我省與京津協(xié)同治霾路徑與對策研究*

馬圣森 李志敏 田韶華

河北省科學(xué)技術(shù)情報研究院，河北 石家莊 050010

一、京津冀協(xié)同治理環(huán)境立法的必要性與可行性

在社會關(guān)系發(fā)生情勢變更時，立法如果忽視當(dāng)前社會經(jīng)濟條件使得某一問題需要急迫性立法，則有可能造成相應(yīng)的社會關(guān)系得不到及時法律調(diào)整，從而產(chǎn)生相應(yīng)的社會問題[1]。

(一)京津冀協(xié)同治理環(huán)境立法的必要性

我國的環(huán)境治理體系奉行的是屬地治理原則，這種原則有利于激發(fā)地方政府治理環(huán)境的積極性，強化地方政府的環(huán)境治理主體責(zé)任。這種模式的弊端是不利于解決跨區(qū)域的環(huán)境污染問題。一旦環(huán)境污染問題涉及到不同區(qū)域，就容易產(chǎn)生地方保護主義，因此，環(huán)境治理要突破原有的屬地原則，從屬地治理原則向協(xié)同治理原則轉(zhuǎn)變。第一，從屬地治理到協(xié)同治理的過程需要突破行政分割的障礙。傳統(tǒng)的環(huán)境治理屬地原則在面對跨區(qū)域的環(huán)境污染問題時，可能會受到由于不同行政區(qū)域分割所帶來的地方行政阻礙：各行政單位只負責(zé)本轄區(qū)的環(huán)境治理，而基于地方保護主義，各地政府不愿投入大量資金來治理需要大家共同努力才能產(chǎn)生效果的環(huán)境治理項目。比如，區(qū)域內(nèi)的水污染，這樣一來會導(dǎo)致流域內(nèi)水環(huán)境整體的惡化；部門分割帶來的行動不統(tǒng)一會阻礙環(huán)境治理的推進。在部門利益的驅(qū)動下，部門分割會造成權(quán)力和職能沖突，出現(xiàn)大家都要管而又都不管的局面。因此，屬地管理無法完成跨區(qū)域環(huán)境治理的使命，必須打破行政分割的困境，從環(huán)境治理的共同利益出發(fā)，構(gòu)建協(xié)同治理的模式。第二，從屬地環(huán)境治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，有利于提高環(huán)境治理的效率。在屬地治理原則的指導(dǎo)下，跨區(qū)域的環(huán)境治理不可避免地產(chǎn)生一些低效率的問題。首先，行政體制的分割會引起各地方政府在環(huán)境治理過程形成“畫地為牢”和“各自為政”的局面，最終導(dǎo)致信息無法共享、資源整合和利用不到位；其次，不同區(qū)域的環(huán)境治理標準、監(jiān)測監(jiān)控標準以及違反環(huán)境的處罰標準都相對不統(tǒng)一，這會對跨區(qū)域治理的環(huán)境污染問題造成很大的障礙，嚴重影響環(huán)境治理目標的實現(xiàn)；最后，在屬地環(huán)境治理原則的指導(dǎo)下，各地方政府只對本區(qū)域的環(huán)境污染工作負責(zé)，而對其他交叉污染的區(qū)域無能為力。有時甚至?xí)霈F(xiàn)，某一地方政府投入大量的資源治理本地區(qū)的環(huán)境污染，但是，周圍地區(qū)的污染輸送也會抵銷其治理的效果。長此以往，地方政府不僅不會積極地進行跨區(qū)域的環(huán)境污染治理，反而可能放任環(huán)境污染企業(yè)的存在，這樣，勢必導(dǎo)致環(huán)境治理的低效率[2]。

因此，要想破解跨區(qū)域的環(huán)境治理難題，就要完善或在某些領(lǐng)域打破原有的屬地環(huán)境治理原則，構(gòu)建環(huán)境治理的跨區(qū)域協(xié)同治理體制，追求協(xié)同合作，實現(xiàn)協(xié)同增效。具體到京津冀的環(huán)境來講，京津翼是我國北方經(jīng)濟發(fā)展的重心，其中，北京不僅承擔(dān)著政治中心的作用，而且發(fā)揮著經(jīng)濟中心的引領(lǐng)作用，同時，也是科技發(fā)展的前沿區(qū)域；天津作為北方重要的沿海開放城市，經(jīng)濟發(fā)展水平與政策支持力度都居于全國前列；而河北省作為環(huán)繞北京與天津的重要省份，擔(dān)負著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)的重要任務(wù)，很長一段時間內(nèi)都肩負著現(xiàn)代商貿(mào)物流的重要職能?；诰┙蚣饺髤^(qū)域不同的經(jīng)濟定位，三個地區(qū)如果充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)統(tǒng)一進行優(yōu)勢互補，將有利于北方經(jīng)濟的迅速發(fā)展。作為招商引資與吸引人才的天然優(yōu)勢，自然環(huán)境因素是評價一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展綜合水平的重要指標，這一指標制約著京津冀的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須充分發(fā)揮京津冀的地理優(yōu)勢、協(xié)同治理污染，進而為其聯(lián)合經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的自然環(huán)境和優(yōu)越的招商引資環(huán)境。

然而，京津冀三地環(huán)境立法中的一些沖突制約了經(jīng)濟的發(fā)展[3]。無論從國外的經(jīng)驗還是國內(nèi)的現(xiàn)實看，環(huán)境治理需要區(qū)域協(xié)同。隨著京津冀經(jīng)濟一體化的深入推進，更多關(guān)聯(lián)度高、涉及區(qū)域廣的重點項目被立項，客觀上呼吁京津冀協(xié)同立法機制進一步完善，從而為經(jīng)濟發(fā)展提供相應(yīng)的指引和保障。要實現(xiàn)京津冀地區(qū)的可持續(xù)的發(fā)展，就必須加強生態(tài)文明建設(shè)，強化污染環(huán)境治理工作，實現(xiàn)京津冀協(xié)同環(huán)境保護一體化。因此，在環(huán)境治理過程中，京津冀地區(qū)的環(huán)境治理必須堅持國家的政策規(guī)定，必須協(xié)同治理環(huán)境[4]。

(二)京津冀協(xié)同發(fā)展治理環(huán)境的可行性

京津冀三地有著明顯的地理位置優(yōu)勢。北京市和天津市在河北的包圍之中，三地地理區(qū)域是一體的。考慮到這種情況，對于京津冀環(huán)境污染的治理，可以發(fā)揮三個區(qū)域的地理優(yōu)勢，進而提出可行性的方案。根據(jù)不同地區(qū)的企業(yè)現(xiàn)狀，以及污染物的來源制定針對本區(qū)域的有效的防治措施。與此同時，構(gòu)建京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展中良性的溝通與共享機制，在做好各區(qū)域環(huán)境治理的同時，通過這種溝通與共享機制實現(xiàn)協(xié)同作戰(zhàn)。最后，京津冀地區(qū)的地理位置優(yōu)勢為三個區(qū)域社會組織的合作提供了便利條件，有利于不同區(qū)域環(huán)境治理的溝通與交流。

二、建立京津冀協(xié)同立法長效機制

充分分析現(xiàn)有的法律框架和當(dāng)前亟需解決的立法協(xié)同問題，補足京津冀協(xié)同治理環(huán)境機制的薄弱環(huán)節(jié)，強化協(xié)同立法制度、努力推進立法成果的運用?？梢钥紤]改變原有的松散型的商談模式，推動建立“京津冀協(xié)同立法委員會”，構(gòu)建一個協(xié)同性的權(quán)力組織。京津冀協(xié)同立法委員會的成立，在不打破原有的立法機制和現(xiàn)有行政區(qū)劃的前提下，充分調(diào)動京津冀三個地區(qū)的人大、政府、立法部門以及研究該領(lǐng)域的專家的積極性，共同成立立法組。針對相應(yīng)的協(xié)同立法事項展開討論，最后形成合議，從而滿足當(dāng)前京津冀協(xié)同立法的需要。

在當(dāng)前的立法協(xié)調(diào)模式下，不打破《立法法》的體制框架，也不改變原有的區(qū)域規(guī)劃，探索建立各方合作的委員會形式，成立專門的立法協(xié)調(diào)機構(gòu)。尤其需要注意的是，機構(gòu)的成立、組成、職能、程序、決策過程等均應(yīng)通過三地的權(quán)力機關(guān)以決議、決定的形式予以表決[5]。建立、健全常態(tài)化的協(xié)同立法保障機制，比如，立法信息的深度交流互動機制、監(jiān)督評價機制、區(qū)域法規(guī)動態(tài)清理機制等。實行立法規(guī)劃和立法計劃、立法動態(tài)、立法進度的實時交流，實現(xiàn)立法資源的高度共享、立法進程的緊密互動，最大限度地實現(xiàn)立法協(xié)同。對立法行為實時監(jiān)控與跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)解決立法中的問題，對協(xié)同立法行為進行跟蹤評估。另外，制定京津冀的沖突法規(guī)清理整頓辦法，出臺相應(yīng)的規(guī)范和操作標準。對區(qū)域內(nèi)與京津冀協(xié)同發(fā)展不適應(yīng)、與其他區(qū)域主體相沖突的法律法規(guī)及時做出清理、修改或者廢止。

通過分析當(dāng)前京津冀協(xié)同立法的現(xiàn)狀，可以看到京津冀環(huán)境污染防治是京津冀協(xié)同立法工作的重中之重。無論是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，還是跨流域水污染治理、機動車污染防治等都需要協(xié)同立法。努力推進諸如“京津冀協(xié)同應(yīng)對氣候變化條例”為代表的先行先試項目。為了適應(yīng)這種需求，首先應(yīng)該在環(huán)境領(lǐng)域制定出相應(yīng)的京津冀協(xié)同法規(guī)、展開相應(yīng)法規(guī)的試點工作，并在運營中找出不足，等日后成熟后逐步推進。

此外，要通過法律形式徹底明確生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、任務(wù)要求、補償客體和主體、補償內(nèi)容、權(quán)利和義務(wù)、測算方法、補償標準(因各地經(jīng)濟環(huán)境狀況不同，不能規(guī)定統(tǒng)一補償標準，可因地制宜分別制定)、補償范圍、補償程序、補償方式、保障措施等，一旦有違反生態(tài)補償法律法規(guī)的行為發(fā)生，責(zé)任人必將被依法懲處。在必要的情況下，還應(yīng)建立生態(tài)補償?shù)木葷贫?，切實保障生態(tài)補償相關(guān)利益主體的權(quán)利能夠真正地實現(xiàn)，并積極引導(dǎo)公眾依法參與生態(tài)環(huán)境保護，只有這樣才能從根本上調(diào)動起廣大人民群眾運用法律武器保障自身合法環(huán)境權(quán)益的積極性。