所的崗前培訓(xùn)。北京市教委也可統(tǒng)一組織面向0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)從業(yè)者的定期培訓(xùn)。所有保育員、幼師都應(yīng)進(jìn)行身體和心理測(cè)試，合格后才可被聘任。被聘用的保育員和幼師在后續(xù)工作中還要接受定期職業(yè)培訓(xùn)與市教委的不定期抽查，抽查內(nèi)容可涵蓋對(duì)保育員與幼師的健康狀況、疫苗接種情況、職業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、衛(wèi)生保健知識(shí)、嬰幼兒心理學(xué)知識(shí)、嬰幼兒教育學(xué)知識(shí)、相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的考察。

(四)對(duì)幼托機(jī)構(gòu)或困難家庭進(jìn)行補(bǔ)助

市政府可依具體的財(cái)政狀況，對(duì)低收入家庭發(fā)放學(xué)前教育補(bǔ)助金，或?qū)胗變和杏龣C(jī)構(gòu)進(jìn)行直接補(bǔ)貼。在一些高福利國(guó)家(如：瑞典、丹麥等)，政府常常使用對(duì)公共照護(hù)體系進(jìn)行高額補(bǔ)貼的方式來(lái)促進(jìn)保育業(yè)發(fā)展。以丹麥為例，丹麥家長(zhǎng)每月僅需為幼兒支付約兩至三千元的入托費(fèi)用，丹麥政府則為每位兒童都支付了高達(dá)1.9萬(wàn)元/月的補(bǔ)貼。在老齡化、少子化的日本，為了鼓勵(lì)生育，日本政府一直采用財(cái)政專項(xiàng)撥款的方式對(duì)幼托機(jī)構(gòu)大力資助，其補(bǔ)貼額度可達(dá)65%左右。

三、結(jié)論

嬰幼兒托育服務(wù)體系的建設(shè)與完善是構(gòu)建生育友好型社會(huì)的必要環(huán)節(jié)。目前北京市能為3歲以下嬰幼兒提供托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)十分稀缺，家庭為主的撫養(yǎng)模式對(duì)女性生育意愿與女性產(chǎn)后再就業(yè)起到了嚴(yán)重抑制作用，日益增長(zhǎng)的嬰幼兒托育服務(wù)需求長(zhǎng)期無(wú)法得到滿足。據(jù)此，本文提出以上建議措施，以緩解供需失衡的市場(chǎng)矛盾，建立以普惠性托兒所為主的嬰幼兒保育服務(wù)體系，滿足各類家庭的迫切需求。