我國涉訴信訪機制權(quán)利屬性初探

徐 鵬

沈陽市中級人民法院信訪辦公室，遼寧 沈陽 110000

一、問題的提出

信訪機制權(quán)利屬性的認定是研究我國信訪工作的關(guān)鍵問題，但是在近些年來，公民來信來訪作為國家保障公民行使監(jiān)督權(quán)的最具功能性的制度，在其是否具有憲法權(quán)利屬性內(nèi)核這一問題上，卻在不斷地受到人們的質(zhì)疑。有的學者從信訪權(quán)權(quán)利本體角度對此進行論證，從而否認了此項制度的憲法權(quán)利屬性：“表面上看，這種制度(信訪制度)似乎給與了公民相當大的權(quán)利，其實它甚至不是一項權(quán)利”①；但是張志銘認為，把信訪說成一種憲法權(quán)利，一般都把它與《憲法》第41條結(jié)合起來，從法律上講不能說它沒有法律依據(jù)，但也很難說有很清晰的法律依據(jù)，而國務(wù)院的信訪條例指的是行政機關(guān)的信訪，并非指所有機關(guān)②；林來梵卻不太同意此種觀點，他承認信訪制度的權(quán)利屬性內(nèi)核，但是認為信訪權(quán)的確是一種飲鴆止渴式的權(quán)利——即屬于一種蘊含著客觀上引導人們曲折地追求，從而避開正式的訴訟程序而實現(xiàn)救濟的特護權(quán)利③；有的學者從憲法框架角度出發(fā)，認為信訪作為我國憲法一項輔助性政制，是公民基于某項基本權(quán)利和國家基于相應(yīng)的職責經(jīng)過長期互動已經(jīng)形成的某種制度性安排，但憲法和嚴格意義上的法律并沒有直接予以記載和確認。同時該學者指出，消解信訪困擾的首要課題是提升公民基本權(quán)利的保障水平，尤其是私有財產(chǎn)權(quán)保障和言論出版等表達方面的自由的保障水平④。

總的來說，當前人們對信訪是否是公民憲法權(quán)利問題表現(xiàn)出的莫衷一是的態(tài)度，反映出我國公民信訪工作理論存在現(xiàn)實的不成熟與不完善，這種不成熟與不完善會直接影響到信訪工作后續(xù)問題的研討以及信訪改革的實際運行效果。與此同時，作為大多數(shù)人所認為的信訪制度在司法領(lǐng)域的分支——涉訴信訪制度，該制度是否具有公民憲法權(quán)利屬性的內(nèi)核，當今在我國學界中也仍未作明確的定論。在下文中，筆者將試圖對涉訴信訪制度的法律性質(zhì)進行研究，從而助于為我國涉訴信訪制度作出憲法權(quán)利定位，以對未來該制度的合理定位及劃分國家機構(gòu)的權(quán)能和職能、保障我國憲法賦予公民一系列救濟性權(quán)利的實現(xiàn)產(chǎn)生積極的推動作用，故該問題具有實際的研究價值。實際上，沒有理論支撐的實踐是無法走遠的，公民權(quán)利是否能夠涵射到涉訴信訪舉報領(lǐng)域、涉訴信訪舉報制度如何運行等是憲法學問題討論范疇，應(yīng)當用實證憲法學理論的方法進行研究。

二、非涉訴信訪領(lǐng)域存在公民信訪權(quán)

如上文所述，目前學術(shù)界對公民信訪權(quán)的權(quán)利理論界定主要存在權(quán)利否定說、權(quán)利肯定說及權(quán)利隱性說等學說爭議。權(quán)利肯定說及權(quán)利隱性說均承認我國信訪制度自身所具有的合憲性以及正當性，同時肯定信訪權(quán)的客觀存在；與之相反，權(quán)利否定說則否認了信訪的憲法權(quán)利屬性，并認為該制度只是我國憲法第41條規(guī)定的公民享有的基本權(quán)利的一種行使方式。對此筆者認為，在非涉訴信訪領(lǐng)域，國家應(yīng)當承認公民信訪權(quán)具有權(quán)利屬性內(nèi)核，主要在于以下兩個理由。

(一)公民有權(quán)參與國家政治生活的民主價值信訪理念

從國家政治生活民主角度分析，構(gòu)成我國信訪制度的理念基礎(chǔ)，是基于新中國政法文化在具體政治生活實踐中的主要表現(xiàn)，此種表現(xiàn)所反映出的在我國社會主義性質(zhì)下所特有的司法群眾路線和實事求是原則，均超越了資本主義非人格化的形式理性特征，而此種超越也為我國提供了一種不同于資本主義的、表現(xiàn)為直接接觸與實質(zhì)理性民主參與的渠道⑤。筆者認為，我國公民在實質(zhì)民主參與國家政治生活渠道的出現(xiàn)，正是民主價值為我國政治生活合理化提供了一種合理的規(guī)則與有效的路徑，由于客觀上這種價值目標與公民政治權(quán)利保障需要在價值形態(tài)上保持相一致，故這種相一致最直接的實現(xiàn)方式之一，即能夠在我國的信訪制度理念中灌注人權(quán)保障價值的屬性內(nèi)涵，而貫徹信訪制度的民主與公民政治權(quán)利的價值形態(tài)理念，也能夠在一定程度上推動我國公民權(quán)利運動在更為法治和規(guī)范的軌道上運行。對此有學者沿襲該種思路，對當前信訪實際工作中產(chǎn)生的侵犯公民憲法權(quán)利問題進行了一系列的研究，并在研究中發(fā)現(xiàn)某些地區(qū)地方政府因制止越級上訪而衍生出的一系列超越法律法規(guī)的非規(guī)范“截訪”現(xiàn)象，認為產(chǎn)生根源在于我國自下而上的政績管理體制現(xiàn)況，正是由于這種政治管理現(xiàn)況與信訪制度中公民民主參與國家治理理念相悖，從而產(chǎn)生因公權(quán)力過度控訪侵犯公民權(quán)利的社會問題。如果要根除此類侵犯人權(quán)現(xiàn)象，必須將社會治理模式自上而下變?yōu)樽韵露稀赐ㄟ^保障我國《憲法》第34條規(guī)定的選舉權(quán)與被選舉權(quán)的方式，讓公民能夠切實地、直接地參與到國家的政治生活之中⑥。

(二)與憲法保障“請愿權(quán)”相關(guān)的法律規(guī)范定位

從我國憲法規(guī)范的文本角度分析，事實上，在憲法的權(quán)利絕對保障層面⑦，無論是我國憲法第41條和第27條分別規(guī)定的公民所具有的批評、建議、申訴、控告和檢舉、獲得國家賠償?shù)臋?quán)利，還是與之對應(yīng)的國家機關(guān)和工作人員所應(yīng)負的傾聽人民意見和建議、接受人民監(jiān)督的義務(wù)，上述這些具有公民權(quán)利屬性及國家義務(wù)屬性的法律條款，均為我國的信訪制度提供了憲法權(quán)利層面的理論依據(jù)。對此有學者認為，我國憲法第41條乃是信訪權(quán)利與信訪制度在憲法上的上位依據(jù)是毋庸置疑的。究其原因在于，憲法第41條所列舉的各項公民權(quán)利基本上均屬于或近似于傳統(tǒng)憲法學說所說的“請愿權(quán)”。但是由于在我國，信訪類的法律、法規(guī)內(nèi)容與憲法第41條所列舉的各項權(quán)利又確系一種具體與抽象的法律結(jié)構(gòu)關(guān)系，故信訪權(quán)的憲法權(quán)利基礎(chǔ)使之與請愿權(quán)在具體權(quán)利的層面仍具有關(guān)聯(lián)性⑧。因此該關(guān)聯(lián)性通過相對明確的憲法規(guī)范，為我國信訪制度權(quán)利屬性做出了具體的、憲法學意義上的歸類指引，故公民信訪具有憲法的權(quán)利屬性內(nèi)核；與此同時，在普通法律的權(quán)利相對保障層面，由于我國信訪制度相關(guān)權(quán)利內(nèi)容、國家保護及規(guī)制條件等，在當前我國全國人民代表大會及常委會均未通過普通法律立法形式予以具體化的保障——例如國家尚未開展的關(guān)于《信訪法》等一系列信訪類法律的立法工作。因此在現(xiàn)階段，也正是由于國家信訪制度在法律相對保障層面存在規(guī)范法律法規(guī)文件的缺失，加之國家各權(quán)力機關(guān)對憲法絕對保障層面保護的重視程度相對缺乏，由此導致了一些人所認為的信訪權(quán)不具有公民權(quán)利屬性等一系列誤解現(xiàn)象的存在。

三、涉訴信訪權(quán)的偽命題性

反觀我國的涉訴信訪制度。筆者認為，該制度并非一般信訪制度的分支，而應(yīng)作為我國一項具有獨立地位的、非行政性質(zhì)的群眾性基礎(chǔ)性工作來看待。一般學界所討論的“公民涉訴信訪權(quán)”，由于該“權(quán)利”并不具備權(quán)利救濟屬性內(nèi)涵，因此我們也不應(yīng)當把該“權(quán)利”歸類為一項涉訴信訪領(lǐng)域的公民憲法性權(quán)利，故學界所認為的公民涉訴信訪權(quán)這一概念，具有偽命題性特征。對此，國家僅應(yīng)將涉訴信訪作為一種公民為維護自身權(quán)利，通過反映意見的手段，此種手段能夠成為未來人民法院發(fā)現(xiàn)錯案、再審錯案、并以進行自糾的行使方式，而非一種公民維護憲法權(quán)利的手段來看待。究其原因，主要在于以下四個方面。

(一)從設(shè)立目的角度，建立涉訴信訪制度初衷不以權(quán)利救濟為目標

一般來說，我國信訪制度被認為是一項“脫史于東方傳統(tǒng)文化，具有中國特色的政治參與、行政監(jiān)督和權(quán)利救濟制度”⑨。在現(xiàn)階段，由于我國涉訴信訪人群體與其它信訪人群體在信訪人員結(jié)構(gòu)構(gòu)成、話語輿論資源、維權(quán)手段方式、違法行為處置后果等具有同質(zhì)性的特征，國家權(quán)力機關(guān)往往為了降低社會穩(wěn)定管控的邊際成本，單純地看重涉訴信訪制度與非涉訴信訪制度中同質(zhì)性的“信訪”一個因素，并簡單地倚重行政補充救濟等手段，將涉訴信訪工作作為信訪工作的一個分支加以類別化看待，從而便于進行宏觀地指導、穩(wěn)控和管理。誠然，從積極的角度來看該種做法多方面強化了涉訴信訪工作中的公權(quán)力運行機制，從而產(chǎn)生了比較積極的穩(wěn)控工作成效，但是從反方面來看，它卻忽視了涉訴信訪制度中另一更為重要的“涉訴”因素——即國家設(shè)立該制度的初衷，此初衷設(shè)立的目的是國家通過公民信訪行為，能夠發(fā)現(xiàn)并糾正集司法終局性及程序救濟性于一身的人民法院產(chǎn)生的部分錯誤及瑕疵的生效裁判，從而以保證人民法院審判權(quán)力能夠更加公平正義地行使。同時由于權(quán)利的救濟在一定意義上等同于相應(yīng)權(quán)力的制約，涉訴信訪制度設(shè)立初衷僅在于人民法院對自身行使裁判權(quán)時產(chǎn)生的錯誤及瑕疵的糾正，該糾正行為僅是一種自我糾錯行為，不等同于人民法院對自身裁判權(quán)的制約，亦不能等同于對涉訴信訪人相關(guān)權(quán)利的救濟。由此我們能夠推導出國家建立涉訴信訪制度初衷不以權(quán)利救濟為目標這一結(jié)論，故涉訴信訪制度不具備與信訪制度類似的憲法權(quán)利屬性內(nèi)核。

(二)從權(quán)利實現(xiàn)角度，涉訴信訪人利益實現(xiàn)無法律救濟手段保護

利益法學的開拓者耶林在《為權(quán)利而斗爭》一文中認為：“權(quán)利的獲得、利用和實現(xiàn)在純客觀不法的情況中，是一個純利益的問題——根據(jù)我自己的定義，權(quán)利自身不外乎是一個在法律上受保護的利益”⑩。筆者沿用上述觀點認為，如果將一項制度作權(quán)利化認定，則至少應(yīng)當滿足以下兩個基本條件：一是該制度應(yīng)當涉及人的自身利益；二是該利益能夠受到相應(yīng)法律的保護。一般來說，涉訴信訪人的信訪訴求一般直接表現(xiàn)為信訪人要求對生效判決在一定范圍內(nèi)進行糾錯，由于該生效判決在內(nèi)容上能夠直接影響案件當事人財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等權(quán)利內(nèi)容的實現(xiàn)，故涉訴信訪制度具有一定的利益屬性，對此不做贅述。但是某項權(quán)利若稱作公民憲法意義上的權(quán)利，其權(quán)利實現(xiàn)手段在法律表現(xiàn)應(yīng)至少要囊括法律所規(guī)定的非訴訟類救濟或訴訟類救濟兩種方式。其中所稱非訴訟類救濟是指權(quán)利人通過行政仲裁、行政復議、信訪等非司法途徑進行的救濟方式，而訴訟類救濟是指權(quán)利人通過民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟等司法途徑進行的救濟方式。假使我們在此將公民涉訴信訪制度作權(quán)利化認定，若該權(quán)利受到不法侵害，在權(quán)利人尋求權(quán)利救濟過程時，無論是作為法院訴訟救濟程序前的非訴訟類程序，或是作為法院訴訟救濟程序中的訴訟類程序，都無明確法律對該涉訴信訪利益加以制度性保障。因此筆者認為在權(quán)利實現(xiàn)角度，因涉訴信訪權(quán)因無利益的實現(xiàn)法律救濟手段，涉訴信訪制度不滿足權(quán)利成立條件。

(三)從司法實踐角度，涉訴信訪與司法終局性存在緊張關(guān)系

法律上所稱的司法終局性原則是指：“所有涉及個人自由、財產(chǎn)、隱私甚至生命的事項，不論是屬于程序性的還是實體性的，都必須由司法機關(guān)通過親自聽審或聆訊做出裁判，而這種程序性裁判和實體性裁判具有最終的權(quán)威性”。在現(xiàn)實的涉訴信訪活動中，由于大多數(shù)涉訴信訪人往往以糾正人民法院生效裁判文書作為主要信訪訴求，假使國家將該訴求所依托的涉訴訪行為作以權(quán)利化認定，根據(jù)權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一性原則，那么接訪責任機關(guān)則必須履行與該涉訴信訪權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)——在司法案件的裁判活動中即表現(xiàn)為接訪機關(guān)應(yīng)當對涉訴信訪案件作出再次審查的法律義務(wù)。但是由于接訪部門本身并無法律賦予的審判權(quán)限，對該案件的法律審查實質(zhì)上已超出了非司法程序的審查范疇，從而與司法終局性這一原則產(chǎn)生齟齬。對此筆者認為，在此條件下將涉訴信訪作權(quán)利性認定易產(chǎn)生兩個不良后果：一方面，人民法院在即便對當事人爭議做出程序性救濟的終局裁判，卻仍難于對案件結(jié)果“蓋棺定論”，從而在危害了司法的獨立與權(quán)威的同時，加劇了人民法院作為司法救濟機關(guān)的行政化傾向和被僭越救濟途徑主次地位的可能；另一方面，正是由于實然狀態(tài)下人們對涉訴信訪權(quán)利性質(zhì)的錯誤認識，認為似乎有一種可與司法救濟相抗衡的涉訴信訪救濟途徑存在，導致其時常將該“權(quán)利”作為否認司法生效判決的武器，發(fā)生涉訴信訪嚴重反噬人民法院生效判決，司法權(quán)威難以在社會中良好樹立的惡果。

(四)從程序正當性角度，涉訴信訪程序標準低于司法程序標準

在過去，國家權(quán)力機關(guān)基于我國傳統(tǒng)“以德配天”思維理性支配及馬克斯韋伯社會支配學理論指導，加之我國的正當法律程序的理念尚未完全建立，導致在涉訴信訪工作存在明顯的績效導向工作方式，這種工作方式最直接的體現(xiàn)是產(chǎn)生一系列如電影《我不是潘金蓮》中，在國家召開重大會議的穩(wěn)控時期，人民法院或其它國家控訪部門為了片面保證穩(wěn)控目標能夠順利實現(xiàn)，通過采取一系列限制信訪人人身自由、強制遣返進京訪人員等手段，發(fā)生侵犯公民基本權(quán)利等引起社會熱議的事件。一般來說，程序權(quán)利是指為制約國家機關(guān)的權(quán)利，保障公民實體權(quán)利的實現(xiàn)，在一定的法律程序中為公民設(shè)定的權(quán)利。但是在實際涉訴信訪接訪工作中筆者發(fā)現(xiàn)，當前我國涉訴信訪程序運行標準往往低于司法程序的運行標準，并且在某些方面存在涉訴信訪程序空轉(zhuǎn)等問題?？赡苁怯捎凇罢敵绦颉币辉~本身就是一個極富道德意味的命題，雖然筆者無法通過客觀材料能夠證實涉訴信訪制度權(quán)利屬性與穩(wěn)控手段的程序正當性存在的可能性聯(lián)系，但有一點可以肯定的是，正是由于當前國家對涉訴信訪工作行使規(guī)制規(guī)范程度往往低于貫徹正當程序理念下的司法程序規(guī)制，從而間接反映出公民涉訴信訪制度在權(quán)力屬性表現(xiàn)的不足。所以在未來的涉訴信訪工作中，如何將績效導向模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦驅(qū)蚰Ｊ剑鯓油ㄟ^釋放法律程序和程序慣例以統(tǒng)攝各種正當性資源和調(diào)整機制的作用，已成為涉訴信訪前瞻性研究課題。

四、結(jié)語

信訪制度是具有中國特色和憲法價值權(quán)利的一項政治制度，但我國涉訴信訪制度卻由于在設(shè)立目的、權(quán)利實現(xiàn)、司法實踐以及程序正當性四個角度存在差異，使之不具有公民憲法性權(quán)利性特征。雖然涉訴信訪制度與一般信訪制度具有不同的價值和功能，可是由于其在關(guān)注民生、傳達民意、保障民權(quán)具有特殊的重要作用，所以我們?nèi)詰?yīng)采取一視同仁態(tài)度，對該制度進行同等保護。作為人民法院錯案自糾的一種行使方式，國家對涉訴信訪工作尤其是涉訴信訪改革工作應(yīng)當加以著重關(guān)注。實際上，完成對涉訴信訪權(quán)利屬性初探成果的最終目的仍是要面向涉訴信訪改革，并希望通過其對為未來涉訴信訪改革工作拋磚引玉。

[注 釋]

①梁治平，等.新波斯人的信札[M].北京：中國法制出版社，2000.61.

②蔣安杰.涉法信訪是否挑戰(zhàn)司法權(quán)威[N].法制日報，2004-6-10(03).

③林來梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法[M].北京：商務(wù)印書館，2017.60.

④童之偉.信訪體制在中國框架中的合理定位[J].現(xiàn)代法學，2011(1)：4-10.

⑤左衛(wèi)民，何永軍.政法傳統(tǒng)與司法理性[J].四川大學學報，2005(1)：38.

⑥張千帆.上訪體制的根源與出路[J].探索與爭鳴，2012(1)：36.

⑦韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學專題研究[M].北京：人民大學出版社，2004(1)：278.

⑧林來梵，余凈植.論信訪權(quán)利與信訪制度[J].浙江大學學報，2008(3)：27-29.

⑨朱最新，朱孔武.權(quán)利的迷思：法秩序中的信訪制度[J].法商研究，2006(2)：78.

⑩耶林.為權(quán)力而斗爭[M].北京：商務(wù)印書館，2006.29.